以績(jī)效評(píng)價(jià)促管理 以科學(xué)管理促效益——上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)解讀

●上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì) 上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高資源配置效率、推進(jìn)政府管理科學(xué)化的重要抓手。為貫徹財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理思想，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任理念，上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“上海市衛(wèi)生計(jì)生委”）委托上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司開(kāi)展了2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。這次績(jī)效評(píng)價(jià)工作全面反映了2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效，總結(jié)了項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法，反思了預(yù)算和項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題，并為進(jìn)一步改進(jìn)尋求政策建議。

一、項(xiàng)目概況

上海市作為大型城市，由于流動(dòng)人口規(guī)模逐年增長(zhǎng)，公眾對(duì)重大傳染病的危害認(rèn)識(shí)不足等原因，其重大傳染病預(yù)防控制工作十分艱巨。為了提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平，進(jìn)一步加強(qiáng)重大傳染性疾病防治工作，上海市根據(jù)《全國(guó)結(jié)核病防治規(guī)劃（2011-2015年）》、《中國(guó)遏制與防治艾滋病“十二五”行動(dòng)計(jì)劃》等文件，設(shè)立了重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金。上海市重大傳染病防治項(xiàng)目由上海市疾病預(yù)防控制中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“上海市疾控中心”）承擔(dān)，每年向市財(cái)政申請(qǐng)撥款，為經(jīng)常性項(xiàng)目。2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制項(xiàng)目涉及結(jié)核病防治工作、艾滋病和性病檢測(cè)工作、菌毒種保藏運(yùn)輸工作三項(xiàng)內(nèi)容。

2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制項(xiàng)目主要由上海市衛(wèi)生計(jì)生委統(tǒng)一規(guī)劃，項(xiàng)目資金由上海市疾控中心編制預(yù)算，經(jīng)市人大審批后設(shè)立。

重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金的具體實(shí)施單位除上海市疾控中心外，還包括區(qū)縣疾控中心。上海市疾控中心與區(qū)縣疾控中心簽訂委托協(xié)議，一次性下?lián)芙?jīng)費(fèi)至各區(qū)縣疾控中心，由區(qū)縣疾控中心按照協(xié)議要求安排與使用經(jīng)費(fèi)。

本次評(píng)價(jià)的2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算為731.00 萬(wàn)元，其中：結(jié)核病防治專(zhuān)項(xiàng)541.00 萬(wàn)元，主要用于結(jié)核病防治病人管理、結(jié)核病監(jiān)測(cè)與流行病學(xué)調(diào)查、社區(qū)結(jié)核病綜合防治示范點(diǎn)建設(shè)等；艾滋病性病麻風(fēng)病防治專(zhuān)項(xiàng)160.00 萬(wàn)元，主要用于艾滋病性病監(jiān)測(cè)等；菌毒種保藏與安全控制專(zhuān)項(xiàng)30.00 萬(wàn)元，主要用于菌毒種保藏與安全控制等。上海市疾控中心在開(kāi)展傳染病預(yù)防控制工作中，所需的資金除市級(jí)資金投入外，還包括中央轉(zhuǎn)移支付資金的投入，但不作為本次評(píng)價(jià)的對(duì)象。2013年該項(xiàng)目實(shí)際支出718.47 萬(wàn)元，資金預(yù)算執(zhí)行情況較好，總體達(dá)到98.29%。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程

此次績(jī)效評(píng)價(jià)工作圍繞“項(xiàng)目決策”、“項(xiàng)目管理”、“項(xiàng)目績(jī)效”三方面對(duì)2013年重大傳染病預(yù)防控制項(xiàng)目資金績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，項(xiàng)目決策主要考察項(xiàng)目與戰(zhàn)略目標(biāo)、部門(mén)職能與發(fā)展的匹配程度、立項(xiàng)過(guò)程中流程的規(guī)范性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的合理性等。項(xiàng)目管理重點(diǎn)考察項(xiàng)目的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理以及項(xiàng)目管理的規(guī)范性和有效性等內(nèi)容。項(xiàng)目績(jī)效則從產(chǎn)出、效果等角度入手，綜合考察2013年重大傳染病防治工作的項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成情況以及實(shí)現(xiàn)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立遵循以定量為主，定量、定性相結(jié)合的原則，同時(shí)參照2013年重大傳染病預(yù)防控制項(xiàng)目實(shí)際情況及采集的相關(guān)數(shù)據(jù)材料制訂。

