高校內(nèi)部控制規(guī)范問題及對策研究——基于河南省高校的調(diào)研報告

●河南省財政廳監(jiān)督檢查六處 楊文獻 趙 妍 劉 倩 孫媛媛

一、高校內(nèi)部控制內(nèi)涵及研究進展

高校內(nèi)部控制就是在高校內(nèi)部管理中實行的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價與控制方法、程序及措施的總稱。內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行關(guān)系到單位經(jīng)濟活動的合理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、會計信息資料的正確可靠、防范舞弊和預(yù)防腐敗、公共服務(wù)的效率和效果。健全的內(nèi)部控制規(guī)范能夠提高高校對內(nèi)部控制工作的重視，增強領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險管控意識，可以更有效的將高校的各種經(jīng)濟活動納入一個統(tǒng)一的管控體系中，進而使高校的管理趨于“科學(xué)化、規(guī)范化”，在保障財政資金安全的同時便于高校各部門之間形成聯(lián)動機制，提高資金使用的績效。

2008年6月，我國財政部、審計署、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會聯(lián)合頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》以及2010年4月發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，標(biāo)志著企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)已成體系，為我國企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而針對高校或其他非營利組織的內(nèi)部控制規(guī)范進展則較為緩慢，一直以來針對高校內(nèi)部控制的法規(guī)和規(guī)范的建設(shè)主要圍繞財務(wù)會計方面來制定，從1997年1月1日批準并實施的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》開始，《高等學(xué)校財務(wù)制度》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等等一系列規(guī)章制度的建立為高校會計核算打下基礎(chǔ)，對高校影響較大的有2013年1月1日施行的新的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和2014年1月1日施行的新的《高等學(xué)校會計制度》，這兩項制度成為加強高校財務(wù)管理的重要法規(guī)依據(jù)。

圖1

二、高校內(nèi)部控制存在問題的具體表現(xiàn)

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制

1.預(yù)算編制方面不完整、存在兩套預(yù)算

（1）存在財政批復(fù)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算兩套預(yù)算。《高校財務(wù)制度》中將預(yù)算定義為：“高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃”。預(yù)算編制是部門工作的起點，單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，嚴格按照預(yù)算管理職責(zé)、預(yù)算編制程序、收支范圍和內(nèi)容等要求編制預(yù)算。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分高校除了按規(guī)定編制上報給財政的預(yù)算外，還會結(jié)合財政對學(xué)校的預(yù)算批復(fù)，編制校內(nèi)預(yù)算，且兩者差別較大，某高校2014年財政批復(fù)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算差別見表1：

表1 單位：萬元

從表1可以看出，在編制校內(nèi)預(yù)算時，人員支出比財政批復(fù)預(yù)算中多3168.8萬元，專項支出比財政批復(fù)預(yù)算少4377.96萬元，說明此高校在編制上報財政預(yù)算時，把部分屬于基本支出中的人員支出放在專項支出，而在編制校內(nèi)預(yù)算時按照實際編制。

（2）上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及當(dāng)年收入未編入預(yù)算，預(yù)算編制不完整。部門預(yù)算的編制要完善結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，加大部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌力度，同時推進綜合預(yù)算管理，按照全口徑預(yù)算管理要求，將所有收入支出均納入預(yù)算管理。但在檢查中發(fā)現(xiàn)，部分高校預(yù)算編制不完整，如某高校房租收入765.66萬元未編入2013年預(yù)算。收入不編入預(yù)算，資金脫離正常收支軌道，在自我約束力較弱或內(nèi)控制度較差的情況下，容易誘發(fā)違紀違法行為產(chǎn)生，同時也為年度決算埋下了隱患。

2.預(yù)算執(zhí)行不到位，缺乏約束力

（1）違規(guī)發(fā)放津補貼、獎金及職工福利?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署關(guān)于嚴肅紀律加強公務(wù)員工資管理的通知〉的通知》（廳字〔2005〕10號）中明確規(guī)定“各地區(qū)、各部門、各單位必須堅決維護國家公務(wù)員工資政策的嚴肅性，……一律不準以任何借口、任何名義、任何方式在國家統(tǒng)一工資政策之外新設(shè)津貼、補貼、獎金項目，一律不準提高現(xiàn)有津貼、補貼、獎金的標(biāo)準和水平；一律不準以現(xiàn)金或其他任何形式發(fā)放新的福利…… 參照國家公務(wù)員制度管理的單位、依照國家公務(wù)員制度管理和經(jīng)費來源主要由財政撥款的事業(yè)單位，參照本通知精神執(zhí)行”。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高校仍發(fā)放教師節(jié)補助、春節(jié)福利及電話補、車補等各種補助。以某兩個高校為例，具體見下表2：

