公共交通PPP模式探究——以洛陽公交民營化改制為例

●河南省財政廳監(jiān)督檢查一處 王鐵栓 謝 闖 王泗軍

一、公交民營化存在的主要問題

河南省洛陽市公交公司于2012年9月改制為民營企業(yè)，國有股份占20%，該公司是河南省少數(shù)幾家民營公交公司，具有改革試點(diǎn)效應(yīng)。改制中急于求成，改制后的經(jīng)營管理中諸多問題未能得到解決，例如未引入社會資本、經(jīng)營困難、招工困難、職工待遇低等，企業(yè)甚至無法維持再生產(chǎn)規(guī)模，運(yùn)營里程出現(xiàn)下降。

（一）改制中未引入社會資本。2012年8月19日至2012年9月17日，河南省產(chǎn)權(quán)交易中心和洛陽市產(chǎn)權(quán)交易中心對洛陽城市發(fā)展投資集團(tuán)有限公司所持洛陽市公共交通集團(tuán)有限公司80%股權(quán)進(jìn)行了公開掛牌。2012年9月26日，5 人為代表組成的職工聯(lián)合體以14974萬元的價格取得80%股權(quán)，2012年9月28日與轉(zhuǎn)讓方簽訂國有產(chǎn)權(quán)交易合同，并支付第一期轉(zhuǎn)讓價款4500萬元，該資金由洛陽財政出借，在洛陽公交公司賬面掛賬，剩余未交付認(rèn)繳出資也未到位，實(shí)質(zhì)上洛陽公交改制未引入社會資本。

（二）收入結(jié)構(gòu)不合理。2013年洛陽公交公司總收入43589萬元，其中運(yùn)營收入21830萬元（占總收入的50.08%），補(bǔ) 貼收 入18356萬元（42.11%），廣 告收 入 657萬元（1.51%）。以上還未計入洛陽市政府每年購置400 臺公交車輛的費(fèi)用（約1.2億元），如果該資金計入洛陽公交公司收支，其運(yùn)營收入占總收入的比例不足40%。公司經(jīng)營狀況嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼，另外廣告收入過低，2014年6月，保定市一個公交站廳就拍出了110萬元高價。

（三）經(jīng)營虧損。2013年全年虧損總額7844萬元，其中主營業(yè)務(wù)利潤為虧損10157萬元，其他業(yè)務(wù)利潤為盈利1018萬元，營業(yè)外收支凈額為盈利1295萬元。

（四）服務(wù)能力下降。一是運(yùn)營里程下降。2013年洛陽市政府決定購置400 臺公交車輛交付公交公司，年初實(shí)有公交車輛1479 臺，年底1519臺，加上舊車淘汰，凈增加40 臺，每臺公交車輛僅配備司機(jī)1.58 人，車輛增加但運(yùn)營里程出現(xiàn)下降，由1月份的7,666,449 公里下降到12月份的7,259,269 公里，下降5.31%；二是司機(jī)待遇偏低，運(yùn)營人員工資平均為32988元/年，導(dǎo)致招工困難。司機(jī)匱乏和運(yùn)營虧損，使公司有意降低運(yùn)營成本，運(yùn)營里程的下降導(dǎo)致其服務(wù)能力隨之降低。

（五）成本控制不具有可持續(xù)性。洛陽公交公司2013年度單位成本為4454.42元/千車公里，較上年下降2.48%，同期山西大同市為6968.88元/千車公里。洛陽公交公司2013 營運(yùn)成本合計39690萬元，其中工資13462萬元（不含機(jī)關(guān)和管理部門，下同），燃料15326萬元，這兩部分占總成本的72.53%。工資總額由1月份的1106萬元增加至12月份的1282萬元，燃料費(fèi)用由1月份的1581萬元下降到12月份的1146萬元，下降27.51%，而當(dāng)年其運(yùn)營里程僅下降5.31%，兩者并不匹配。燃料費(fèi)大幅下降的主要原因是新車大量投入使用，舊車淘汰，單位里程油耗下降，但這種成本下降不具有可持續(xù)性。

