基于全過(guò)程管理的霧霾綜合防治對(duì)策研究

■高廣闊，韓 穎，吳世昌

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200082）

一、引 言

近年來(lái)我國(guó)肆虐的霧霾天氣頻繁發(fā)生，對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)、居民的身心健康及出行造成了嚴(yán)重的影響。各省市不斷轉(zhuǎn)變霧霾治理思路，探索霧霾治理的高效路徑，基于全過(guò)程管理的霧霾治理理念應(yīng)運(yùn)而生。 “十一五”之初，中國(guó)環(huán)境保護(hù)部門(mén)提出要加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變，從再生產(chǎn)全過(guò)程推進(jìn)環(huán)境保護(hù)，即在生產(chǎn)領(lǐng)域推進(jìn)由末端治理向源頭和全過(guò)程控制的轉(zhuǎn)變[1]。江蘇省印發(fā)了 《2012年全省環(huán)境應(yīng)急管理工作要點(diǎn)》，提出全力構(gòu)建具有江蘇特色的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管理模式。廣州市環(huán)保局于2012年9月13日發(fā)布 《關(guān)于嚴(yán)格環(huán)保審批，強(qiáng)化PM2.5污染源頭控制，推動(dòng)新型城市化發(fā)展的意見(jiàn)》試行辦法，強(qiáng)調(diào)源頭防治和過(guò)程控制的重要性。河北省環(huán)境保護(hù)廳于2014年10月28日發(fā)布 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過(guò)程管理的意見(jiàn)》，指出加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的全過(guò)程管理。上海市國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃 “大氣污染防治”重點(diǎn)專項(xiàng)試點(diǎn)工作也已啟動(dòng)并進(jìn)入實(shí)施方案編制階段， 《征求意見(jiàn)稿》（2015）顯示霧霾治理重點(diǎn)需要從以往末端治理為主向全過(guò)程控制轉(zhuǎn)變。

霧霾作為近年來(lái)我國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，日益受到社會(huì)各界的重視，目前學(xué)術(shù)界在如何進(jìn)行霧霾治理方面觀點(diǎn)不一，可以歸納為三個(gè)方面：①政治手段。例如Amy L.Stuart（2009）提出城市和郊區(qū)的工廠企業(yè)的排污行為都應(yīng)受到政府、環(huán)保部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督[2]；叔平 （2013）的研究中指出政府改變經(jīng)濟(jì)能源結(jié)構(gòu)、改善城市規(guī)劃布局、減少污染排放，推動(dòng)新能源汽車是控制霧霾的根本途徑[3]。②經(jīng)濟(jì)手段。賈康 （2013）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是造成霧霾的要因，治理霧霾需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)稅收改革、財(cái)政支出與補(bǔ)貼等措施共同推進(jìn)空氣質(zhì)量改善[4]；任保平和宋文月（2014）從能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等角度分析霧霾天氣形成的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，從提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量等方面提出我國(guó)城市霧霾天氣治理的經(jīng)濟(jì)機(jī)制[5]；馬玉紅等 （2014）系統(tǒng)分析了霧霾天氣成因，從審計(jì)視角提出霧霾治理的意見(jiàn)，包括項(xiàng)目進(jìn)度及資金撥付、使用情況，中小型燃煤鍋爐拆改情況等[6]。③法律手段。為了應(yīng)對(duì)倫敦嚴(yán)重的大氣污染，英國(guó)政府于1956年頒布了世界上首部空氣污染防治法 《清潔空氣法案》，該法案對(duì)煤煙等排放做出了詳細(xì)的規(guī)定[7-8]；美國(guó)于1955年通過(guò)了第一部聯(lián)邦大氣污染控制法規(guī) 《空氣污染控制法》，1963年國(guó)會(huì)再次通過(guò)更全面的空氣質(zhì)量管理辦法，并且根據(jù)不同地區(qū)的地形和氣象的特點(diǎn)來(lái)制定不同的空氣參數(shù)指標(biāo)，加利福尼亞州制定了當(dāng)時(shí)世界上最嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車排放法規(guī)[9]；田紅星 （2013）研究認(rèn)為治不勝治的霧霾，促使環(huán)境法實(shí)現(xiàn)由問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型到預(yù)防回應(yīng)型的轉(zhuǎn)向[10]；王春燕 （2013）研究認(rèn)為要消除霧霾國(guó)家應(yīng)頒布強(qiáng)制性的法律法規(guī)，加大處罰力度，完善執(zhí)法制度，加強(qiáng)對(duì)政府官員的管理和監(jiān)督，擴(kuò)大環(huán)保法的宣傳，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)[11]。