表2 單位：萬元

（2）項目支出執(zhí)行進度慢。預(yù)算執(zhí)行關(guān)系到高校各項政策的貫徹落實，關(guān)系到財政職能作用的有效發(fā)揮和財政資金使用效益的提高。近年來，為加快高校預(yù)算執(zhí)行進度，相關(guān)部門通過細化項目預(yù)算、執(zhí)行進度通報等措施來改善預(yù)算執(zhí)行進度。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高校項目支出執(zhí)行進度緩慢，某高校2014年項目支出預(yù)算，財政廳批復(fù)使用政府性基金2014年1-10月執(zhí)行情況具體見下表3：

表3 單位：萬元

從表3中可以看出，2014年項目支出預(yù)算，財政廳批復(fù)使用政府性基金3,114.1萬元，2014年1-10月使用政府性基金實際支出1,342.55萬元，執(zhí)行進度43.1%，進度緩慢。項目支出執(zhí)行進度緩慢，嚴重制約了資金使用效率的提高，影響學(xué)校正常發(fā)展，同時前期執(zhí)行進度慢會造成歲末突擊花錢，導(dǎo)致產(chǎn)生低效率的支出及鋪張浪費。

（3）“三公經(jīng)費”管控不嚴。“三公經(jīng)費”是指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費及公務(wù)招待費，由于這三項費用的濫用涉及公費旅游、公車消費、公款吃喝等不良行為，故為社會普遍關(guān)注。近年來，相關(guān)部門出臺了多項制度來規(guī)范“三公經(jīng)費”管理，并加大“三公經(jīng)費”信息公開的力度，接收社會監(jiān)督。但在實際執(zhí)行中，部分高校敏感度較低，自我約束不強，“三公經(jīng)費”存在較多不合規(guī)現(xiàn)象。如某高校在七月份放暑假期間舉行教學(xué)改革研討會，在國家5A 級景區(qū)召開，并組織與會人員參觀景區(qū)。另有某高校部門高層管理人員未經(jīng)上級部門批準，持因私護照參加赴國外的交流考察。上述行為造成了公共財政資源的浪費，降低了行政運行效率，影響了高校的社會形象。

3.賬表不一致。高校的部門決算是財政部門和上級單位了解情況、掌握政策、指導(dǎo)其預(yù)算執(zhí)行工作的重要資料，也是編制下年度單位財務(wù)收支預(yù)算的基礎(chǔ)。決算報表的編制必須按照有關(guān)要求和國家相關(guān)制度的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)登記完整、核對無誤的賬簿記錄和其他有關(guān)會計核算資料編制決算，做到數(shù)據(jù)真實正確、內(nèi)容完整，賬證相符、賬表相符、表表相符。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，決算報表與會計賬簿不一致現(xiàn)象較為普遍，如某高校用經(jīng)營收入安排事業(yè)支出，為使決算報表中的公共預(yù)算財政撥款收入支出決算表、政府性基金財政撥款收入支出決算明細表和財政專戶管理資金收入支出決算表不出現(xiàn)負結(jié)余，在決算報表中少填報事業(yè)支出，相應(yīng)增加經(jīng)營支出，會計賬簿上事業(yè)支出（基本支出和項目支出）9,981.91萬元，決算報表基本支出和項目支出9,692.95萬元，差異288.96萬元調(diào)增決算報表中的經(jīng)營支出。更有甚者，某高校未按規(guī)定設(shè)置“基本支出”和“項目支出”等分類進行明細核算，在編制決算報表時，財務(wù)人員根據(jù)自己的理解進行區(qū)分，決算報表中基本支出和項目支出的具體數(shù)據(jù)來源及填報過程未留下相應(yīng)的證據(jù)鏈，無法核對賬表是否一致。