此外，2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)卷調(diào)查以3%為抽樣比，隨機(jī)抽取210 名受益對(duì)象進(jìn)行電話(huà)調(diào)研，著重調(diào)查受益對(duì)象對(duì)結(jié)核病費(fèi)用的報(bào)銷(xiāo)情況、醫(yī)生訪(fǎng)視服務(wù)以及政策宣傳知曉情況的滿(mǎn)意度。評(píng)價(jià)組共收回有效問(wèn)卷206 份，有效問(wèn)卷率為98.10%。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論

運(yùn)用由評(píng)價(jià)組研發(fā)并通過(guò)專(zhuān)家論證的評(píng)價(jià)方案，通過(guò)數(shù)據(jù)采集、社會(huì)調(diào)查，2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)最終評(píng)分結(jié)果為：總體得分91.22 分，屬于“優(yōu)”?？傊笜?biāo)體系各部分權(quán)重和績(jī)效分值如表1所示。

表1 2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)得分

從績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，經(jīng)過(guò)有效地組織和管理，上海市2013年重大傳染病預(yù)防控制項(xiàng)目目標(biāo)完成良好，取得了顯著的效果。

第一，結(jié)核病人治療管理及督導(dǎo)與質(zhì)控工作得到有效落實(shí)。2013年上海市登記的活動(dòng)性肺結(jié)核病人總數(shù)7120人，活動(dòng)性肺結(jié)核病人治療系統(tǒng)管理率為99.36%；報(bào)告肺結(jié)核患者和疑似肺結(jié)核患者的總體到位率達(dá)到95.21%；上海市17 個(gè)區(qū)縣全面開(kāi)展了耐藥監(jiān)測(cè)工作，耐藥監(jiān)測(cè)區(qū)縣覆蓋率達(dá)100.00%。

第二，政府減免結(jié)核病人治療經(jīng)費(fèi)的投入減輕了結(jié)核病患者的經(jīng)濟(jì)壓力，保障患者得到有效治療。2013年上海市戶(hù)籍肺結(jié)核病人減免治療簽約6926人，減免治療簽約率達(dá)到98.65%；流動(dòng)人口肺結(jié)核病人減免治療簽約3203人，簽約率為87.95%；2013年上海市通過(guò)減免治療方式為結(jié)核病人共計(jì)投入治療資金275.00 萬(wàn)元。全市新涂陽(yáng)患者治愈6090 人，治愈率為85.77%；耐藥病例規(guī)范診治76 例，100%診治。

第三，艾滋病性病得到有效監(jiān)測(cè)。2013年上海市艾滋病哨點(diǎn)共監(jiān)測(cè)20400 人次，完成率為104%；實(shí)際開(kāi)展耐藥監(jiān)測(cè)250 例，艾滋病耐藥監(jiān)測(cè)工作完成率達(dá)到125%；艾滋病專(zhuān)題調(diào)查報(bào)告完成率、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及時(shí)報(bào)送。

2013年重大傳染病預(yù)防控制項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作在總結(jié)項(xiàng)目績(jī)效的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在一些績(jī)效方面還存在提升空間。

第一，HIV/AIDS 接受結(jié)核病檢查率與國(guó)家規(guī)定水平尚存在一定差距。2013年上海市HIV/AIDS 人群新發(fā)現(xiàn)數(shù)1873 例中接受結(jié)核病檢查人數(shù)為1115 例，檢查率為59.53%，低于國(guó)家規(guī)定檢查率標(biāo)準(zhǔn)10.47 個(gè)百分點(diǎn)。