國(guó)內(nèi)外專家研究霧霾治理的成果雖較多，但大多從政治手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段三個(gè)方面進(jìn)行研究。霧霾治理手段單一且以末端治理為主，源頭防治和過(guò)程控制相對(duì)較少。本文認(rèn)為， “霧霾治理”的觀念需要向 “霧霾防治”轉(zhuǎn)變，而且需要建立政府、企業(yè)、公眾等各個(gè)主體的協(xié)同創(chuàng)新、聯(lián)防聯(lián)控等綜合防治的運(yùn)行機(jī)制，由末端治理向全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變。霧霾污染產(chǎn)生于生產(chǎn)的全過(guò)程，因此有效地治理霧霾不僅要單純地處理已經(jīng)排放出來(lái)的污染，更應(yīng)該從生產(chǎn)全過(guò)程入手，從源頭上避免和降低可能產(chǎn)生的污染，生產(chǎn)過(guò)程中減少能源使用，如此做到對(duì)霧霾的綜合防治。

二、 霧霾成因及危害分析

（一）霧霾成因分析

①以煤炭主導(dǎo)的能源結(jié)構(gòu)。2013年我國(guó)原煤產(chǎn)量37億噸，原油產(chǎn)量約2.1億噸，天然氣產(chǎn)量1175億立方米，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中原煤生產(chǎn)比重為76.1%，原油為8.7%，天然氣為4.2%，非化石能源為10.9%。消費(fèi)方面，2013年我國(guó)能源消費(fèi)總量37.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭消費(fèi)量37.4億噸，石油表觀消費(fèi)量5億噸，天然氣表觀消費(fèi)量1685億立方米，消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭消費(fèi)比重為65.7%，石油為18.9%，天然氣為5.5%，非化石能源為9.8%[12]。由此可見(jiàn)，無(wú)論是從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)還是消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，燃煤是我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的主要推動(dòng)力，燃煤造成的廢氣污染十分驚人。②機(jī)動(dòng)車數(shù)量的迅速增加。截止2014年底，全國(guó)汽車保有量1.4億輛，2013年為1.37億輛，增長(zhǎng)了2%[13]。私家車的不斷增加造成汽車尾氣的排放量逐年增加，解決機(jī)動(dòng)車數(shù)量劇增帶來(lái)的移動(dòng)源污染是霧霾治理的必經(jīng)之路。③工業(yè)排放的顯著增加。2013年我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值中第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比43.89%[14]，遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，而第二產(chǎn)業(yè)中的重工業(yè)占據(jù)相當(dāng)大的比重。雖然我國(guó)相繼出臺(tái)了重化工業(yè)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，但水泥、工業(yè)爐窯、鋼鐵冶煉等多個(gè)重化工業(yè)領(lǐng)域要么沒(méi)有排污標(biāo)準(zhǔn)，要么標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格，由此造成的工業(yè)排污成為霧霾形成的重要原因。④城市垃圾和建筑揚(yáng)塵增加。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，城市垃圾和建筑揚(yáng)塵不斷增加，目前城市垃圾的主要處理方式是焚燒，垃圾焚燒釋放出的有害物質(zhì)，與城市建筑粉塵、道路揚(yáng)塵一起，在潮濕、靜穩(wěn)的氣候環(huán)境下極易形成霧霾。

