城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民基本公共服務(wù)保障的財(cái)政壓力估算

■張彰

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共政策研究中心，云南 昆明 650221）

自1978年以來，我國城市化進(jìn)程步伐加快，截止2011年，城市化率已突破50%。城市化的一大特征是城市空間規(guī)模的外延擴(kuò)張，主要表現(xiàn)為大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。在我國城鄉(xiāng)二元土地公有制結(jié)構(gòu)框架下，農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋氐奈ㄒ宦窂绞峭ㄟ^國家的強(qiáng)制征收，而城市土地出讓收益歸地方政府所有的政策制度使地方政府成為了土地增值收益的最大獲利者，由此促發(fā)了地方政府大規(guī)模的征地行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來失地農(nóng)民人數(shù)驟增，每年新增約500萬人①。對于農(nóng)民來說，失去土地是失去一筆家庭財(cái)富，失去最基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)。地方政府作為地方公共服務(wù)的主要供給者和社會穩(wěn)定的維護(hù)者，改善失地農(nóng)民生活狀況、完善對失地農(nóng)民的公共服務(wù)供給是其不可推卸的責(zé)任。由此，在失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程中，地方政府必然面臨龐大的支出成本，財(cái)政支出壓力不斷增加。

一、文獻(xiàn)回顧

不少學(xué)者對失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀和公共服務(wù)供給現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研分析。在生活水平方面，安徽省財(cái)政廳調(diào)研組對安徽省6縣的調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)民失去土地后，生活水平普遍下降，尤其是對以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主的農(nóng)民影響較大，對孤、老、病、殘人員的基本生活的影響更為嚴(yán)重[1]。袁芳、蔡銀鶯對武漢市江夏區(qū)五里界鎮(zhèn)的調(diào)查顯示，該鎮(zhèn)失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入普遍下降，支出普遍上升。農(nóng)民失去土地后，收入在4000元以下的從29.75%上升到53.98%，收入在4000元以上的都有不同程度的下降。支出在400元以下的從27.88%下降到了18.27%，而在2000元以上的則從9.62%上升到了19.23%[2]；就業(yè)方面，唐杰對湖南省株洲市石峰區(qū)的實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，失地農(nóng)民失去土地后很難適應(yīng)新的環(huán)境，難以找到新的工作崗位，即使部分用地企業(yè)迫于政府壓力短期內(nèi)接受了失地農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工，但由于多種原因，這些人很快又成了優(yōu)先下崗的對象[3]。王蒙徽對廣州番禺地區(qū)失地農(nóng)民的隨機(jī)調(diào)查結(jié)果顯示，已就業(yè)失地農(nóng)民工作的不穩(wěn)定性較大。在一年之內(nèi)失業(yè)人數(shù)達(dá)到59%，一年以上失業(yè)的人口占了13%，短期內(nèi)只有約1/4的失地農(nóng)民沒有失業(yè)；社會保障方面，主要依靠土地、子女、儲蓄來應(yīng)對養(yǎng)老和健康問題[4]。另外，從失地農(nóng)民的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀看，姜愛華、馬靜對北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部14個(gè)區(qū)中城鄉(xiāng)交界處的若干個(gè)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為失地農(nóng)民的公共服務(wù)供給不完善，一是提高居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施供給相對落后；二是義務(wù)教育師資力量不夠、學(xué)校數(shù)量少且費(fèi)用較高，和城區(qū)義務(wù)教育水平差距較大；三是社會保障供給不夠完善，社保水平低、覆蓋面小、保障項(xiàng)目少[5]。這些研究均表明，失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀和公共服務(wù)供給現(xiàn)狀不樂觀，和城市市民差距較大?；诂F(xiàn)狀，以上研究側(cè)重于探討如何建立失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)機(jī)制和社會保障機(jī)制，對政府所承擔(dān)的超預(yù)期的公共服務(wù)職責(zé)、建立完善社會保障體系的財(cái)政成本缺乏深入分析和定量評估。