（二）收入業(yè)務(wù)控制

1.收取的學(xué)費未按規(guī)定期限上繳財政。隨著高等教育體制改革的深入，高校學(xué)費收入已成為除國家財政撥款以外最重要的辦學(xué)資金來源，它有效彌補了國家財力的不足，保證和促進了高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。對高校的學(xué)費目前實行“收支兩條線”管理制度，這樣有利于高校加強財政管理，防治資金流失，加強經(jīng)費使用效率，有利于財政加強對收費資金的管理，不論是《河南省政府非稅收入管理條例》還是《行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》都規(guī)定，收取的非稅收入應(yīng)及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高校的學(xué)費未及時上繳財政，有的是滯后繳納，延遲半年以上繳納，有的是先用于償還到期的銀行貸款，等新貸款到賬后再用于上繳學(xué)費。

2.高校未將后勤部門納入學(xué)校財務(wù)報表。近年來高校后勤社會化改革穩(wěn)步推進并取得了一定成效，對各高校而言，開始改革的時間不一，同時受當(dāng)?shù)卣恼哂绊懞蛯W(xué)校自身條件的制約，后勤社會化改革的進程也不一樣，有的高校后勤部門成了獨立法人，有的是非法人獨立核算單位，獨立法人的后勤公司和學(xué)校產(chǎn)權(quán)清晰、職責(zé)明確，但非法人獨立核算的后勤部門職責(zé)尚未理順，財務(wù)管理則較為不規(guī)范?！陡叩葘W(xué)校會計制度》中規(guī)定“高等學(xué)校在編制年度財務(wù)報表時，應(yīng)當(dāng)將校內(nèi)獨立核算單位（高等學(xué)校內(nèi)部不具有法人資格的獨立核算單位或部門）的會計信息納入學(xué)校財務(wù)報表反映”。部分高校的非法人獨立核算的后勤部門不僅代記著食堂的收入支出（食堂已對外承包，收入屬于承包單位），還有部分學(xué)校收入支出（收取的食堂管理費、支付的臨時工工資等），兩部分收支歷年混合在一起很難分清，學(xué)校編制財務(wù)報表時未將后勤部門納入其中，不能真實地反映學(xué)校的收支情況。

（三）政府采購業(yè)務(wù)控制?！吨腥A人民共和國政府采購法》自2003年1月1日開始施行到現(xiàn)在已經(jīng)十余年，財政廳政府采購處每兩年都會公布采購協(xié)議供貨等相關(guān)事項的通知，目的是規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)。但實際上大部分高校普遍存在著違反政府采購的行為，表現(xiàn)為非定點單位車輛維修、非定點供應(yīng)商處采購電腦等等，其中某高校簽訂后勤委托管理協(xié)議書委托管理項目管理費用總計為190萬元未進行政府采購。這些高校有的尚未建立政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度，有的建立了制度但執(zhí)行力不夠，導(dǎo)致未按規(guī)定進行政府采購的行為屢屢發(fā)生。

（四）資產(chǎn)控制

1.國有資產(chǎn)管理不規(guī)范。高校國有資產(chǎn)在法律上確認為國家所有, 占有使用權(quán)是為了滿足發(fā)展教育事業(yè)的需要。高校為了彌補經(jīng)費供給不足及出于盤活國有資產(chǎn)的考慮,在保證教學(xué)、科研等工作正常運行的前提下,按照國家有關(guān)規(guī)定,以出租、出借、對外投資等形式從事經(jīng)營活動。《行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四十四條明確規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)加強對實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的管理……按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任”。《河南省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（河南省人民政府令第108號）第十六條明確規(guī)定：“……事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、長期出借和擔(dān)保等，應(yīng)當(dāng)進行必要的可行性論證，經(jīng)主管部門審核同意后，報財政部門審批”。當(dāng)前高校固定資產(chǎn)出租現(xiàn)象較為普遍，但缺乏有效的管理、制約及監(jiān)督機制，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)高校固定資產(chǎn)出租普遍未報財政部門審批, 取得的收入未納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，不利于財政部門和主管部門對高校出租固定資產(chǎn)的風(fēng)險控制，不利于保證國有資產(chǎn)的完整和保值增值。除此之外，部分高校對固定資產(chǎn)的實物管理環(huán)節(jié)較為薄弱，未定期清查、盤點，確保賬實相符。