（二）霧霾危害分析

霧霾天氣造成的危害主要有以下四個(gè)方面：①對(duì)出行及人身危害，即是霧霾的出現(xiàn)在一定程度上會(huì)影響交通出行安全和駕駛員的路線，容易引起交通阻塞，發(fā)生交通事故，實(shí)踐表明霧霾中的細(xì)顆粒物對(duì)人的呼吸系統(tǒng)和心血管系統(tǒng)危害很大，而且持續(xù)的霧霾天氣會(huì)使人情緒低沉，萎靡不振，影響人們的精神狀態(tài)，危害人類的身心健康。②對(duì)生態(tài)系統(tǒng)侵害，霧霾通過(guò)對(duì)太陽(yáng)光的吸收與散射，導(dǎo)致太陽(yáng)輻射強(qiáng)度減弱與日照時(shí)數(shù)減少，從而影響植物的吸收和光合作用，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成很大程度的危害。③對(duì)人造環(huán)境危害，霧霾會(huì)對(duì)道路交通、電力設(shè)施及人們生活的環(huán)境帶來(lái)負(fù)面的影響。④對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響，霧霾是一種災(zāi)害性天氣，對(duì)公路、鐵路、航空、航運(yùn)、工業(yè)及農(nóng)業(yè)等會(huì)產(chǎn)生重要的影響。

總之，霧霾天氣影響面廣，破壞性大，對(duì)霧霾的治理具有緊迫性和必要性，而霧霾形成因素復(fù)雜多樣，單一的治理手段效果不佳，基于全過(guò)程管理的霧霾治理深入到霧霾形成的根本原因，從源頭上解決霧霾污染問(wèn)題，具有全面性、動(dòng)態(tài)性、徹底性，從而可實(shí)現(xiàn) “霧霾治理”向 “霧霾防治”轉(zhuǎn)變。

三、全過(guò)程管理的思想

（一）基本思路

全過(guò)程管理，分解來(lái)看包括：①源頭防治：指的是使用更多的清潔能源，減少污染排放的可能性。②過(guò)程控制：指的是減少能源使用，以減少污染的產(chǎn)生。③末端治理：指的是通過(guò)污染治理設(shè)備和設(shè)施，處理已經(jīng)排放出來(lái)的污染[15]。它不僅注重末端控制，更是將霧霾治理矛頭指向污染源頭，并且十分重視污染治理的過(guò)程控制。另外，本文的全過(guò)程管理思想也注重分析霧霾治理三大主體：政府、企業(yè)、公眾的關(guān)系，并建立一定的市場(chǎng)機(jī)制約束三大主體間霧霾治理行為?；谌^(guò)程管理的霧霾治理區(qū)別于傳統(tǒng)霧霾治理模式的特點(diǎn)在于它的治理角度的全面性、治理主體的廣泛性、治理效果的徹底性 （如圖1）。

（二）全過(guò)程管理的任務(wù)

全過(guò)程管理的總體任務(wù)是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)霧霾天氣的長(zhǎng)期控制。這一總體任務(wù)下分為三大階段子任務(wù)，分別隸屬于源頭防治、過(guò)程控制、末端治理。

源頭防治子任務(wù)：這一階段對(duì)霧霾控制起到根本性的作用。源頭防治需要找到霧霾產(chǎn)生的根本性因素，比如上文提到的以煤炭為主導(dǎo)的能源結(jié)構(gòu)，目前我國(guó)每年產(chǎn)煤達(dá)到40億噸，這些煤炭一半流入電力企業(yè)，制造業(yè)排污量驚人，北方燃煤供暖也向大氣中釋放了大量有害物質(zhì)。源頭防治下需要改變我國(guó)長(zhǎng)期不合理的能源結(jié)構(gòu)。源頭防治任務(wù)不僅要找到產(chǎn)生霧霾的根本原因，還要明確相關(guān)主體在這一階段的階段性職責(zé)。

圖1 全過(guò)程管理基本思想

過(guò)程控制子任務(wù)：這一階段對(duì)霧霾控制起到輔助性的作用。過(guò)程控制需要全面把握產(chǎn)生霧霾的因素，在霧霾治理的過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督，擴(kuò)大制造業(yè)霧霾治理過(guò)程的透明度，明確政府、企業(yè)、公眾職責(zé)，追蹤政府在法律法規(guī)制定、實(shí)施上職權(quán)的履行情況，企業(yè)方面分析技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程，從而減少化石燃料燃燒等。