有鑒于此，失地農(nóng)民在失去土地保障后將更大限度地依靠政府，成為城市人口中的一員，而在農(nóng)民與城市市民的生存和公共服務(wù)供給現(xiàn)狀差距較大的情況下，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻癖厝唤o地方財(cái)政帶來壓力。本文基于地方政府為失地農(nóng)民提供和城市市民同等的社會福利和公共服務(wù)的假設(shè)條件，試圖分析及定量評估失地農(nóng)民可能給地方財(cái)政帶來的成本及壓力。

二、估計(jì)模型與數(shù)據(jù)資料

（一）研究思路

衡量農(nóng)民是否真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦臉?biāo)準(zhǔn)主要包括兩方面，第一，農(nóng)民是否享受和城市市民相同的福利待遇；第二，是否享受和城市市民相同的基本公共服務(wù)，主要體現(xiàn)在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。本文試圖從失地農(nóng)民的福利改善和生存環(huán)境改善 （滿足基本公共服務(wù)需求）兩方面來評估地方財(cái)政的支出壓力。

中國現(xiàn)行的社會救助制度具有顯著的區(qū)域分隔特征，福利系統(tǒng)的覆蓋范圍及覆蓋程度在農(nóng)村居民和城市居民之間差別明顯，數(shù)量龐大的失地農(nóng)民一直被排斥在城市的社會救助制度之外，沒有享受到城市市民的基本福利。要使失地農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，就?yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民全部納入到地區(qū)的社會救助系統(tǒng)，在陷入貧困時(shí)得到當(dāng)?shù)馗＠到y(tǒng)的支持。由此，當(dāng)?shù)馗＠到y(tǒng)將需要增加社會救助資金開支，以覆蓋區(qū)域新增的貧困人口。本文將制度運(yùn)作開支的資金增量，代表失地農(nóng)民福利保障所形成的財(cái)政壓力[6]。

另一方面，隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘢瑢Τ鞘薪煌?、供電、供暖，給排水、通訊、環(huán)境和防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有了更高的需求，尤其是對和居民生活質(zhì)量、人力資本素質(zhì)和技術(shù)水平提高息息相關(guān)的基本公共服務(wù)的需求大大增加。文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生是居民生活質(zhì)量、人力資本素質(zhì)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，是保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要方面。本文將這兩方面的資金開支增量作為地方財(cái)政為完善失地農(nóng)民公共服務(wù)供給的成本壓力。

（二）模型構(gòu)建

1.失地農(nóng)民福利保障形成的財(cái)政壓力估算模型

失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民后，地方財(cái)政在福利保障支出方面的資金增量主要取決于失地農(nóng)民中可能成為貧困人口的數(shù)量，以及城市和農(nóng)村的社會救助福利水平差異。由此出發(fā)，地方財(cái)政彌補(bǔ)福利差異的成本評估模型包含兩個(gè)主要變量：①城市和農(nóng)村的福利水平差異，即城市和農(nóng)村社會救助福利水平的金額差異；②失地農(nóng)民中可能成為貧困人口的數(shù)量，即城市社會救助系統(tǒng)所需要覆蓋的額外人口數(shù)量。模型的基本表達(dá)式如下:

（1）式中Cw的表示失地農(nóng)民變?yōu)槌鞘惺忻窈?，地方?cái)政在福利保障支出方面的資金增量，Dw表示農(nóng)村和城市福利水平的差異，P表示失地農(nóng)民中可能成為貧困人口的數(shù)量； （2）式中N表示失地農(nóng)民的數(shù)量，α表示城市貧困發(fā)生率。

