中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和人民民主——一個(gè)基層民主發(fā)展的視角

梁　孝

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究院，北京　100732)

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中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和人民民主
——一個(gè)基層民主發(fā)展的視角

梁孝

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究院，北京100732)

摘要：人民民主是人民當(dāng)家作主，它是國(guó)家治理能力的力量之源。從我國(guó)基層民主的發(fā)展歷程來(lái)看，不管是在革命年代、社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期還是在改革開(kāi)放時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持和不斷發(fā)展人民民主，人民獲得了選舉權(quán)、決策參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正參與管理自己事務(wù)，成為真正的主人。這樣，人民群眾才會(huì)以極大的熱情參與革命、建設(shè)和改革。這是中國(guó)國(guó)家治理能力不斷提升的關(guān)鍵。推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持和發(fā)展人民民主。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；現(xiàn)代化；人民民主；基層民主

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”習(xí)近平同志指出:“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)……國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！盵1]

近代以來(lái)，中國(guó)一直面對(duì)西方資本主義民族國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張，而中國(guó)傳統(tǒng)的政治制度無(wú)力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。建立一個(gè)能辦事的政府，構(gòu)建一個(gè)高效率的、擁有強(qiáng)大國(guó)家治理能力的現(xiàn)代民族國(guó)家，動(dòng)員人民群眾，救亡圖存，發(fā)展復(fù)興，是中國(guó)近現(xiàn)代史的中心議題。晚清政府曾嘗試君主立憲，孫中山在辛亥革命后移植西方民主制度，蔣介石在20世紀(jì)三十年年代力圖建立法西斯一黨專制。但這些政權(quán)對(duì)外不能抵御侵略，維護(hù)國(guó)家獨(dú)立；對(duì)內(nèi)無(wú)力展開(kāi)大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主政權(quán)的出現(xiàn)，蘊(yùn)藏在中國(guó)人民中的偉大力量被真正動(dòng)員起來(lái)。在新民主主義革命中，中國(guó)人民推翻三座大山，當(dāng)家作主。新中國(guó)成立后，廣大人民群眾又以主人翁責(zé)任感投入到社會(huì)主義建設(shè)中，在短短三十年間初步建成了完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)又取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化初現(xiàn)端倪。

歷史證明，人民民主是國(guó)家治理能力的力量之源。那么人民民主是如何讓國(guó)家政權(quán)獲得力量，使其能夠高效率地履行自己的職能呢？只有闡明這一點(diǎn)，才能在未來(lái)發(fā)展中，通過(guò)不斷完善人民民主，真正提高國(guó)家治理能力。本文擬從基層民主歷史發(fā)展的視角來(lái)探討這一問(wèn)題。

一

中國(guó)人民民主政權(quán)發(fā)展的過(guò)程，是與如何有效動(dòng)員人力物力資源完成革命，尤其是與如何在廣大鄉(xiāng)村中動(dòng)員農(nóng)民參加革命緊密聯(lián)系的。

在革命過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民民主進(jìn)行了積極探索，先后建立了廣東省農(nóng)民協(xié)會(huì)、1927年的上海特別市民代表會(huì)議、工農(nóng)兵代表蘇維埃、實(shí)行“三三制”的陜甘寧邊區(qū)政府、華北臨時(shí)人民代表大會(huì)選舉的華北人民政府委員會(huì)，直到建立人民民主國(guó)家，實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專政。

但是，動(dòng)員廣大人民群眾，尤其是農(nóng)民，并非易事。農(nóng)民是被壓迫者，有革命性，但是，長(zhǎng)期被壓迫在農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的空間里，也使農(nóng)民具有濃厚的小農(nóng)思想，目光狹隘，對(duì)政治冷漠。而在建立政權(quán)的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)人民民主，使人民當(dāng)家作主，讓以農(nóng)民為主的人民群眾把政權(quán)視為自己的政權(quán)，從而積極參加革命。這是中國(guó)革命取得勝利的關(guān)鍵。其采取的主要措施是賦予人民群眾以選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時(shí)通過(guò)各種制度、政策使政權(quán)代表人民的利益，