（六）財政補(bǔ)貼機(jī)制未形成。洛陽市財政局于2013年3月制定了《洛陽市公共交通補(bǔ)貼補(bǔ)償辦法》（試行），根據(jù)該《辦法》，應(yīng)由中介機(jī)構(gòu)測算其人次成本，但洛陽市財政局在2014年洛陽市公共交通補(bǔ)貼預(yù)算說明中并未按照上述補(bǔ)償辦法確定，依然按照慣例補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。2013年洛陽市財政乘車補(bǔ)貼7620萬元，其中70 歲以上老人免費(fèi)乘車補(bǔ)貼2317萬元（100%補(bǔ)貼），60-69 歲老人乘車補(bǔ)貼691萬元（50%補(bǔ)貼），學(xué)生乘車補(bǔ)貼1506萬元（77%補(bǔ)貼），成人乘車補(bǔ)貼固定為每年3106萬元，虧損補(bǔ)貼1000萬元，專線補(bǔ)貼60萬元，平均刷卡補(bǔ)貼0.3037元/次。乘車補(bǔ)貼中固定不變金額4166萬元，超過乘車補(bǔ)貼總額的一半，未能有效調(diào)動公交公司加強(qiáng)服務(wù)、合理降低成本的積極性。

（七）公司管理水平較低。一是內(nèi)部控制制度不健全。公司各部門間缺乏相互制約機(jī)制，例如房屋租賃、媒體廣告合同情況僅辦公室經(jīng)辦人員和相關(guān)集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)了解，財務(wù)部門無法了解相關(guān)信息，不能及時確認(rèn)收入；IC 卡中心、財務(wù)部門和銀行之間缺乏對賬復(fù)核機(jī)制等；二是媒體廣告業(yè)務(wù)管理不規(guī)范。不同公司合同單價差異超過20%，合同金額的確定沒有相應(yīng)程序；未明確減免媒體使用費(fèi)程序及權(quán)限；由于具體業(yè)務(wù)由公司高管負(fù)責(zé)，導(dǎo)致合同簽訂后無部門催收賬款；相關(guān)檔案資料不全等；三是財務(wù)管理不規(guī)范。資產(chǎn)不實(shí)、原始憑證不合規(guī)等屢有發(fā)生。

二、洛陽公交民營化失敗的原因分析

出現(xiàn)上述問題，其主要原因有以下幾點(diǎn)：

（一）公司改制不徹底

1.遺留問題未處理。國企改制前，其資金來源主要依靠國家財政，而改制后，主要來源于銀行貸款。改制時買斷職工工齡資金來源均由洛陽公交公司自行承擔(dān)，改制后注冊資本金遲遲未能到位。該單位2013年年初借款余額8019萬元，年末借款余額8007萬元；應(yīng)付賬款年初余額179萬元，年末余額3287萬元，主要是應(yīng)付燃油費(fèi)大幅增加，2014年向銀行融資1.5億元，經(jīng)營狀況持續(xù)惡化。

2.對政府行政部門依賴嚴(yán)重。國企改革的目的在于通過企業(yè)的自由競爭促進(jìn)自身的發(fā)展，然而洛陽公交公司改制后，一方面由于沒有競爭對手，改制并未激發(fā)其活力，另一方面企業(yè)把經(jīng)營中出現(xiàn)的問題推給政府行政管理部門，認(rèn)為是政府補(bǔ)貼金額太少。

3.組織構(gòu)架尚未完善。洛陽公交公司改制后并未建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，未能真正地實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離，存在著權(quán)責(zé)不明，崗位職責(zé)及權(quán)限不明確，組織構(gòu)架不完善，監(jiān)督體系不科學(xué)等問題。這些問題的存在容易造成企業(yè)管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。

（二）管理制度不完善

1.內(nèi)部控制制度未建立。洛陽公交公司未制定廣告媒體、房屋租賃相關(guān)的合同簽訂、費(fèi)用減免相關(guān)制度，業(yè)務(wù)部門與運(yùn)營中心之間缺乏相互核對環(huán)節(jié)，權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督約束，事中事后缺乏內(nèi)部監(jiān)督審計。