由于我國現(xiàn)行的社會救助制度涉及廣泛的內(nèi)容，針對城市和農(nóng)村的項(xiàng)目各不相同，要對城市和農(nóng)村的社會救助福利水平差異進(jìn)行金額上的總體估算，存在較大的操作難度。但是，目前制度對貧困群體的救助以最低生活保障制度作為主體項(xiàng)目，可以說，該項(xiàng)目的福利水平構(gòu)成了社會救助制度的主要福利水平。因此，本文將最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)算城市和農(nóng)村社會福利水平差異的依據(jù)。

此外，關(guān)于失地農(nóng)民中可能產(chǎn)生的貧困人數(shù)的確定，根據(jù)目前的幾種經(jīng)驗(yàn)方法，較為常用的是依據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，如以城市人口貧困發(fā)生率——城市貧困人口占城市總?cè)丝诒戎?，來?jì)算失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈罂赡艹霈F(xiàn)的貧困人口數(shù)量。

2.地方財(cái)政完善城市基本公共服務(wù)供給的成本壓力估算模型

我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給水平差距較大，尤其在教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面，因此，本文分別從教育和醫(yī)療衛(wèi)生兩方面構(gòu)建城市基本公共服務(wù)供給的成本壓力估算模型。

首先，地方財(cái)政在教育支出方面的資金增量主要取決于城市教育和農(nóng)村教育人均支出的差異以及失地農(nóng)民的數(shù)量。由此，教育供給成本壓力估算模型主要包括兩個(gè)變量：①城市教育和農(nóng)村教育人均支出的差異；②失地農(nóng)民的數(shù)量。需要說明的是，在核算教育支出時(shí)，城市教育支出涉及高等教育、中等職業(yè)教育、普通中學(xué)、小學(xué)教育和學(xué)前教育五類；由于高等教育、中等職業(yè)教育集中在城市，而農(nóng)村學(xué)前教育基本以個(gè)人家庭為主，政府對學(xué)前教育的投入基本沒有顧及農(nóng)村區(qū)域，因此，農(nóng)村教育投入主要包括普通中學(xué)和小學(xué)兩類。模型的基本表達(dá)式如下：

（3）式中的Ce表示失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈?，地方?cái)政在教育支出方面的資金增量，De表示農(nóng)村教育和城市教育人均支出的差異，N與（2）式中的相同，表示失地農(nóng)民數(shù)量； （4）式中的Au和Ar分別表示城市教育人均支出成本和農(nóng)村教育人均支出成本； （5）式和 （6）式中的Eui和Erj分別表示城市教育中第i類學(xué)校支出總額和農(nóng)村教育中第j類學(xué)校支出總額，Xi和Yj分別表示城市第i類學(xué)校和農(nóng)村第j類學(xué)校的在校學(xué)生人數(shù)，Pi和Pj分別表示每萬城市人口中第i類學(xué)校學(xué)生人數(shù)比例和每萬農(nóng)村人口中第j類學(xué)校學(xué)生人數(shù)比例。

從模型中可以看出，根據(jù)各類學(xué)校教育投入情況、在校生人數(shù)、每萬城市人口/農(nóng)村人口的各類學(xué)校學(xué)生人數(shù)比例3個(gè)變量的農(nóng)村屬性和城市屬性，分別得出城市教育人均投入和農(nóng)村教育人均投入的差距，最后帶入失地農(nóng)民數(shù)量測算出失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈蠼逃矫娴拈_支增量。

其次，地方財(cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面的資金增量主要取決于城市醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人均支出的差異以及失地農(nóng)民的數(shù)量。由此，醫(yī)療衛(wèi)生供給成本壓力估算模型主要包括兩個(gè)變量：①城市醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人均支出的差異；②失地農(nóng)民的數(shù)量。模型的基本表達(dá)式如下：

（7）式中的Ch表示失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈螅胤截?cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面的資金增量。Dh表示農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和城市醫(yī)療衛(wèi)生人均支出的差異； （8）式中的Ac和At分別表示城市醫(yī)療衛(wèi)生人均支出成本和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人均支出成本；（9）式和 （10）式中的Ec和Et分別表示城市醫(yī)療衛(wèi)生支出總額和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生支出總額，Bc和Bt分別表示城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)，Pc和Pt分別表示每千城市人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和每千農(nóng)村人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)。