先看選舉權(quán)。在人民民主政權(quán)的建設(shè)中，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視人民的選舉權(quán)，通過(guò)真實(shí)的選舉使政權(quán)代表人民利益。1927年11月28日，江西茶陵縣工農(nóng)兵政府成立，這是井岡山革命根據(jù)地的第一個(gè)縣級(jí)紅色政權(quán)。根據(jù)毛澤東的倡議，自下而上民主產(chǎn)生政府領(lǐng)導(dǎo)人。先由基層推選出工人代表譚震林、農(nóng)民代表李炳榮、士兵代表陳士榘，組成新政府常委，再由代表推舉譚震林任政府主席，然后設(shè)立了民政、財(cái)經(jīng)、青工、婦女等部門。茶陵縣工農(nóng)兵政府的組成人員主要是工人、農(nóng)民、士兵代表，并吸收革命知識(shí)分子。在政權(quán)建設(shè)中，充分發(fā)揮工農(nóng)兵代表大會(huì)的作用。茶陵縣工農(nóng)兵政府的領(lǐng)導(dǎo)人是通過(guò)自下而上層層推舉出來(lái)的，因而，這個(gè)政權(quán)來(lái)自群眾，代表群眾，能贏得群眾的承認(rèn)和擁護(hù)，同時(shí)也鍛煉和提高群眾的政治覺(jué)悟。這成為后來(lái)蘇區(qū)政權(quán)的萌芽。

在蘇區(qū)，共產(chǎn)黨人不斷推動(dòng)基層群眾選舉。在毛澤東和張聞天的《區(qū)鄉(xiāng)蘇維埃怎樣工作》中，在毛澤東的農(nóng)村調(diào)查中，有十分生動(dòng)的、令人神往的記載?！堕L(zhǎng)崗鄉(xiāng)調(diào)查》中有一章專講“此次選舉”，評(píng)論其缺點(diǎn)是：候選人名單沒(méi)有差別，群眾對(duì)名單沒(méi)有批評(píng)；選委會(huì)在提候選名單中沒(méi)起作用，只有黨的活動(dòng)。《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》則稱贊了選舉中的差額和批評(píng)[2]。

在政權(quán)建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)人非常關(guān)注工農(nóng)兵代表對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。毛澤東在井岡山時(shí)期就指出，“現(xiàn)在群眾普遍知道的‘工農(nóng)兵政府’，是指委員會(huì)，因?yàn)樗麄兩胁徽J(rèn)識(shí)代表會(huì)的權(quán)力，以為委員會(huì)才是真正的權(quán)力機(jī)關(guān)。沒(méi)有代表大會(huì)作依靠的執(zhí)行委員會(huì)，其處理事情，往往脫離群眾的意見(jiàn)，對(duì)沒(méi)收及分配土地的猶豫妥協(xié)，對(duì)經(jīng)費(fèi)的濫用和貪污，對(duì)白色勢(shì)力的畏避或斗爭(zhēng)不堅(jiān)決，到處發(fā)現(xiàn)?！盵3]72毛澤東主張從工農(nóng)兵群眾中選出代表，組成代表大會(huì)，由代表大會(huì)選出執(zhí)行委員會(huì)。代表大會(huì)來(lái)自工農(nóng)兵群眾的直接選舉，是工農(nóng)兵政府的權(quán)力機(jī)關(guān)。執(zhí)行委員會(huì)受代表大會(huì)的委托進(jìn)行工作。在平時(shí)的政治生活中，不能由執(zhí)行委員會(huì)大權(quán)獨(dú)攬，而應(yīng)該充分尊重代表會(huì)議的權(quán)力和職能。在執(zhí)行委員會(huì)內(nèi)不應(yīng)由常委、主席或秘書處理決定，而應(yīng)該充分尊重委員會(huì)集體的職能和權(quán)力。