2.財務(wù)部門職能不健全。財務(wù)部門的主要職責(zé)一般有：財務(wù)管理規(guī)劃、會計核算、財務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)控。洛陽公交公司財務(wù)部門職能缺失，例如其無法取得公司房屋租賃、廣告業(yè)務(wù)合同，不能按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行賬務(wù)處理，與合同方不直接聯(lián)系，也不清楚合同實(shí)際執(zhí)行金額。在廣告媒體費(fèi)用減免過程中，財務(wù)部門不參與也不了解減免事項及金額。洛陽公交公司廣告媒體部門權(quán)利集中，缺乏其他部門的牽制，在合作方提出的減免費(fèi)用理由時，一是未經(jīng)運(yùn)營中心和法律事務(wù)部門核對是否屬實(shí)，二是由于無相關(guān)程序規(guī)定，權(quán)責(zé)不明確，辦公室主任簽字即可減免，公司副總也可以簽字減免，2013年減免收入近200萬元。

（三）政府與市場邊界未明確區(qū)分

1.票價市場化形成機(jī)制尚未建立。由于公交企業(yè)的社會公益和公共服務(wù)性質(zhì)，公交票價一直按照社會的承受能力由政府定價，采取低票價的政策，而城市公交的運(yùn)營成本卻是按照市場的價格。票價長期不能調(diào)整與公交企業(yè)成本不斷增長的矛盾日益突出，造成公交企業(yè)持續(xù)虧損，企業(yè)經(jīng)營狀況不佳，其職工待遇長期保持較低水平，致使司機(jī)流失嚴(yán)重，新招司機(jī)人數(shù)少，且從培訓(xùn)到獨(dú)立上崗?fù)ǔＰ枰獌赡陼r間。

2.政府購車與公交公司控制成本矛盾加劇。為了滿足市民乘車需求，增加公交線路和運(yùn)營里程，減少候車時間，洛陽市財政2013年安排購車補(bǔ)貼12300萬元（不含貼息費(fèi)用），購置400 臺公交車，單價30.75萬元/臺；洛陽公交公司現(xiàn)有司機(jī)2351 人，實(shí)習(xí)司機(jī)47 人，合計2398 人，現(xiàn)有公交車輛1519 臺，人車比為1.58:1。一方面財政耗費(fèi)資金購置大量公交車輛，另一方面洛陽公交公司無意保持過多車輛規(guī)模，主要原因是運(yùn)營費(fèi)用增加（油耗、工資、維護(hù)等），面對運(yùn)營里程下降的結(jié)果，政府購車效益目前僅體現(xiàn)在加速淘汰10年以上舊車上。

3.普遍服務(wù)難以保障引發(fā)的公平性損失。在城市公交民營化改革中,市場化奉行等價交換的基本原則,民營企業(yè)主要以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo),為了降低成本,出于效益考慮,不會積極主動去開辟“冷線”,相反會加開“熱線”。城市公交公益性難以得到保證。

4.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)未有效建立。洛陽市財政補(bǔ)貼主要有：1000萬元/年固定補(bǔ)貼；特殊群體補(bǔ)貼；燃油費(fèi)補(bǔ)貼（中央財政負(fù)擔(dān)）；購車補(bǔ)貼。洛陽市所制定的補(bǔ)貼方案缺乏系統(tǒng)性，最后得出的補(bǔ)貼數(shù)額缺乏足夠的科學(xué)依據(jù)，往往是雙方通過討價還價，在政府統(tǒng)籌安排后確定。補(bǔ)貼數(shù)量太多會使政府的無謂開支增加，政府財政壓力不斷加大，補(bǔ)貼數(shù)額太少使得企業(yè)不能得到再生產(chǎn)的資金，公共交通服務(wù)能力會隨之下降。在考核指標(biāo)未有效建立之前，財政補(bǔ)貼和企業(yè)虧損之間很難達(dá)到平衡，企業(yè)賬目虧損會越來越大，待銀行拒絕再提供貸款時可能會導(dǎo)致洛陽公交公司停止運(yùn)營，公共交通中斷，這將導(dǎo)致政府背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)。