床均投資是反映醫(yī)院資源水平的重要指標(biāo)，一般而言，床均投資額越高，醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備設(shè)施水平越高，所提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)越完善。因此，根據(jù)城市和農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生投入情況、城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)以及城市和農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)比例3個(gè)變量，分別得出城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人均投入的差距，最后帶入失地農(nóng)民數(shù)量測算出失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈筢t(yī)療衛(wèi)生方面的開支增量。

3.數(shù)據(jù)資料

本文采用政府部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以及政府和學(xué)術(shù)界的研究報(bào)告、成果進(jìn)行分析。第一，根據(jù)各學(xué)者早前關(guān)于失地農(nóng)民數(shù)量的估算以及農(nóng)民實(shí)際占用土地的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，推算出我國當(dāng)前的失地農(nóng)民數(shù)量。第二，城市人口貧困發(fā)生率是城市貧困線以下人口占城市總?cè)丝诘谋戎亍Ｓ捎谖覈峁┥钭畹捅Ｕ系馁Y金有限，貧困家庭享受生活最低保障的條件比較苛刻，且標(biāo)準(zhǔn)線較低，因此，以城市生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)作為城市貧困線不能準(zhǔn)確表達(dá)城市市民貧困情況。本文將采用國際通行方法，結(jié)合我國的實(shí)際情況對城市貧困線以及城市貧困發(fā)生率進(jìn)行計(jì)算。第三，失地農(nóng)民福利保障形成的財(cái)政壓力估算模型中的城市和農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)從國家民政部公布的社會服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中取得。第四，教育供給的成本壓力估算模型中的各類城市和農(nóng)村教育支出經(jīng)費(fèi)從《2010年中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》②數(shù)據(jù)中整理而得；城市及農(nóng)村各類學(xué)校在校學(xué)生人數(shù)從 《2010年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)中整理而得；每萬城市人口在校學(xué)生比例以及每萬農(nóng)村人口在校學(xué)生比例根據(jù) 《2010年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》和 《2010年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而得。第五，醫(yī)療衛(wèi)生供給成本壓力估算模型中的城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生支出經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)以及每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)均從 《2012年中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》中整理而得。

三、模型估計(jì)結(jié)果與分析

（一）失地農(nóng)民福利保障形成的財(cái)政壓力模型估算結(jié)果分析

關(guān)于失地農(nóng)民數(shù)量，有學(xué)者在2004年提出大約為4000萬左右；另外，有學(xué)者根據(jù)經(jīng)驗(yàn)推算出每征用1畝土地，就會產(chǎn)生1.5個(gè)失地農(nóng)民，如果按照每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地250萬～300萬畝的速度推算，每年大約會增加375萬～450萬失地農(nóng)民。由此，本文推算出截止2011年，我國失地農(nóng)民數(shù)量大約為7200萬左右。