這樣，通過(guò)代表監(jiān)督，保障政權(quán)代表人民群眾的利益，保持人民民主性質(zhì)。

還有一點(diǎn)非常重要，就是政權(quán)要真正關(guān)心人民的利益，為人民做實(shí)事。只有這樣，才能得到人民的擁護(hù)。毛澤東在中央蘇區(qū)有針對(duì)性地指出:“我們要?jiǎng)倮?，一定還要做很多工作。領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的土地斗爭(zhēng)，分土地給農(nóng)民；提高農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；保障工人的利益；建立合作社；發(fā)展對(duì)外貿(mào)易；解決群眾的穿衣問(wèn)題，吃飯問(wèn)題，住房問(wèn)題，柴米油鹽問(wèn)題，疾病衛(wèi)生問(wèn)題，婚姻問(wèn)題?？傊?，一切群眾的實(shí)際生活問(wèn)題，都是我們應(yīng)該注意的問(wèn)題?！盵3]136-137

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)政權(quán)建立了廣泛的基層民主政權(quán)。民主政治建設(shè)是一項(xiàng)艱苦的工作。在政權(quán)建設(shè)中，最突出的一點(diǎn)，就是通過(guò)真實(shí)地參與權(quán)來(lái)克服北方落后地區(qū)農(nóng)民的政治冷漠。

在以陜甘寧邊區(qū)為代表的革命根據(jù)地中，每次組織進(jìn)行基層選舉時(shí)，都要花費(fèi)很大的力氣進(jìn)行組織動(dòng)員。如專門成立選舉委員會(huì)，成立選舉訓(xùn)練班，針對(duì)選舉的技術(shù)問(wèn)題專門進(jìn)行培訓(xùn)。有的地方還編出《選村長(zhǎng)》這樣的戲劇到處演出，形象地告訴農(nóng)民選上自己合意的人會(huì)帶來(lái)什么好處。為了宣傳選舉，各個(gè)邊區(qū)還印行大量的小報(bào)和宣傳品，僅晉察冀邊區(qū)就出現(xiàn)各種報(bào)刊100余種。

為了真正吸引人民參加選舉，參加革命政權(quán)，邊區(qū)政府就要讓群眾認(rèn)同這個(gè)政權(quán)，把它視為自己的政權(quán)。為此，政府在兩個(gè)方面著力:第一，政權(quán)代表群眾的利益。為此，邊區(qū)政府清除舊政權(quán)中的土豪劣紳和貪污分子，消除衙門氣，讓老百姓有親切感，能最大限度地代表大多數(shù)農(nóng)民說(shuō)話。在處理鄉(xiāng)民日常糾紛時(shí)一碗水端平，具有公正性。但是，這是權(quán)力自上而下發(fā)揮作用，還沒(méi)有脫離“青天”這樣的傳統(tǒng)觀念。第二，就是自下而上，要讓農(nóng)民說(shuō)話有用，最普通的農(nóng)民可以對(duì)直接管自己的權(quán)力機(jī)構(gòu)“說(shuō)三道四”。實(shí)際上是對(duì)日常事務(wù)的決策參與權(quán)。為此，邊區(qū)在農(nóng)村實(shí)行真正的普選，設(shè)立民意機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)村這一級(jí)，除了以前的村民大會(huì)外，還設(shè)立村民代表會(huì)，作為村民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，村民代表會(huì)由村長(zhǎng)和各個(gè)公民小組選出的代表組成，平時(shí)有權(quán)過(guò)問(wèn)村里的一切事務(wù)，并監(jiān)督村公所的工作，凡公民小組認(rèn)為不合格的代表，小組可以隨時(shí)撤換，只是村長(zhǎng)必須由村民大會(huì)改選，過(guò)半數(shù)以上的公民小組同意，可以隨時(shí)召開(kāi)臨時(shí)村民大會(huì)[4]。