末端治理子任務(wù)：這一階段對(duì)霧霾控制起到基礎(chǔ)性的作用。末端治理在現(xiàn)代霧霾治理手段中被廣泛提及，末端治理的兩大主要任務(wù)是做好工業(yè)減排和汽車尾氣減排工作，這就需要政府部門(mén)制定嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)對(duì)重化工業(yè)加以約束，對(duì)產(chǎn)生霧霾的直接因素，如揚(yáng)塵采取緊急治理對(duì)策，并建立霧霾緊急預(yù)警和防治應(yīng)急預(yù)案。

四、基于全過(guò)程管理的霧霾綜合防治模式構(gòu)建

（一）全過(guò)程管理 “三個(gè)階段”細(xì)分

霧霾形成因素復(fù)雜多樣，單一的治理手段不能長(zhǎng)期有效控制霧霾。霧霾控制理念應(yīng)從 “治理”向 “防治”轉(zhuǎn)變。對(duì)霧霾治理具體措施的科學(xué)分類有利于理順各階段的具體治理任務(wù)和各階段任務(wù)間聯(lián)動(dòng)性，對(duì)源頭防治、過(guò)程控制、末端治理的具體內(nèi)容有更加深刻的認(rèn)識(shí) （如圖2）。

圖2 全過(guò)程管理 “三個(gè)階段”細(xì)分圖

源頭防治：從源頭出發(fā)，減少污染排放的可能性。化石燃料燃燒是造成霧霾的重要原因，霧霾治理需要從源頭上改變我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)新能源，包括發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能、核能、地?zé)崮艿惹鍧嵞茉?。汽車尾氣排放是造成霧霾的又一大因素，開(kāi)發(fā)新能源汽車是從源頭上根除移動(dòng)源污染的重要手段。城市垃圾焚燒以及周邊農(nóng)村地區(qū)焚燒秸稈帶來(lái)的灰燼等有害物質(zhì)傳播也是造成城市霧霾的重要推手，需要探究垃圾無(wú)害化處理方法，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的垃圾處理手段，讓垃圾變廢為寶。在城市周邊的農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)環(huán)保宣傳，科普環(huán)保知識(shí)，采用更加科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，減少由于秸稈焚燒、灰燼煙霧傳遞形成的霧霾。源頭防治還應(yīng)該關(guān)注城際霧霾污染問(wèn)題，減少汽車等移動(dòng)源帶來(lái)的外來(lái)?yè)P(yáng)塵。

過(guò)程控制：霧霾治理過(guò)程的主旨是減少能源使用以減少污染的產(chǎn)生，企業(yè)在生產(chǎn)活動(dòng)中應(yīng)盡量減少化石燃料燃燒，以下是碳燃燒化學(xué)過(guò)程：

由公式①得出，碳 （C）在充分燃燒下僅產(chǎn)生二氧化碳 （CO2），由公式②、③得出，在燃燒不充分的情況下不僅產(chǎn)生二氧化碳 （CO2），還會(huì)有大量一氧化碳 （CO）產(chǎn)生，而一氧化碳 （CO）又是霧霾的重要粒子。因此，能源充分利用不僅能夠減少化石燃料的燃燒、還可以減少一氧化碳的排放量，企業(yè)在燃煤鍋爐研發(fā)設(shè)計(jì)上要充分考慮氧氣的充足性和燃燒的徹底性。在生活燃煤方面，北方冬季供暖時(shí)間作出調(diào)整，相應(yīng)縮短供暖周期，減少生活燃煤釋放的污染物。制造業(yè)在實(shí)施霧霾治理中往往存在惰性和違規(guī)，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督有利于排除人的 “低效短視行為”對(duì)霧霾治理的負(fù)面影響。

末端治理：末端治理是被普遍承認(rèn)的霧霾控制方式，它強(qiáng)調(diào)從污染排放的最末端實(shí)施控制，我國(guó)現(xiàn)階段能源結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，做好末端減排工作無(wú)疑能夠在短期內(nèi)有效控制霧霾。末端治理的重要內(nèi)容是工業(yè)減排和交通減排。解決工業(yè)排污問(wèn)題的根本性措施是改變我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，基本性措施是提高廢氣凈化和過(guò)濾設(shè)備技術(shù)水平，保障性措施是國(guó)家出臺(tái)剛性排污標(biāo)準(zhǔn)并附帶嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度。燃油車輛更需要安裝尾氣過(guò)濾裝置，減少移動(dòng)源的污染排放。路面揚(yáng)塵和建筑粉塵也是引致霧霾的直接因素，政府及環(huán)保相關(guān)部門(mén)定期為城市路面灑水，敦促建筑商改變工作方式，“輕拿輕放”，定期清理建筑工地現(xiàn)場(chǎng)。