（四）政府職能未及時轉(zhuǎn)變

1.政府監(jiān)管不到位。首先，制度方面制定不完善，沒有審核制度，補(bǔ)貼項目和補(bǔ)貼金額具有隨意性，政府的政策對企業(yè)而言，沒有約束力，企業(yè)還會選擇不如實(shí)申報虧損額。財政補(bǔ)貼形式是補(bǔ)貼款，無法采用有效的方式進(jìn)行檢查或調(diào)查。洛陽市并未對公交線路運(yùn)行情況進(jìn)行日常檢查，也未核查其報告中計劃路線及運(yùn)營時間是否真實(shí)，也沒有將公眾對公交服務(wù)的評價納入量化指標(biāo)。政府希望企業(yè)能夠主動真實(shí)申報運(yùn)營情況，實(shí)際采取了不相信企業(yè)上報的數(shù)據(jù)但又不予以核實(shí)，企業(yè)與政府之間的這種博弈關(guān)系也會一直存在下去。

2.難以區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損。公交企業(yè)擔(dān)負(fù)政策性虧損的補(bǔ)貼，這是政府指令性計劃范圍內(nèi)的。但因為難以分清經(jīng)營性虧損和政府性虧損界限，補(bǔ)貼對象存在模糊，急需補(bǔ)貼的線路上，只能得到有限的補(bǔ)貼，出現(xiàn)公平性的喪失。假如真正把財政的補(bǔ)貼資金做到實(shí)處，有的放矢地去補(bǔ)貼，就必須要明確政策性虧損和經(jīng)營性虧損的區(qū)別，這樣也是公交企業(yè)走向市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也直接關(guān)系到政府、企業(yè)和個人三者利益，與公交企業(yè)的生存和與發(fā)展和企業(yè)活力有關(guān)，和企業(yè)職工切身利益相關(guān)，政策性虧損的補(bǔ)貼范圍必須明確。政策性虧損包括價格因素、投資因素、經(jīng)濟(jì)政策因素，價格因素是最直接的最主要的，對企業(yè)的虧損影響最大。經(jīng)營性虧損主要由于管理不善，造成企業(yè)管理費(fèi)用、運(yùn)營費(fèi)用等期間費(fèi)用的增長。

（五）運(yùn)營成本控制制度有待完善

1.成本管理觀念落后。公交企業(yè)成本管理的目的僅局限于降低成本，可能出現(xiàn)為節(jié)約了某部分的成本，而引起了整體效益的下滑。例如減少營運(yùn)車輛的配班、降低服務(wù)成本等，短期內(nèi)將成本降了下來，但卻造成了乘客流失，使整個公交市場萎縮，以致企業(yè)最終遭受更嚴(yán)重的損失。

2.成本管理不夠精細(xì)化。洛陽公交公司目前僅對營運(yùn)相關(guān)成本進(jìn)行考核，主要有人工成本、燃料成本、維修成本等，但對服務(wù)成本尚未進(jìn)行考核，達(dá)不到成本精細(xì)化的要求和目的。

三、推進(jìn)城市公共交通PPP模式經(jīng)營的重要意義

洛陽公交改制雖然未能成功，但其作為PPP模式進(jìn)行城市公交運(yùn)營的模式是未來發(fā)展的方向，仍然具有重要的實(shí)踐意義。

（一）混合所有制是國企改革的方向。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出,圍繞保障和改善民生,促進(jìn)社會公平正義,深化社會體制改革,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化, 加快形成科學(xué)有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序。必須從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置,推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！稕Q定》將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提至議事日程，希望構(gòu)建公平、公正的市場平臺，促進(jìn)國企實(shí)力與民企活力的融合，創(chuàng)造中國企業(yè)的核心競爭力?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)從微觀層面上看是一種處理國企與民企之間關(guān)系的手段，即國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的混合，以期達(dá)到取長補(bǔ)短，優(yōu)勢互補(bǔ)，改善企業(yè)效益的目的。混合所有制既可以采取其他所有制經(jīng)濟(jì)入股國有經(jīng)濟(jì)的形式，也可以采取國有經(jīng)濟(jì)入股其他所有制經(jīng)濟(jì)的形式。