正是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)的人民民主性質(zhì)，農(nóng)民、人民群眾才真正認(rèn)同這個(gè)政權(quán)，把它看作自己的政權(quán)，才愿意積極參與民主政治，支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)。這是人民民主政權(quán)能夠有效地把千百萬(wàn)農(nóng)民以及更廣大的民眾組織起來(lái)，凝聚成偉大的力量，抗擊帝國(guó)主義的侵略，推翻封建勢(shì)力和官僚資本主義統(tǒng)治的根本原因。

二

新中國(guó)成立后，中國(guó)面臨的一個(gè)核心任務(wù)就是如何從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)迅速發(fā)展成為一個(gè)社會(huì)主義工業(yè)強(qiáng)國(guó)。發(fā)展現(xiàn)代大工業(yè)，這是維護(hù)國(guó)家獨(dú)立統(tǒng)一的要求，也是國(guó)家未來(lái)發(fā)展的要求。但是，工業(yè)化需要積累資金，快速工業(yè)化需要大規(guī)模資金投入。而中國(guó)卻面臨著極大的困難。首先，中國(guó)是落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育極其落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。其次，百年來(lái)，飽受帝國(guó)主義侵略和欺凌，戰(zhàn)爭(zhēng)連綿不斷，國(guó)家和人民極其窮困。再次，中國(guó)面臨復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)在中國(guó)東部建立軍事包圍圈，進(jìn)行軍事和經(jīng)濟(jì)封鎖。蘇聯(lián)在1960年我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于困境時(shí)，突然撕毀合同，撤走專家，并追討債務(wù)，以此迫使我國(guó)屈服。1960年以后，中國(guó)處于被圍困的狀態(tài)，沒(méi)有外部援助。最后，出于國(guó)家安全考慮，中國(guó)無(wú)法按照農(nóng)—輕—重的順序依次發(fā)展工業(yè)，必須實(shí)行趕超戰(zhàn)略，集中一切資源，以重工業(yè)為重點(diǎn)，高積累、低消費(fèi)，進(jìn)行快速工業(yè)化。

建國(guó)后不久，中國(guó)建成蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基本制度。這個(gè)制度的特點(diǎn)就是國(guó)家權(quán)力高度集中，可以集中一切可能的人力、物力和財(cái)力，進(jìn)行高速工業(yè)化。在這三十年中，中國(guó)完成了初步工業(yè)化，建立了比較完備的國(guó)民工業(yè)體系，建立了以兩彈一星為代表的國(guó)防工業(yè)和科技研發(fā)體系，為國(guó)家獨(dú)立、發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

工業(yè)化是世界發(fā)展的潮流。就一個(gè)國(guó)家的生存與發(fā)展而言，工業(yè)化是必須的。但是，就現(xiàn)實(shí)而言，并不是每一個(gè)國(guó)家都能夠完成工業(yè)化。中國(guó)是第二次世界大戰(zhàn)后，人口過(guò)億的第三世界大國(guó)中唯一一個(gè)完成初步工業(yè)化，建成完整工業(yè)體系的國(guó)家。而許多發(fā)展條件遠(yuǎn)好于中國(guó)的國(guó)家，工業(yè)化卻沒(méi)有完成。

就此而言，中國(guó)政府是高效的，國(guó)家治理能力是強(qiáng)大的，這種國(guó)家能力的來(lái)源就是人民民主專政。

人民民主專政就是人民當(dāng)家作主。人民是國(guó)家的主人。人民不僅有選舉權(quán)，還有參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利。而社會(huì)主義工業(yè)化是為了人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，中國(guó)人民能夠以主人翁精神，以極大的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性投入國(guó)家建設(shè)，甚至獻(xiàn)身于社會(huì)主義事業(yè)。這樣，在缺乏外援的情況下，中國(guó)人民能夠以精神力量彌補(bǔ)物質(zhì)力量的不足，以勞動(dòng)代替資本投入，不斷地進(jìn)行工業(yè)積累，推進(jìn)中國(guó)的工業(yè)化。這是其他第三世界國(guó)家無(wú)法做到的。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基層民主建設(shè)中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得非常突出。