關(guān)于貧困線的計(jì)算方法，一是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1976年在對其成員國進(jìn)行了一次大規(guī)模調(diào)查后，提出貧困標(biāo)準(zhǔn)為以一個(gè)國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線；二是世界銀行1990年根據(jù)對發(fā)展中國家貧困狀況的研究，提出貧困線為每人每年370美元，即1天1美元。之后隨著物價(jià)指數(shù)的變化，2008年將貧困線提高到1天1.25美元；三是聯(lián)合國糧農(nóng)組織根據(jù)恩格爾系數(shù)的含義，提出恩格爾系數(shù)59%以上的為貧困，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，滿足最低生活的飲食費(fèi)用除以59%作為貧困線。在以上方法中，經(jīng)合組織的比例法是以發(fā)達(dá)國家為研究對象，發(fā)展中國家機(jī)械地套用該比例將會脫離實(shí)際，不能準(zhǔn)確表達(dá)實(shí)際貧困水平；1天1美元法得出的是一條非常典型的絕對貧困線，由于各國購買力水平以及匯率制度完善程度的差異等因素，其僅適合于比較國家間的貧困差異，不利于衡量居民的生活水平；相對于以上兩種方法，用代表居民生活水平的恩格爾系數(shù)來計(jì)算貧困線，一方面簡單易行，另一方面根據(jù)居民的最低基本需求情況，能夠較合理地得出社會應(yīng)受助者的消費(fèi)水平。因此，本文采用恩格爾系數(shù)法計(jì)算貧困線。根據(jù) 《2011年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中城鎮(zhèn)人均食品消費(fèi)支出數(shù)據(jù)，估算出我國城鎮(zhèn)貧困線為9332.7元，結(jié)合城市低保標(biāo)準(zhǔn)和享受低保人數(shù)的比例，推算出2011年城市貧困線以下的城市人口約為5050.6萬人，城市貧困發(fā)生率約為7.3%。

全國和各省的城市和農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)如表1所示。2011年，全國范圍內(nèi)城市和農(nóng)村的福利差異為143.4元/月，即1720.8元/年；各省情況有所不同，西藏自治區(qū)、湖北省、山東省、河北省以及陜西省的農(nóng)村和城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大，均高于170元/月，尤其西藏自治區(qū)高達(dá)275元/月。

表1 城市與農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)表 單位：元/月

根據(jù)以上推算出的全國范圍內(nèi)的失地農(nóng)民數(shù)量和城市貧困發(fā)生率，由模型測算出失地農(nóng)民中可能產(chǎn)生的貧困人口數(shù)量P為525.6萬人，結(jié)合全國城市和農(nóng)村的平均福利差異，最終確定失地農(nóng)民福利保障方面的資金增量Cw為90.4億元。根據(jù)民政部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國地方財(cái)政在城市最低生活保障方面的支出為157.7億元，那么，失地貧困人口在福利保障方面形成的新增開支，相當(dāng)于2011年全國地方財(cái)政城市最低生活保障支出的57.3%。

可以看出，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈?，地方政府在提供基本社會保障方面上增加的開支是初始開支的一半以上，財(cái)政壓力不言而喻。需要進(jìn)一步說明的是，上述數(shù)據(jù)僅針對失地農(nóng)民中的貧困人口，且僅是地方財(cái)政在最低生活保障方面的支出增量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的日益提高，社會保障的目的不僅是滿足貧困人口的生活保障問題，更重要的是居民整體生活質(zhì)量的提高。我國社會保障體系的內(nèi)容除了最低生活保障外，還有醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障以及失業(yè)保障等。在失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程中，他們也需要得到和城市市民相同的醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障以及失業(yè)保障，這些變化導(dǎo)致的開支增量將大大高于最低生活保障支出增量，進(jìn)一步加大地方財(cái)政在社會保障方面的支出壓力。同時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻襁^程中，加入城市社會保障體系的申請、核實(shí)、審批和監(jiān)督等行政方面的開支將進(jìn)一步加大。

另外，由于無法得到各省 （自治區(qū)、直轄市）的失地農(nóng)民數(shù)量，以上僅對全國地方財(cái)政的總體狀況進(jìn)行了分析。由于每個(gè)省 （自治區(qū)、直轄市）的失地農(nóng)民規(guī)模不同、城市貧困發(fā)生率以及農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距也有所差異，其所面臨的財(cái)政壓力也各不相同。失地農(nóng)民規(guī)模較大、城市貧困發(fā)生率較高以及農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大的省份財(cái)政壓力相對較大。從目前的情況看，西藏自治區(qū)、湖北省、山東省、河北省以及陜西省的農(nóng)村和城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大，如果在失地農(nóng)民規(guī)模和城市貧困發(fā)生率基本相同的情況下，這些地區(qū)將面臨較大的財(cái)政支出壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善城市基本公共服務(wù)供給的成本壓力模型估算結(jié)果分析