（二）PPP模式是混合所有制在公共服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展。2014年，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確提出：政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。目前PPP模式處在項目示范階段，先做好制度設(shè)計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監(jiān)管、績效評價等事宜，成熟后會向城市公交等其他公共服務(wù)領(lǐng)域推廣。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及公共服務(wù)領(lǐng)域通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

（三）PPP模式是公共交通發(fā)展的客觀需求。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是城市化進(jìn)程的加速，政府面臨著提供更多公交服務(wù)的要求，而政府投入不足使得公共交通設(shè)施難以滿足市民需求,壟斷經(jīng)營導(dǎo)致公交企業(yè)管理水平落后、乘車換乘不方便、路線不合理、密度低,甚至有些地方存在公交盲區(qū)的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政補(bǔ)貼壓力沉重。公交票價由政府確定，價格長期不變，同時燃料、勞務(wù)成本上升過快和企業(yè)經(jīng)營水平較低,城市公交企業(yè)虧損運(yùn)營，財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日益沉重；二是公交企業(yè)效率低下。城市公共交通一般在特定的區(qū)域內(nèi)具有獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán),企業(yè)缺乏動力去降低成本、提高生產(chǎn)效率和服務(wù)水平。

在目前情況下, 擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，PPP模式的目的就是將競爭和市場力量引入到公共服務(wù)中來，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)供給。

四、推進(jìn)城市公共交通PPP模式經(jīng)營的政策建議

（一）建立科學(xué)的PPP模式理念。洛陽公交民營化之所以遇到發(fā)展瓶頸, 很大程度上是因為政府在對公交進(jìn)行改革的過程中沒有真正把握PPP模式的實(shí)質(zhì)和核心。城市公交服務(wù)的提供與生產(chǎn)是分開進(jìn)行的，政府的根本屬性就是公益性,不能將公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的同時也將政府責(zé)任拋給他人。PPP模式不等同于私有化，根本目的在于引入競爭或注入動力、打破政府壟斷,改善政府公共服務(wù)效率。洛陽公交改制后，政府對公交服務(wù)采取了不聞不問的態(tài)度，對公交公司的運(yùn)營里程、設(shè)置線路、發(fā)車間隔、服務(wù)范圍未進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）適宜的PPP模式選擇。PPP模式通常有融資、非融資、股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等模式。城市公共交通PPP模式一般是通過承包、特許經(jīng)營、政府撤資這三種形式鼓勵社會資本提供產(chǎn)品和服務(wù)，相應(yīng)地將責(zé)任委托給社會資本，實(shí)質(zhì)是政府通過給予社會資本長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取公共服務(wù)。目前較多采用特許經(jīng)營的方式進(jìn)行，通過特定的程序, 由政府特別授予具有法人資格的投資者或經(jīng)營者在一定時間、線路從事城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營。特許權(quán)的獲得者得到了一定時期內(nèi)排他的經(jīng)營權(quán), 但也需要承擔(dān)更多的責(zé)任,例如對公交車輛等固定資產(chǎn)的更新等。