（二）全過(guò)程管理技術(shù)路線構(gòu)建

基于全過(guò)程管理的霧霾治理思路注重霧霾的防治結(jié)合，將更全面的分析霧霾治理各方主體責(zé)任及其關(guān)系，技術(shù)路線可概括為：一個(gè)市場(chǎng)、三大主體、五大機(jī)制 （如圖3）。

一個(gè)市場(chǎng)：我國(guó)所實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制并不是完全市場(chǎng)化，在堅(jiān)持市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)性手段基礎(chǔ)上不放棄政府的調(diào)節(jié)作用。因此，這里的一個(gè)市場(chǎng)不僅指市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，也包含政府的輔助作用。西方通過(guò)市場(chǎng)化途徑解決環(huán)境問(wèn)題，建立排污權(quán)交易市場(chǎng)、征收庇古稅，將環(huán)境問(wèn)題引入市場(chǎng)機(jī)制中，大大提高了環(huán)境治理效率。我國(guó)霧霾治理問(wèn)題尚未建立完整的市場(chǎng)交易機(jī)制，應(yīng)學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)，由政府牽頭建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，吸引排污企業(yè)廣泛參與，并將這一機(jī)制置于公眾的監(jiān)督之下?？傮w而言，市場(chǎng)是我國(guó)霧霾治理最有效途徑，市場(chǎng)將霧霾治理的各個(gè)主體聯(lián)系起來(lái)，具體包括霧霾治理需求方、霧霾治理供給方、霧霾治理監(jiān)管方，公眾既有霧霾治理的需求，同時(shí)也是霧霾治理的監(jiān)督者，但由于公眾的監(jiān)督作用相對(duì)于政府的剛性監(jiān)督較弱，這里只將公眾歸為霧霾治理需求方之列 （如圖3）。

三大主體：政府、企業(yè)、公眾是霧霾治理的三大主體，三大主體間通過(guò)全過(guò)程管理和市場(chǎng)機(jī)制聯(lián)系起來(lái)。

政府是監(jiān)管方，政府的監(jiān)管作用主要體現(xiàn)在環(huán)保法律法規(guī)的制定，政策的實(shí)施、環(huán)境保護(hù)制度體系的建立。目前我國(guó)有60多萬(wàn)臺(tái)工業(yè)鍋爐排放沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，水泥爐窯排放標(biāo)準(zhǔn)和非電企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于火電企業(yè)相對(duì)寬松，政府的排污標(biāo)準(zhǔn)政策具有不全面、不平衡性弱點(diǎn)，在目前霧霾治理十分迫切的背景下，政府首先要建立健全環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)排污企業(yè)進(jìn)行行業(yè)分類，根據(jù)各個(gè)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)制定適宜的排放標(biāo)準(zhǔn)。其次，政府要制定嚴(yán)格的法律法規(guī)執(zhí)行體系，目前部分監(jiān)管部門(mén)對(duì)企業(yè)排污視而不見(jiàn)、監(jiān)管馬虎、潦草行事，直接導(dǎo)致企業(yè)的減排設(shè)備形同虛設(shè)，減排效果不佳。再次，政府應(yīng)建立霧霾治理保證制度，包括自身執(zhí)行體系保障制度和企業(yè)排污獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于超額達(dá)標(biāo)企業(yè)實(shí)行政府補(bǔ)貼，對(duì)排污不達(dá)標(biāo)企業(yè)處以罰款等。最后政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一份子，具有推動(dòng)霧霾治理市場(chǎng)化職責(zé)，推動(dòng)我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立。