在農(nóng)村，人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，也就是人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)(一般是村)和生產(chǎn)小隊(duì)。人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)一般由上級(jí)任命，而生產(chǎn)小隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)則由該小隊(duì)的社員定期選舉。在國(guó)家整體計(jì)劃的安排下，小隊(duì)具有相應(yīng)自主權(quán)，如對(duì)如何發(fā)展生產(chǎn)，安排勞動(dòng)、分紅以及日常事務(wù)等。

而在工業(yè)部門，基層民主的建設(shè)更是受到重視。其中，最有代表性的就是鞍鋼憲法。

1960年3月，中共鞍山市委把鞍鋼開(kāi)展的技術(shù)革新、技術(shù)革命和合理化建議活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以《關(guān)于工業(yè)戰(zhàn)線上的技術(shù)革新和技術(shù)革命運(yùn)動(dòng)開(kāi)展情況的報(bào)告》為名上報(bào)中央。這份報(bào)告引起毛澤東的高度重視。他在批示中將鞍鋼的報(bào)告總結(jié)概括為五個(gè)方面的內(nèi)容，即“堅(jiān)持政治掛帥，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，大搞群眾運(yùn)動(dòng)，實(shí)行兩參一改三結(jié)合，大搞技術(shù)革新和技術(shù)革命運(yùn)動(dòng)”。這樣，鞍鋼的經(jīng)驗(yàn)被稱為鞍鋼憲法，其基本原則就是“兩參一改三結(jié)合”，即干部參加勞動(dòng)，工人參加管理；改革不合理的規(guī)章制度；實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部、職工群眾和技術(shù)人員三結(jié)合[5]。鞍鋼憲法成為我國(guó)工業(yè)企業(yè)管理的重要原則，對(duì)工業(yè)企業(yè)基層民主發(fā)展起到了推動(dòng)作用，如后來(lái)的職工代表大會(huì)、合理化建議等都受其影響。

毛澤東高度重視鞍鋼憲法，并非偶然興之所致。實(shí)際上，鞍鋼憲法的靈魂就是人民當(dāng)家作主。它的宗旨是保證人民真正參加國(guó)家管理，具體地說(shuō)，就是參加所在工業(yè)企業(yè)的管理，成為企業(yè)的主人。

在1959年讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》時(shí)，毛澤東就對(duì)書中所說(shuō)的，吸收廣大勞動(dòng)群眾“直接地和積極地參加生產(chǎn)管理，參加國(guó)家機(jī)關(guān)工作，參加國(guó)家社會(huì)生活的一切部門的領(lǐng)導(dǎo)”極為關(guān)注。毛澤東指出：“這里講到蘇聯(lián)勞動(dòng)者享受的各種權(quán)利時(shí)，沒(méi)有講勞動(dòng)者管理國(guó)家、管理軍隊(duì)、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利。實(shí)際上，這是社會(huì)主義制度下勞動(dòng)者最大的權(quán)利，最根本的權(quán)利，沒(méi)有這種權(quán)利，勞動(dòng)者的工作權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等等權(quán)利，就沒(méi)有保證?！盵6]129

毛澤東還結(jié)合我國(guó)的一些實(shí)際情況指出，“如果干部不放下架子，不同工人打成一片，工人就往往不把工廠看成自己的，而看成干部的。干部的老爺態(tài)度使工人不愿意自覺(jué)地遵守勞動(dòng)紀(jì)律，而且破壞勞動(dòng)紀(jì)律的往往首先是那些老爺們”[6]129。

可見(jiàn)，毛澤東認(rèn)識(shí)到，只有人民真正參與管理，人民群眾才會(huì)成為國(guó)家真正的主人，這樣，人民才會(huì)以極大的主人翁精神進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。這是在物質(zhì)匱乏的條件下，推進(jìn)社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義建設(shè)的保障。

應(yīng)該說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制可以擴(kuò)大國(guó)家汲取物質(zhì)資源的能力，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要高效地運(yùn)行，必須以人民民主為基礎(chǔ)。