第二，上海市市民對(duì)于結(jié)核病防治核心知識(shí)知曉率有待進(jìn)一步提高，結(jié)核病防治專(zhuān)項(xiàng)受益群體對(duì)費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)等工作有更高期望。國(guó)家十二五規(guī)劃對(duì)2015年結(jié)核病防治核心信息知曉率的要求為85%。根據(jù)上海市疾控中心2014年初對(duì)普通市民開(kāi)展的結(jié)核病防治核心信息知曉率調(diào)查結(jié)果，上海市市民對(duì)于結(jié)核病防治核心知識(shí)知曉率為77.60%，與2013年目標(biāo)值83%存在一定差距。此外，本次滿(mǎn)意度社會(huì)調(diào)查針對(duì)結(jié)核病防治受益群體開(kāi)展，問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，受益對(duì)象對(duì)結(jié)核病防治工作費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)有更高期望。

第三，由于國(guó)家對(duì)菌毒種信息有較高的保密要求，目前菌毒種管理流程如存入、領(lǐng)用、運(yùn)輸?shù)葎?dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)過(guò)程尚未納入信息化管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管控。

四、經(jīng)驗(yàn)做法總結(jié)及改進(jìn)建議

2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制工作在上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)指導(dǎo)下取得了良好的績(jī)效，管理方面有許多經(jīng)驗(yàn)做法值得借鑒。

首先，年度計(jì)劃明確，經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制清晰，有效控制預(yù)算執(zhí)行。2013年上海市重大傳染病下的結(jié)核病防治、艾滋病監(jiān)測(cè)和菌毒種保藏運(yùn)輸均針對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排制定了明確的工作計(jì)劃。根據(jù)重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算安排，上海市疾控中心各業(yè)務(wù)科室將各項(xiàng)工作任務(wù)細(xì)分為活動(dòng)，通過(guò)歷史工作開(kāi)展及支出水平進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在清晰的預(yù)算編制基礎(chǔ)上，上海市疾控中心對(duì)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)、審批和支出制定了明確的經(jīng)費(fèi)管理制度，并根據(jù)不同經(jīng)費(fèi)額度實(shí)行不同的審批機(jī)制，規(guī)范經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部管理，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況良好。

其次，定期跟蹤項(xiàng)目開(kāi)展，強(qiáng)化過(guò)程管理。上海市疾控中心實(shí)行定期跟蹤中心內(nèi)部經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度機(jī)制，并以經(jīng)費(fèi)執(zhí)行督促項(xiàng)目執(zhí)行，強(qiáng)化過(guò)程管理。對(duì)于委托區(qū)縣開(kāi)展的工作，上海市疾控中心負(fù)責(zé)各項(xiàng)目的業(yè)務(wù)科室每年不定期到各區(qū)縣對(duì)工作開(kāi)展情況進(jìn)行質(zhì)控督導(dǎo)，一方面檢查區(qū)縣工作開(kāi)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題點(diǎn)并進(jìn)行糾正；另一方面指導(dǎo)區(qū)縣更好地開(kāi)展疾病預(yù)防控制工作。

再次，結(jié)核病防治對(duì)患者實(shí)施全過(guò)程管理，提高了病人管理率。對(duì)于結(jié)核病人的治療與管理，上海市結(jié)核病防治采用綜合防治模式，由上海市疾控中心負(fù)責(zé)結(jié)核病防治管理的協(xié)調(diào)，衛(wèi)生行政部門(mén)指定各級(jí)結(jié)核病定點(diǎn)醫(yī)院具體承擔(dān)結(jié)核病歸口診斷和治療工作，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心承擔(dān)結(jié)核病人追蹤和治療服務(wù)任務(wù)，管理工作直接落實(shí)到每個(gè)病人，形成市/區(qū)縣疾控中心、定點(diǎn)醫(yī)院、社區(qū)綜合防控網(wǎng)絡(luò)。