企業(yè)分為排污企業(yè)和第三方企業(yè)，其中第三方企業(yè)包括第三方中介支付機(jī)構(gòu)和霧霾治理公司（如減排設(shè)備制造公司），屬于霧霾治理供給者，為霧霾治理提供相應(yīng)的設(shè)備、技術(shù)、資金和運(yùn)營(yíng)支持，而排污企業(yè)是霧霾治理需求者，在政府制定剛性排污標(biāo)準(zhǔn)壓力下，排污企業(yè)有購(gòu)買減排設(shè)備、進(jìn)行設(shè)備維護(hù)等需求。企業(yè)內(nèi)部分化出的霧霾治理供給與需求為我國(guó)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)提供依據(jù)，也催生出我國(guó)霧霾治理市場(chǎng)多樣化的商業(yè)模式，目前國(guó)內(nèi)大氣污染治理產(chǎn)業(yè)較為通行的商業(yè)模式有EPC、EPC+C、BT、BOT、BOOM以及DBO。EPC模式 （設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工）在我國(guó)最早出現(xiàn)，脫硫產(chǎn)業(yè)在最初大多采用此模式，但EPC模式也存在競(jìng)爭(zhēng)激烈?guī)?lái)的市場(chǎng)萎縮缺陷。隨著我國(guó)霧霾治理呼聲高漲，大氣治理設(shè)備產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式出現(xiàn)創(chuàng)新。有實(shí)力的設(shè)備企業(yè)更傾向于BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、EPC+C（設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工，后期承包運(yùn)營(yíng)管理）以及BOOM（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—維護(hù)）。EPC+C模式是對(duì)單一的EPC模式的創(chuàng)新，即設(shè)備企業(yè)受運(yùn)營(yíng)企業(yè)委托，在項(xiàng)目完成后繼續(xù)完成對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的后續(xù)管理工作。BOT模式給予霧霾治理公司項(xiàng)目籌資和建設(shè)的全部職責(zé)，減輕了排污企業(yè)的資金壓力。BOT模式相比于EPC模式具有更大的盈利能力。BOOM模式由霧霾治理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目開(kāi)始到結(jié)束的所有籌資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作[16-17]。霧霾治理公司與排污企業(yè)可通過(guò)第三方中介機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，也可以采用招投標(biāo)方式，后者更加市場(chǎng)化。對(duì)于排污企業(yè)在嚴(yán)格減排過(guò)程中的資金緊張問(wèn)題可通過(guò)政府補(bǔ)貼和引入風(fēng)投資金加以解決。企業(yè)中的霧霾治理供求雙方的市場(chǎng)化行為有利于創(chuàng)新的商業(yè)模式的開(kāi)發(fā)，從而使霧霾治理內(nèi)生化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)綠色管理。

公眾是霧霾治理需求方，公眾在生產(chǎn)生活中直接或間接地排放污染物，公眾的排污源主要是生活排污和交通排污。生活垃圾的堆積和垃圾處理過(guò)程都會(huì)產(chǎn)生污染，北方居民的冬季供暖系統(tǒng)依靠燃煤驅(qū)動(dòng)，燃煤釋放出的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳等有害物質(zhì)是霧霾形成的重要粒子。隨著生活水平的日益提高，汽車的數(shù)目不斷增加，2014年國(guó)內(nèi)汽車保有量將近1.4億，是2003年汽車數(shù)量的5.7倍，占全部機(jī)動(dòng)車比率達(dá)到54.9%，比十年前提高了29.9%[13]。汽車尾氣排放是造成霧霾的重要因素，汽車尾氣處理裝置面臨巨大需求，公眾出于交通出行、身心健康考慮對(duì)霧霾治理的呼聲越來(lái)越高，也會(huì)由霧霾治理需求方變?yōu)楸O(jiān)督方。