2.銀行賬戶未經(jīng)審批和備案?！缎姓聵I(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四十二條明確規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)加強對銀行賬戶的管理，嚴格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶”。為了規(guī)范省級預(yù)算單位銀行賬戶管理，強化監(jiān)督，促進財政國庫制度改革，2002年省財政廳、中國人民銀行鄭州中心支行、省監(jiān)察廳、省審計廳制定了《河南省省級預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》，辦法第十七條明確規(guī)定“省級預(yù)算單位開立銀行賬戶，按照本辦法規(guī)定的程序報省財政廳審批”。2004年為了進一步做好此項工作，結(jié)合近兩年銀行賬戶審批中反映的實際情況，河南省財政廳經(jīng)商省監(jiān)察廳、審計廳同意，發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行〈河南省省級預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法〉的補充通知》，補充通知中第二部分第四項定期存款的管理“省級預(yù)算單位財政撥款、收入?yún)R繳專用存款賬戶以外的資金，轉(zhuǎn)為定期存款的，須在原資金賬戶開設(shè)銀行辦理，同時報省財政部門備案”。但在實際執(zhí)行中，高校的銀行賬戶繁多，有部分未經(jīng)過財政廳審批，定期存款也未備案。統(tǒng)計某高校有30個銀行賬戶，1個活期賬戶未經(jīng)財政廳審批，16個定期存款賬戶未在財政廳備案。未經(jīng)審批和備案的賬戶游離于財政監(jiān)管之外，不利于對資金的監(jiān)督，不利于財政國庫制度改革，不利于預(yù)防和治理腐敗。

（五）建設(shè)項目控制。隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大，高校紛紛加快新校區(qū)建設(shè)、老校區(qū)改造的步伐，上馬了一大批基建項目，但相當(dāng)一部分高校缺少基建管理專業(yè)工作人員，或者是工作人員的基建管理經(jīng)驗不足，在管理中存在一些普遍問題。一是對基建工作重視程度不夠，部分高校負責(zé)基建的工作人員由本校行政人員擔(dān)任，缺失工程管理專業(yè)知識或者缺少工程管理專業(yè)經(jīng)驗；二是對基建項目的論證不夠充分，部分高校建設(shè)項目上馬之前對項目規(guī)劃的重視不夠，論證不足。很多項目匆匆上馬，沒能按學(xué)校長期規(guī)劃實施，造成一些建設(shè)項目重復(fù)建設(shè)、突擊改造；三是工程檔案管理不夠完善，部分高校未設(shè)置專門崗位或指定專人負責(zé)工程檔案的收集、整理、歸檔、保管、移交，同時已歸檔的招投標(biāo)資料、招標(biāo)控制價變更等資料不齊全、不完善。

（六）合同控制?！缎姓聵I(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第五十四條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)建立健全合同內(nèi)部管理制度……單位應(yīng)當(dāng)對合同實施歸口管理，建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合……”，第二十六條規(guī)定“業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時將合同等有關(guān)材料提交財會部門作為賬務(wù)處理依據(jù)，確保各項收入應(yīng)收盡收，及時入賬。財會部門應(yīng)當(dāng)定期檢查收入金額是否與合同約定相符……”。調(diào)研中的某高校房屋租賃歸口后勤服務(wù)公司管理，房租收入由承租人上繳校財務(wù)部門，而相關(guān)租賃合同未提交校財務(wù)部門，僅在后勤服務(wù)公司存檔，財務(wù)部門入賬僅根據(jù)承租人實際上繳的收入，對收入金額是否與合同約定相符、是否存在應(yīng)收未收項目一概不了解不清楚，財務(wù)部門對單位的收入沒有實現(xiàn)全部歸口管理及會計核算。

三、規(guī)范高校內(nèi)部控制、加強財務(wù)管理的意見和建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制，嚴格預(yù)算執(zhí)行

1.加強預(yù)算編制管理，增強預(yù)算編制嚴肅性。預(yù)算編制是部門工作的起點，預(yù)算編制的好壞直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行和決算編報，單位要切實提高對預(yù)算編制重要性的認識，更要充分認識到預(yù)算編制的嚴肅性，嚴格根據(jù)有關(guān)編制辦法和程序編制本單位預(yù)算，堅持實事求是的原則，切實做到收支計劃積極穩(wěn)妥，堵絕瞞報、虛報的現(xiàn)象。同時預(yù)算編制的方法要科學(xué)，測算的過程要有理有據(jù)，項目的申報要經(jīng)過科學(xué)論證，以便于科目安排資金。