洛陽市公交公司改制采用了政府撤資模式，該模式其股份化的類型有三種形式:(1)將國有公交企業(yè)進(jìn)行股份化改造后,向社會資金出售所有或大部分股權(quán)。(2)針對市場增量,可以將國有公交企業(yè)進(jìn)行股份化改造后, 向社會資金新增發(fā)行少量股權(quán),或者針對新的項目,成立股份制的項目公司吸引民間資金的進(jìn)入。(3)將國有公交企業(yè)進(jìn)行股份化改造后,向社會資金出售少量股權(quán)。洛陽公交公司采用了第一種方式，出售了80%國有股份，但改制過程中未能實(shí)質(zhì)引入社會資本，由于不涉及切身利益，改制后的企業(yè)對經(jīng)營狀況漠不關(guān)心，使得改制效果大打折扣。另外在城市交通企業(yè)改制中,國有資本不可能像在某些競爭性領(lǐng)域那樣一次性大部分甚至全部退出,其公益性特點(diǎn)決定了國有資本的長期存在，洛陽市這種激進(jìn)改革方式是否適宜值得探討。

（三）完善企業(yè)管理制度

1.健全組織架構(gòu)，明確職責(zé)邊界。建立包括股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層在內(nèi)的公司治理架構(gòu)，以章程或議事規(guī)則的形式對股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層的職責(zé)做出明確的規(guī)定，職責(zé)相互之間應(yīng)當(dāng)不重疊、不交叉。同時設(shè)立提名委員會、薪酬與考核委員會、風(fēng)險管理、審計等多個專業(yè)委員會。

2.建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。一是科學(xué)分離經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)，采取系列措施明確企業(yè)責(zé)任人的工作職責(zé)，強(qiáng)化職責(zé)能力，確保形成堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。讓企業(yè)在分離經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)之后激發(fā)活力，促進(jìn)企業(yè)更加完善企業(yè)職責(zé)。

3.建立獨(dú)立完善的內(nèi)部監(jiān)督體系。一是建立獨(dú)立的、具有監(jiān)督權(quán)威的內(nèi)部審計部門。實(shí)行全面內(nèi)部審計的垂直管理，對分支機(jī)構(gòu)實(shí)行審計人員派駐制度，將提高內(nèi)部審計部門的獨(dú)立性。二是建立有效的內(nèi)部控制報告和糾正機(jī)制。由監(jiān)事會接受監(jiān)督和投訴，并對投訴事項進(jìn)行記錄和調(diào)查，從而在早期發(fā)現(xiàn)并阻止未嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的行為或者舞弊行為。三是不斷提高審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)各方面技能培訓(xùn)，以保證在審計檢查工作中及時準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題。四是建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)。對各部門信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，最大限度保證信息的真實(shí)性，防止企業(yè)內(nèi)部人員為謀私利而使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益受到損失。

4.建立健全激勵機(jī)制。改革和完善激勵機(jī)制，一是要科學(xué)績效考評，強(qiáng)化績效管理。要建立科學(xué)可行的績效目標(biāo)體系，并加強(qiáng)與員工的溝通，最大限度地征得員工對績效目標(biāo)的認(rèn)同。二是合理設(shè)計薪酬結(jié)構(gòu)，切實(shí)體現(xiàn)按勞分配，薪酬與個人績效要聯(lián)系緊密。

（四）完善財政補(bǔ)貼機(jī)制

1.合理界定政府與市場的邊界。公共交通具有排他性和非競爭性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具備市場化供給的可能性。城市公共交通場站可由政府根據(jù)市政規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)；公交車輛等固定資產(chǎn)一次性投入大，折舊期長，可由政府購置，在購置過程中應(yīng)征求公交公司意見；財政對政府指令行為應(yīng)給予專項補(bǔ)貼，對老人和殘疾人免費(fèi)乘車進(jìn)行全額補(bǔ)貼；我省不同城市財力不同，省財政應(yīng)對落后地區(qū)城市公交的發(fā)展提供必要的資金支持。對公交公司的人力支出、油耗成本、維修成本等由企業(yè)自行承擔(dān)，以促使企業(yè)主動提高經(jīng)濟(jì)效率；通過開放市場的方式適度引入競爭，引導(dǎo)民營企業(yè)和境內(nèi)外企業(yè)參與公共交通營運(yùn)，形成“多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭”的公共交通經(jīng)營格局。