同時(shí)，針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果反映出的績(jī)效偏差問(wèn)題，評(píng)價(jià)組也提出了具有針對(duì)性和可操作性的建議。

首先，上海市疾控中心雖然對(duì)區(qū)縣工作情況開(kāi)展督導(dǎo)檢查，但對(duì)于下?lián)苤羺^(qū)縣疾控中心的工作經(jīng)費(fèi)，除結(jié)核病防治業(yè)務(wù)條線(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行抽查外，其他業(yè)務(wù)條線(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的跟蹤和監(jiān)管力度不足。針對(duì)這一情況，評(píng)價(jià)組建議上海市疾控中心各科室在當(dāng)前定期開(kāi)展的現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)工作環(huán)節(jié)，增設(shè)經(jīng)費(fèi)使用情況跟蹤機(jī)制，除控制經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范性的監(jiān)控。同時(shí)建立經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，對(duì)于經(jīng)費(fèi)未按規(guī)定用途使用的基層單位，通過(guò)建立資金追回或懲戒機(jī)制，保障經(jīng)費(fèi)支出的規(guī)范性和有效性。

其次，針對(duì)市民對(duì)防治知識(shí)、尤其是減免政策了解程度不高，上海市民結(jié)核病核心防治知識(shí)知曉率未達(dá)到國(guó)家要求的情況，上海市疾控中心應(yīng)繼續(xù)聯(lián)合各區(qū)縣疾控中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等基層單位加大宣傳力度。而對(duì)于結(jié)核病防治報(bào)銷(xiāo)工作滿(mǎn)意度較低的情況，建議結(jié)核病防治相關(guān)部門(mén)在充分進(jìn)行可行性論證的前提下，梳理結(jié)核病檢查治療必要的共性項(xiàng)目或藥品，逐步擴(kuò)大結(jié)核病患者檢查治療的報(bào)銷(xiāo)范圍。

最后，建議在保證信息安全的前提下，逐步建立菌毒種信息化管控平臺(tái)，對(duì)菌毒種的接收、領(lǐng)用、運(yùn)輸流轉(zhuǎn)等一系列的行為進(jìn)行信息化管理與監(jiān)控，在提高信息可靠性、完整性的同時(shí)，提高菌毒種流轉(zhuǎn)的安全性。

五、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的進(jìn)一步探討

本次績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)上海市衛(wèi)生計(jì)生委的大力協(xié)助，而評(píng)價(jià)方上海市聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司也積極發(fā)揮了自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。雙方充分合作，確保評(píng)價(jià)工作嚴(yán)謹(jǐn)、全面、有序地完成，同時(shí)評(píng)價(jià)結(jié)論科學(xué)、客觀，提出的建議針對(duì)性和可操作性強(qiáng)。

第一，委托方充分重視，協(xié)調(diào)項(xiàng)目單位對(duì)評(píng)價(jià)工作提供了有力的支持。一方面，為評(píng)價(jià)方提供了大量政府指導(dǎo)文件，并協(xié)助評(píng)價(jià)方收集有關(guān)重大傳染病防治方面的學(xué)術(shù)期刊、論文等文獻(xiàn)，有助于評(píng)價(jià)方深入了解項(xiàng)目，更加清晰地理解項(xiàng)目涉及到的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題并理清項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)而能夠設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另一方面，在實(shí)施過(guò)程中，評(píng)價(jià)方在上海市衛(wèi)生計(jì)生委的協(xié)助下，開(kāi)展了充分的訪(fǎng)談、數(shù)據(jù)采集、問(wèn)卷調(diào)查、合規(guī)性檢查等工作，從而能夠針對(duì)資金監(jiān)管機(jī)制、基層醫(yī)療人員管理、項(xiàng)目硬件保障等方面提出切實(shí)的問(wèn)題和可行建議。