一是不再編制校內(nèi)預(yù)算，科學(xué)合理編制上報財政預(yù)算。高校編制校內(nèi)預(yù)算的目的在于統(tǒng)籌使用各方面資金，便于學(xué)校進行管理，同時把資金充分細化，上報財政的預(yù)算中，學(xué)校把部分人員支出以項目的形式進行編報，而且項目支出少而籠統(tǒng)，在校內(nèi)預(yù)算中把這些項目進行了拆分，拆分成了很多小項目，項目名稱和金額都有了較大變化，進行了充分細化。高校把校內(nèi)預(yù)算和上報財政預(yù)算統(tǒng)一起來，保證學(xué)校只有一套預(yù)算，用科學(xué)的方法嚴格根據(jù)有關(guān)規(guī)定編制預(yù)算，申報項目時要實事求是，測算的過程要有理有據(jù)，對項目進行科學(xué)合理的預(yù)測，增加透明度，提高財政資金使用效益。

二是科學(xué)預(yù)測各項收入，提高預(yù)算編制完整性。部分高校大局意識和財經(jīng)法紀意識淡薄，同時有關(guān)部門預(yù)算審查和事后監(jiān)督脫節(jié)，上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和有關(guān)收入未編入預(yù)算的情況較為普遍，提高預(yù)算編制的全面性、完整性和真實性，首先必須加強部門預(yù)算編制的監(jiān)督工作，要從對上年收入是否編入次年部門預(yù)算監(jiān)督開始，對擴大支出范圍等情況從嚴審核；其次部門預(yù)算執(zhí)行單位，應(yīng)增強自律意識，嚴格執(zhí)行預(yù)算法等法律法規(guī)，科學(xué)預(yù)測各項收入，將收入全部編入部門預(yù)算，不得隱瞞，更不得弄虛作假；最后要建立必要的約束和制裁機制，財政、審計、主管部門內(nèi)審機構(gòu)等，應(yīng)加強對預(yù)算執(zhí)行部門及其所屬單位的監(jiān)督檢查，對預(yù)算編制不完整、不真實、不合法的行為，該調(diào)整的應(yīng)及時進行調(diào)整，該處理的應(yīng)依法進行處理。

2.提高預(yù)算約束力，嚴格按照批復(fù)預(yù)算執(zhí)行

（1）依法依規(guī)發(fā)放工資。一是高校要認真學(xué)習(xí)國家有關(guān)津貼補貼管理辦法，嚴格貫徹執(zhí)行六部委管理工資管理的相關(guān)規(guī)定，不以任何借口、任何名義、任何方式在國家統(tǒng)一工資政策之外新設(shè)津貼、補貼、獎金項目，不以現(xiàn)金或其他任何形式發(fā)放新的福利；二是加大監(jiān)督處罰力度，嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)規(guī)定，有此類問題的，要追回有關(guān)財政資金，對單位給予警告或者通報批評等相應(yīng)處罰措施。

（2）加快預(yù)算執(zhí)行進度。一是完善預(yù)算管理制度建設(shè)，財政及主管部門制定相應(yīng)的措施要改善督促高校預(yù)算執(zhí)行，同時學(xué)校應(yīng)制定校內(nèi)的預(yù)算管理辦法和項目資金管理辦法，加快預(yù)算執(zhí)行；二是加大預(yù)算的準確性，當(dāng)年可執(zhí)行的納入預(yù)算，當(dāng)年執(zhí)行困難的不納入預(yù)算；三是加大預(yù)算執(zhí)行績效考核，建立預(yù)算進度考核表，明確預(yù)算責(zé)任主體，明確項目完成時間，明確項目績效目標(biāo)，強化對財政資金實際使用績效的監(jiān)督和考核。

（3）規(guī)范管理“三公經(jīng)費”?！叭?jīng)費”的規(guī)范管理，有助于進一步促進高校預(yù)算制度改革，有助于高校強化節(jié)約意識，節(jié)儉辦學(xué)，有助于加強高校會計核算水平。一是推行“三公經(jīng)費”公開透明，通過公開高校“三公經(jīng)費”，將高?！叭?jīng)費”置于社會監(jiān)督之下，提高財務(wù)信息透明度，加強會計核算水平；二是加強制度建設(shè)，完善“三公經(jīng)費”內(nèi)控機制，高校應(yīng)結(jié)合《行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》精神，梳理現(xiàn)有制度，完善自身內(nèi)部機制建設(shè)。