2.形成公交票價浮動機(jī)制。對于公交企業(yè)而言，由于其社會公益性和公共服務(wù)性質(zhì)，票價按照社會的承受能力由政府定價，而運(yùn)營成本卻是按照市場的價格，這導(dǎo)致政府管制的低票價與公交企業(yè)的高運(yùn)營成本之間出現(xiàn)突出的矛盾，造成公交企業(yè)出現(xiàn)巨額的政策性虧損。目前城鄉(xiāng)居民收入差距過大，財政資金大量補(bǔ)貼城市居民有違公共服務(wù)均等化原則，應(yīng)制定公交票價市場化浮動機(jī)制，票價漲幅不應(yīng)超過當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐鲩L幅度，也不宜低于物價上漲幅度。同時考慮保持物價的穩(wěn)定性，當(dāng)存在不可控因素導(dǎo)致公交公司運(yùn)營成本上升超過一定幅度時，政府應(yīng)給予一定的專項補(bǔ)貼。

（五）完善評價與考核機(jī)制

1.以財政補(bǔ)貼為抓手，建立健全以服務(wù)為導(dǎo)向的評價與考核機(jī)制。當(dāng)前我省以標(biāo)臺數(shù)作為油補(bǔ)的唯一標(biāo)尺，這導(dǎo)致市縣政府更關(guān)注公交車數(shù)量的增長，對高效、便捷、舒適的公交服務(wù)重視不夠，如果以油耗為標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致公交公司采購大量油料但未用于公交系統(tǒng)。通常公共交通補(bǔ)貼中，應(yīng)包含四個部分，即：營運(yùn)收入補(bǔ)貼、場站建設(shè)補(bǔ)貼、車輛發(fā)展補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼。營運(yùn)收入補(bǔ)貼主要包括低票價補(bǔ)貼、燃料補(bǔ)貼、新開線路補(bǔ)貼、公益性補(bǔ)貼和政府指令任務(wù)補(bǔ)貼，主要參考因素有千車公里成本、營運(yùn)里程、營運(yùn)收入和燃油補(bǔ)貼等?？己酥笜?biāo)的建立相關(guān)大量文獻(xiàn)進(jìn)行了專項研究，洛陽市政府可以參考進(jìn)行試點(diǎn)并調(diào)整。同時，將服務(wù)質(zhì)量納入考核成本，將兩者結(jié)合起來進(jìn)行考核監(jiān)督，因此，政府應(yīng)該綜合考慮各種因素，監(jiān)督考核好公交企業(yè)財政補(bǔ)貼，做好嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓黄髽I(yè)成本費(fèi)用評審制度。

2.完善補(bǔ)貼范圍和方式。有針對性地選擇補(bǔ)貼方式規(guī)避公交市場短期內(nèi)壟斷的局面是非常重要的，要加大對生產(chǎn)要素的補(bǔ)貼比例，主要以生產(chǎn)要素補(bǔ)貼，公交補(bǔ)貼機(jī)制又以總額補(bǔ)貼為輔，在基建、燃油等要素方面要加大補(bǔ)貼力度，減少企業(yè)成本壓力。政府不僅直接給予公交財政顯性補(bǔ)貼，更會給予公交企業(yè)某種優(yōu)惠權(quán)利、優(yōu)惠政策等，為改善公共交通系統(tǒng)的運(yùn)營環(huán)境，也采用非金錢的補(bǔ)貼方式，加強(qiáng)公交系統(tǒng)的競爭力，例如公交企業(yè)的商貿(mào)特權(quán)、廣告收益、公交車輛冠名權(quán)等。

現(xiàn)有的公共交通市場結(jié)構(gòu)短期內(nèi)很難改變，對企業(yè)的補(bǔ)貼還將繼續(xù)，市場的開放，需要相關(guān)法律、法規(guī)的完善，并且有一定的磨合期。由于公交運(yùn)營中存在很多復(fù)雜因素，很難考慮周全,本文的一些政策建議，肯定仍存在一些局限，但仍希望為城市公交事業(yè)PPP模式的順利推進(jìn)提供一點(diǎn)思路。

劉薇.2015.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].改革，1。