五大機(jī)制：基于全過(guò)程管理的霧霾治理需要堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制，需要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的社會(huì)關(guān)系，處理好供需矛盾和監(jiān)管責(zé)任，這就需要在市場(chǎng)機(jī)制下建立五大子機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)各方霧霾治理行為。政策保障機(jī)制的主體是政府，霧霾治理需求來(lái)源于政府嚴(yán)厲排污標(biāo)準(zhǔn)的制定和公眾對(duì) “清潔空氣”的追求，政府的政策保障體現(xiàn)在霧霾治理的長(zhǎng)期性、政府自身的執(zhí)行性、政策法規(guī)的全面穩(wěn)定性，更體現(xiàn)在市場(chǎng)化途徑解決霧霾問(wèn)題的堅(jiān)定性。完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)和庇古稅都是政策保障機(jī)制的應(yīng)有內(nèi)容。信用契約機(jī)制主要體現(xiàn)在企業(yè)行為中，還包括政府與企業(yè)間的信任，排污企業(yè)和霧霾治理公司如果能建立長(zhǎng)期的信任契約關(guān)系將大大提高霧霾治理效率，因?yàn)榕盼燮髽I(yè)不用再花費(fèi)更多資源了解霧霾治理公司的技術(shù)水平、設(shè)備報(bào)價(jià)、后期維護(hù)成本高低，信任契約的方式使得供需雙方默認(rèn)降低成本實(shí)現(xiàn) “共贏”。競(jìng)爭(zhēng)談判機(jī)制出現(xiàn)在同類業(yè)務(wù)企業(yè)中：第三方中介支付機(jī)構(gòu)之間、霧霾治理公司之間抑或排污企業(yè)之間。例如，供需雙方目前采用的商業(yè)模式主要是招投標(biāo)方式，排污企業(yè)面向霧霾治理公司招標(biāo)，霧霾治理公司為了中標(biāo)紛紛展示霧霾治理經(jīng)驗(yàn)與水平，形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，最終通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)談判能者勝出，優(yōu)勝劣汰。利益分配機(jī)制倡導(dǎo) “雙贏”的商業(yè)理念，一方主體若只追求自身利益最大化，盲目報(bào)價(jià)，壓縮業(yè)務(wù)合作者利益，即使在一次博弈獲得成功后，后續(xù)博弈也將以失敗告終，霧霾治理各方主體應(yīng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、肩負(fù)環(huán)境保護(hù)社會(huì)責(zé)任，建立 “雙贏”的利益分配機(jī)制。監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制號(hào)召霧霾治理的全民監(jiān)督，政府需建立獎(jiǎng)懲制度和補(bǔ)貼制度。對(duì)資金緊張的中小排污企業(yè)給予一定的減排補(bǔ)貼，對(duì)超額完成減排標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)排污不達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)行處罰[18]。

五、政策建議

全過(guò)程管理以更加開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)性、全面性的視角深入霧霾治理的方方面面，倡導(dǎo) “霧霾治理”向 “霧霾防治”轉(zhuǎn)變。政府、企業(yè)、公眾作為霧霾治理的責(zé)任方具體定位和任務(wù)不同，但在改善空氣質(zhì)量目標(biāo)上殊途同歸。根據(jù)全過(guò)程管理分析框架結(jié)合我國(guó)霧霾治理經(jīng)驗(yàn)提出以下霧霾治理政策建議。

①改變能源結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)清潔能源。長(zhǎng)期以化石燃料燃燒為主導(dǎo)的能源結(jié)構(gòu)使我國(guó)環(huán)境日益惡化，霧霾頻發(fā)，霧霾的綜合防治需從源頭入手，首先改變我國(guó)對(duì)化石燃料的長(zhǎng)期依賴，開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔能源。②創(chuàng)新商業(yè)模式，提高治污效率。霧霾治理目前的商業(yè)模式由EPC模式逐漸創(chuàng)新而來(lái)，創(chuàng)新能夠根據(jù)大、中、小企業(yè)各自的霧霾治理需求、資金充裕情況等設(shè)計(jì)實(shí)用性、高效性的商業(yè)模式，提高霧霾治理效率。③完善政府職能，加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)。政府要建立保障性制度規(guī)范霧霾治理市場(chǎng)，繼續(xù)出臺(tái)各個(gè)行業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，牽頭建立健全的排污權(quán)交易市場(chǎng)，明確自身定位，做霧霾治理的 “守夜人” 而非 “主人”。④ “三個(gè)階段細(xì)化”，全面綜合防治。全過(guò)程管理的霧霾治理包括三個(gè)階段，明確三個(gè)階段的階段性任務(wù)和階段性細(xì)則可以更深刻的把握霧霾治理的全部?jī)?nèi)容，加快從 “霧霾治理”向 “霧霾防治”轉(zhuǎn)變，從而通過(guò)綜合防治手段實(shí)現(xiàn)對(duì)霧霾的長(zhǎng)期控制。

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