3.加強日常會計核算，重視對決算的數(shù)據(jù)分析。提高決算報表質(zhì)量，保證賬表一致性，需從以下幾個方面入手。一是加強日常會計核算，部門決算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于日常的會計憑證、賬簿，財務(wù)人員必須加強日常會計核算，認真嚴格執(zhí)行各項財務(wù)會計制度，按規(guī)定設(shè)置會計科目，根據(jù)預(yù)決算的編報體系設(shè)置會計科目及其二級科目、填制會計憑證、登記賬簿，使日常的會計核算與預(yù)算、決算聯(lián)系起來，保持口徑一致，形成一個統(tǒng)一的體系；二是重視決算數(shù)據(jù)分析工作，分析要深入，不能停留于表面，對預(yù)算執(zhí)行情況是否合理、支出結(jié)構(gòu)是否合理、是否按規(guī)定用途使用、有無超支、超支原因進行分析，強化分析結(jié)果的運用，將決算數(shù)據(jù)分析與預(yù)算編制結(jié)合起來，充分利用決算數(shù)據(jù)分析來指導(dǎo)下年預(yù)算的編制，并作為以后年度安排預(yù)算的重要依據(jù)；三是優(yōu)化信息化管理，計算機軟件在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著重大作用，高校目前都普遍運用了會計軟件系統(tǒng)，財政部門應(yīng)建立統(tǒng)一的支持軟件和操作平臺，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口，在系統(tǒng)與系統(tǒng)之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，使年終決算報表的某些內(nèi)容可通過系統(tǒng)查詢、提取或系統(tǒng)自動生成。

（二）理順后勤部門職責(zé)，加強收入控制

1.按規(guī)定上繳學(xué)費。一是建立完善的收入管理制度和崗位責(zé)任機制，確保單位收入管理責(zé)任明確，依據(jù)充分，規(guī)范收入業(yè)務(wù)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)和運行機制；二是嚴格落實“收支兩條線”政策，各高校應(yīng)當(dāng)認真落實“收支兩條線”管理規(guī)定，取得的學(xué)費等政府非稅收入應(yīng)及時足額繳存國庫或財政專戶，不得坐收坐支；三是建立完善政府非稅收入年度審計制度，財政、審計部門于每年終了對政府非稅收入的征繳情況進行專項審計，重點檢查政府非稅收入是否應(yīng)收盡收、是否足額及時繳入國庫或財政專戶。

2.理順后勤部門職責(zé)。進一步理順后勤公司職責(zé)，對于不具有法人資格的獨立核算的后勤部門，可以采取兩種方式，一種后勤只代記對外承包的食堂收支部分，屬于學(xué)校的收支，一律納入學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一核算，確保各項收入應(yīng)收盡收，及時入賬；另一種是后勤把代記的對外承包食堂收支部門和入賬的學(xué)校收支部門分開核算，確保各項收入清晰明確，學(xué)校在編制年度財務(wù)報表時，將后勤部門的會計信息納入學(xué)校財務(wù)報表反映。

（三）按規(guī)定進行政府采購。高校要樹立公開、規(guī)范、便捷、高效的政府采購理念，逐步完善相關(guān)的政府采購管理措施，按規(guī)定進行政府采購，提高政府采購的效益和效率。一是從編制預(yù)算入手，做到凡集中采購目錄規(guī)定的項目必須編制年度政府采購預(yù)算，必須委托集中采購機構(gòu)采購或經(jīng)采購管理部門批準實行部門集中采購，嚴格按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計劃；二是建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度，推進政府采購的規(guī)范化管理，完善政府采購操作程序，強化對政府采購行為和過程的監(jiān)督；三是加強對政府采購活動的管理，對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機制。

（四）規(guī)范國有資產(chǎn)管理，加強銀行賬戶控制

1.健全國有資產(chǎn)管理體系。一是健全實物資產(chǎn)管理組織體系，對實物資產(chǎn)實施歸口管理，明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，落實資產(chǎn)使用人在資產(chǎn)管理中的責(zé)任，保證實物資產(chǎn)的安全與完整；二是根據(jù)國家有關(guān)資產(chǎn)管理規(guī)定，制定本單位的資產(chǎn)出租出借的程序、方式和原則，利用國有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保等應(yīng)當(dāng)進行必要的可行性論證，并提出申請，經(jīng)主管部門審核同意后，報同級財政部門審批；三是定期開展實物資產(chǎn)清查盤點工作，至少每年進行一次全面的清查盤點，做到賬賬、賬卡、賬實相符，同時應(yīng)做好國有資產(chǎn)管理信息化工作，及時將資產(chǎn)變動信息錄入管理信息系統(tǒng)，對本單位資產(chǎn)實施動態(tài)管理，防止國有資產(chǎn)流失。