第二，在產(chǎn)出和效果的指標(biāo)設(shè)計(jì)上，評(píng)價(jià)組依據(jù)充分的調(diào)研和豐富的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)項(xiàng)目涉及的3 個(gè)專(zhuān)項(xiàng)分別設(shè)計(jì)了專(zhuān)業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。項(xiàng)目組在確定評(píng)價(jià)指標(biāo)后，參考項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)算了各指標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)值并制定了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，且加以量化，使評(píng)價(jià)指標(biāo)可以通過(guò)數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

第三，在數(shù)據(jù)運(yùn)用和分析方面，項(xiàng)目組并沒(méi)有局限于指標(biāo)評(píng)分，而是縱向延伸，通過(guò)采集項(xiàng)目近4年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，全面分析，充分反映了項(xiàng)目近年來(lái)的績(jī)效情況，同時(shí)為提出問(wèn)題和項(xiàng)目建議提供了充足的依據(jù)。因此，問(wèn)題的提出都有明確的數(shù)據(jù)作支撐，層次分明，從績(jī)效層面上升到管理和制度設(shè)計(jì)層面，體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)發(fā)揮的政策咨詢(xún)作用。報(bào)告針對(duì)各個(gè)問(wèn)題分別提出了有針對(duì)性并且切實(shí)可行的改進(jìn)建議，為預(yù)算單位后期改進(jìn)管理工作的落實(shí)提供了有效的指導(dǎo)。

與此同時(shí)，由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作剛剛起步，整個(gè)行業(yè)還處在不斷探索的過(guò)程中，仍有很多問(wèn)題值得進(jìn)一步探討和拓展。

首先，由于該項(xiàng)目的三類(lèi)子項(xiàng)目具體開(kāi)展的工作內(nèi)容和年度實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)各不相同，具有一定的特殊性，因而可以針對(duì)三類(lèi)子項(xiàng)目的特點(diǎn)，提出各自的問(wèn)題和改進(jìn)建議。今后對(duì)于類(lèi)似評(píng)價(jià)項(xiàng)目，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)可針對(duì)子項(xiàng)目撰寫(xiě)對(duì)應(yīng)的分報(bào)告，或進(jìn)行個(gè)案分析。

其次，評(píng)價(jià)組主要以電話(huà)的形式對(duì)結(jié)核病防治受益群體開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，共收回問(wèn)卷210 份，抽樣比例為3%。為了更全面地體現(xiàn)該筆資金的社會(huì)效益，更好地獲取項(xiàng)目受益對(duì)象的滿(mǎn)意度和意見(jiàn)反饋，以幫助該專(zhuān)項(xiàng)資金在以后使用過(guò)程中不斷完善，建議以后的評(píng)價(jià)工作擴(kuò)大問(wèn)卷調(diào)查的抽樣比例。

最后，此次評(píng)價(jià)的對(duì)象為上海市市級(jí)財(cái)政2013年重大傳染病預(yù)防控制專(zhuān)項(xiàng)資金，但部分指標(biāo)反映的結(jié)果還受該資金以外的其他因素影響，比如中央轉(zhuǎn)移支付資金、上海市各區(qū)縣對(duì)于該項(xiàng)工作的投入經(jīng)費(fèi)等；上海市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平也會(huì)對(duì)資金的使用效果產(chǎn)生影響。此外，由于醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)費(fèi)投入具有顯著的滯后效應(yīng)，因此投入的效果在當(dāng)期無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)，而當(dāng)期反映的效果也有歷史投入的累積成分。該問(wèn)題是公共衛(wèi)生資金績(jī)效評(píng)價(jià)中普遍存在的問(wèn)題，解決該問(wèn)題的方法之一是調(diào)整評(píng)價(jià)思路，對(duì)上海市重大傳染病涉及的相關(guān)公共資金按照三年或更長(zhǎng)周期進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)工作納入常態(tài)化管理?！?/p>

本欄目由上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司合辦