在教育服務(wù)供給方面，從整理出的數(shù)據(jù)中可以看出，如表2所示，城市教育供給和農(nóng)村教育供給差距較大。第一，城市學(xué)校的生均支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)校。城市中學(xué)和小學(xué)的生均支出分別為1.71萬元和0.93萬元，而農(nóng)村中學(xué)和小學(xué)僅為0.37萬元和0.35萬元，只有城市支出的21.6%和37.6%。第二，農(nóng)村人口受教育程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市人口。在每萬城市人口中有中學(xué)生892人，而在每萬農(nóng)村人口中僅有中學(xué)生282人。

表2 城市和農(nóng)村教育服務(wù)供給相關(guān)數(shù)據(jù)及測算表

根據(jù)城市和農(nóng)村教育服務(wù)供給相關(guān)數(shù)據(jù)，由模型測算出城市教育人均支出成本Au為0.37萬元，農(nóng)村教育人均支出成本Ar為0.04萬元，二者差異De為0.33萬元，結(jié)合失地農(nóng)民數(shù)量，最終得出地方財(cái)政在教育方面的開支增量Ce為2376億元。當(dāng)年全國地方財(cái)政在教育方面的總支出為9869億元，那么，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈笤诮逃矫嫘纬傻男略鲩_支，相當(dāng)于當(dāng)年總支出的24.1%。相對于福利保障方面的財(cái)政壓力，教育方面的財(cái)政壓力相對較小，但有不少學(xué)者認(rèn)為，7200萬的失地農(nóng)民數(shù)量是保守估計(jì)的結(jié)果，部分學(xué)者甚至認(rèn)為當(dāng)前我國失地農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)超過了1億人③。如果按1億失地農(nóng)民計(jì)算，資金增量將增加到3345.23億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政教育總支出的34%，支出壓力增加較大。

在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給方面，從整理出的數(shù)據(jù)可以看出，如表3所示，城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距較大。第一，城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床均支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床均支出為74.91萬元，農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床均支出21.33萬元，僅為城市支出的28.5%，城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施水平比農(nóng)村高出3倍。第二，農(nóng)村人口享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市人口。每千城市人口擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)6.24張，而每千農(nóng)村人口僅有床位數(shù)2.8張。

根據(jù)城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給相關(guān)數(shù)據(jù)，由模型測算出城市醫(yī)療衛(wèi)生人均支出成本Ac為0.47萬元，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人均支出成本At為0.05萬元，二者差異Dh為0.42萬元，結(jié)合失地農(nóng)民數(shù)量，最終得出地方財(cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生方面的開支增量Ch為3024億元。當(dāng)年全國地方財(cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生方面的總支出為6358億元，那么，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻窈笤卺t(yī)療衛(wèi)生方面形成的新增開支，相當(dāng)于當(dāng)年總支出的47.6%，開支增量較大，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給方面的財(cái)政壓力明顯。

表3 城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給相關(guān)數(shù)據(jù)及測算表

四、結(jié) 論

本文從城市和農(nóng)村居民在福利待遇、生存環(huán)境 （基本公共服務(wù)提供情況）兩方面的差異入手，在假設(shè)失地農(nóng)民和城市市民享受同等福利和基本公共服務(wù)的前提條件下，量化分析了失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民后可能形成的地方財(cái)政壓力。分析結(jié)果表明：

第一，就居民福利保障方面，地方財(cái)政在社會救助方面的支出將大幅提高，資金增量接近當(dāng)年開支的60%，財(cái)政壓力不言而喻。

第二，就滿足居民基本公共服務(wù)方面，地方財(cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生方面的資金增量約為當(dāng)年支出的一半，支出增幅較大，財(cái)政壓力明顯；在教育方面的資金增量約為當(dāng)年支出的1/4，支出增幅相對平穩(wěn)，情況稍微樂觀但壓力仍然可見。