2.建立銀行賬戶管理控制機制。高校應(yīng)通過多種舉措建立健全銀行賬戶管控點。一是合理設(shè)置銀行賬戶，高校應(yīng)結(jié)合國庫管理制度規(guī)定，建立單位銀行管理的相關(guān)制度和具體方法，規(guī)定單位銀行賬戶的設(shè)置原則，根據(jù)財政資金性質(zhì)、用途及管理需要，合理設(shè)置單位銀行賬戶；二是明確銀行賬戶開立和使用的管理責(zé)任，單位開立、變更和撤銷銀行賬戶，實行財政部門審批、備案制度，未經(jīng)財政部門審批同意的，一律不得開立、變更和撤銷賬戶；三是健全銀行賬戶的管理與監(jiān)督機制，各級財政部門應(yīng)建立對高校的銀行賬戶信息管理系統(tǒng)，對高校開立的銀行賬戶實施動態(tài)監(jiān)控，跟蹤銀行賬戶的開立、變更和撤銷等情況，并建立高校銀行賬戶管理檔案。

（五）重視高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實落實各項管理制度。一是強化內(nèi)控制度建設(shè)，高校領(lǐng)導(dǎo)班子必須高度重視基建建設(shè)管理工作，要采取有效措施，強化內(nèi)部管理，加強內(nèi)部控制，建立嚴格的經(jīng)濟責(zé)任制，并落實到每個部門、每個崗位，實行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，建立有效的獎懲措施；二是確保項目建議和可行性研究，充分論證項目的科學(xué)和理性，合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，建立與建設(shè)項目相關(guān)的審核機制。項目建議書、可行性研究報告、概預(yù)算、竣工決算報告等應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財會、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核，出具評審意見；三是完善檔案管理，制定工程檔案管理的相關(guān)制度并切實執(zhí)行，同時設(shè)置專門崗位或指定專人負責(zé)工程檔案管理工作，做好相關(guān)文件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作。

（六）建立健全合同管理體制。加強高校合同管理，既是單位內(nèi)部控制的重要手段，又是維護單位合法權(quán)益、防范相關(guān)法律和業(yè)務(wù)風(fēng)險的重要方式，可以有效協(xié)調(diào)單位內(nèi)部各方關(guān)系，有利于提高單位的內(nèi)管管理水平。合同管理本身就是合同風(fēng)險控制的過程，通過找出合同各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點并加以控制，規(guī)避風(fēng)險的發(fā)生，達到預(yù)期管理目標(biāo)。一是建立完善的合同管理組織體制，明確單位合同歸口管理部門，設(shè)置合同管理崗位，對單位的合同事務(wù)實行審核把關(guān)、統(tǒng)一管理，確保簽訂的合同合法合規(guī)，符合單位利益；二是建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合，財會部門應(yīng)當(dāng)定期檢查收入金額是否與合同約定相符，對應(yīng)收未收項目應(yīng)當(dāng)查明情況，明確責(zé)任主體，落實催收責(zé)任；三是單位應(yīng)對合同履行情況實施有效監(jiān)控，強化合同履行過程及效果的檢查、分析和驗收，確保合同有效履行，單位業(yè)務(wù)部門和經(jīng)辦人員應(yīng)對其承辦的合同，從訂立、履行到終結(jié)的全過程進行跟蹤監(jiān)控。

注釋：

①財政撥款收入包含財政撥款、繳入預(yù)算管理的行政事業(yè)型收費和政府性基金收入。

②人員支出包含工資福利支出及對個人和家庭的補助。

③在實際執(zhí)行中，學(xué)校不可預(yù)見費、學(xué)科專業(yè)建設(shè)經(jīng)費、期刊、雜志征訂三個項目的支出明細劃分不清，合計執(zhí)行268.3萬元。

馬東亮、楊建科、馬麗明.2011.完善高校內(nèi)部控制對策[J].教育財會研究，22。