三

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)面臨新的歷史任務(wù)。從工業(yè)化的角度看，我國(guó)初步工業(yè)化已經(jīng)完成。但是，由于當(dāng)時(shí)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)、輕、重的比例關(guān)系不合理，同時(shí)，隨著工業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，蘇聯(lián)模式的弊端也開(kāi)始顯露。其核心癥結(jié)就是計(jì)劃的效率和經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力問(wèn)題。過(guò)去是用革命理想、主人翁精神作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，提高生產(chǎn)效率，但這種精神動(dòng)力不是無(wú)限的。由于企業(yè)生產(chǎn)、銷售都是按照計(jì)劃，企業(yè)缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)，自身沒(méi)有自主權(quán)，因此缺乏激勵(lì)機(jī)制，勞動(dòng)者生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性無(wú)法正常表現(xiàn)，從而影響生產(chǎn)效率，削弱工業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。

這樣，我國(guó)開(kāi)始改革，逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)隨后發(fā)生了深刻變化。在所有制上，我國(guó)出現(xiàn)了以公有制為主體多種所有制并存的結(jié)構(gòu)；在資源配置上，在國(guó)家指導(dǎo)下，市場(chǎng)逐漸發(fā)揮越來(lái)越大的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，個(gè)人追求自己的利益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升經(jīng)濟(jì)效率。在這種基礎(chǔ)上，社會(huì)也出現(xiàn)分化，出現(xiàn)了不同的階層、利益集團(tuán)，出現(xiàn)了相應(yīng)的矛盾。同時(shí)，國(guó)家職能也出現(xiàn)了相應(yīng)變化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家不再控制一切資源，不再對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全盤規(guī)劃，國(guó)家逐漸從一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，由市場(chǎng)發(fā)揮資源配置作用。同時(shí)，在國(guó)家之外，逐漸出現(xiàn)了一個(gè)龐大的社會(huì)空間，社會(huì)主體由單一性趨向多元化，社會(huì)發(fā)展策略由威權(quán)化趨向公共化。

在這種情況下，我國(guó)既要維護(hù)國(guó)家安全，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要促進(jìn)社會(huì)和諧，人民幸福。這對(duì)國(guó)家治理能力構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)。

堅(jiān)持和完善人民民主，豐富人民民主的內(nèi)容和新形式，仍然是提升國(guó)家治理能力的保證。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基層民主取得了很大發(fā)展，出現(xiàn)了村民自治、城市社區(qū)自治等基層民主形式，保證了人民群眾的選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其中，在基層民主發(fā)展中，注重參與協(xié)商成為一大趨勢(shì)。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人民民主的重要體現(xiàn)，也為提升國(guó)家治理能力提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

2003年6月13日，由浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)政府部門、工會(huì)出面，召集羊毛衫行業(yè)勞資雙方坐下來(lái)進(jìn)行“職工工資懇談會(huì)”，協(xié)商工價(jià)。13位職工代表和8位企業(yè)老板坐下來(lái)進(jìn)行面對(duì)面商談，確定各個(gè)工序統(tǒng)一、合理的工價(jià)。經(jīng)過(guò)反復(fù)商討，雙方在8月8日簽訂《2003年下半年羊毛衫行業(yè)職工工資(工價(jià))集體協(xié)商協(xié)議書》。

這是我國(guó)第一份工資商討協(xié)議。它曾引起國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注。

就在“工資協(xié)議”簽訂后的第二天，長(zhǎng)嶼羊毛衫行業(yè)工會(huì)成立。這是我國(guó)第一個(gè)非公有制企業(yè)的行業(yè)工會(huì)。行業(yè)工會(huì)委員會(huì)由9人組成，除鎮(zhèn)工會(huì)副主席陳福清兼任主席外，其余8位委員，都是從十幾家較大規(guī)模企業(yè)的一線工人選出。在此后8年時(shí)間，新河鎮(zhèn)長(zhǎng)嶼羊毛衫行業(yè)工會(huì)主席帶領(lǐng)行業(yè)的1.2萬(wàn)名職工與企業(yè)老板堅(jiān)持不懈地進(jìn)行工資談判，每年職工工資都有約10%的增長(zhǎng)[7]。