第三，將保障居民福利和滿足基本公共服務(wù)兩方面比較來看，地方財(cái)政的壓力偏重于保障居民福利，基本公共服務(wù)供給壓力主要集中于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，教育方面壓力相對較小。

另外，由于數(shù)據(jù)的不可得性等因素，需要對結(jié)果進(jìn)行以下幾方面補(bǔ)充說明。

第一，失地農(nóng)民形成的地方財(cái)政壓力可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以上測算出的數(shù)據(jù)，居民福利保障方面尤其突出。理由如下：一是根據(jù)不同學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)研究現(xiàn)狀，本文采用的方法所推算出的失地農(nóng)民數(shù)量可能小于實(shí)際失地農(nóng)民數(shù)量；二是在我國當(dāng)前的土地制度框架下，農(nóng)民利益在征地和土地交易中嚴(yán)重受損，根據(jù)當(dāng)前城市貧困情況測算出的貧困發(fā)生率可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于失地農(nóng)民的實(shí)際貧困發(fā)生率；三是本文僅采用了居民生活最低保障數(shù)據(jù)衡量居民的福利狀況，但居民福利狀況的衡量不僅是滿足貧困人口的生活保障問題，更重要的是居民整體生活質(zhì)量的提高，若將醫(yī)療、養(yǎng)老以及失業(yè)等保障考慮其中，地方財(cái)政壓力將在以上基礎(chǔ)上大大增加；四是在公共服務(wù)供給方面，本文僅選取了與居民切身利益息息相關(guān)的兩個(gè)方面進(jìn)行分析，然而，諸如建成區(qū)擴(kuò)大增加的新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大規(guī)模的道路、給排水系統(tǒng)、通訊設(shè)施、電力設(shè)施、廢棄物處理以及文化、體育公共廣場設(shè)施等公共服務(wù)供給的改善，都是地方財(cái)政新增開支的重要方面。

第二，由于無法準(zhǔn)確推算出各省失地農(nóng)民的數(shù)量，以上數(shù)據(jù)僅僅體現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方財(cái)政壓力的總體情況。另外，根據(jù)各省城市和農(nóng)村居民生活最低保障數(shù)據(jù)，在失地農(nóng)民規(guī)模和城市貧困發(fā)生率基本相同的前提下，西藏自治區(qū)、湖北省、山東省、河北省以及陜西省將面臨較大的財(cái)政支出壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

［注 釋］

①從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)看，每征用1畝土地，就會產(chǎn)生1.5個(gè)失地農(nóng)民，如果按照每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地250萬～300萬畝的速度推算，每年大約會增加375萬～450萬失地農(nóng)民。

②由于 《2010年中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》是目前能查到的最新的教育年鑒，所以在教育投入成本資金增量測算中采用2009年數(shù)據(jù)。

③http://news.xinhuanet.com/house。

[1]安徽省財(cái)政廳調(diào)研組.關(guān)于失地農(nóng)民保障機(jī)制建設(shè)的調(diào)研報(bào)告[J].財(cái)政研究，2006（10） .

[2]袁芳，蔡銀鶯.城市近郊被征地農(nóng)民的福利變化及個(gè)體差異——以江夏區(qū)五里界鎮(zhèn)為實(shí)證[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012（4）.

[3]唐杰.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會救助體系研究[D].長沙：中南大學(xué)，2011.

[4]王蒙徽.廣州城市發(fā)展中失地農(nóng)民城市化的問題研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011.

[5]姜愛華，馬靜.城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務(wù)供給的財(cái)政政策研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

[6]吳偉東.城市化進(jìn)程中移民貧困問題與財(cái)政壓力估算[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2011（6）.