浙江溫嶺民主懇談會(huì)引起了廣泛關(guān)注，這一代表性的基層協(xié)商民主包含著豐富的信息。

在這之前，當(dāng)?shù)毓と撕推髽I(yè)老板之間矛盾激化，出現(xiàn)過(guò)罷工、暴力事件，工人不斷上訪。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損害，社會(huì)秩序受影響。地方政府既不能強(qiáng)迫企業(yè)老板提高工人工資，也不能幫助老板強(qiáng)迫工人生產(chǎn)，還要應(yīng)對(duì)各種事件，也是苦惱不堪。傳統(tǒng)地方政府的治理方法難以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

工資協(xié)商會(huì)議這種新的基層民主協(xié)商形式解決了這一難題。它主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，集體協(xié)商給私營(yíng)企業(yè)中的農(nóng)民工(工人)以參與權(quán)。農(nóng)民工和私營(yíng)企業(yè)老板是兩個(gè)新興階層。不管從經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)地位而言，農(nóng)民工都處于相對(duì)弱勢(shì)。作為個(gè)人，農(nóng)民工很難要求提高了工資，難以維護(hù)自己的切身利益。通過(guò)集體協(xié)商的形式，新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)職工提高了工資，并且隨著企業(yè)發(fā)展，連續(xù)增加工資。職工運(yùn)用手中的民主權(quán)利，在涉及自己利益的事務(wù)中，獲得了參與權(quán)、發(fā)言權(quán)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中獲得了自己應(yīng)得的利益。

第二，注重各方利益，維護(hù)多元一體。私營(yíng)企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要作用。促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的良好發(fā)展是政府的責(zé)任。在協(xié)商中，既應(yīng)維護(hù)工人的利益，也應(yīng)尊重企業(yè)老板的利益。工人代表和企業(yè)老板都提出自己的意見(jiàn)，討價(jià)還價(jià)，最后達(dá)成共識(shí)，對(duì)企業(yè)利潤(rùn)進(jìn)行相對(duì)合理的分配。

第三，注重發(fā)揮社會(huì)力量的作用。在協(xié)商中，作為社會(huì)組織的工會(huì)具有重要作用。在第一次協(xié)商后，長(zhǎng)嶼羊毛衫行業(yè)工會(huì)成立。這是非公有制企業(yè)的行業(yè)工會(huì)。除鎮(zhèn)工會(huì)副主席陳福清兼任主席外，其余8位委員都是相關(guān)企業(yè)的一線工人。他們能夠代表職工與企業(yè)老板談判，維護(hù)工人的利益。政府通過(guò)發(fā)揮工會(huì)的作用，協(xié)調(diào)、解決社會(huì)矛盾。

第四，平等有序參與。協(xié)商具有平等性。民主協(xié)商的機(jī)制承認(rèn)，不管參與人是什么身份、地位，有什么樣的經(jīng)濟(jì)條件，每一種利益訴求都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?。在協(xié)商議事的過(guò)程中，都有同樣的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和參與決策的權(quán)利。這為利益表達(dá)和政治參與搭建了平臺(tái)。同時(shí)，這種參與是有序的，是通過(guò)地方政府和工會(huì)的組織進(jìn)行的。而且，隨著民主協(xié)商的發(fā)展，這種懇談會(huì)也會(huì)不斷制度化、法律化。

溫嶺“民主懇談會(huì)”是來(lái)自基層的自發(fā)的創(chuàng)新。在溫嶺市政府的推動(dòng)下，在基層公共決策、勞資糾紛協(xié)商、參與式公共預(yù)算等領(lǐng)域，出現(xiàn)了各種形式的“懇談會(huì)”。這種基層民主新形式的出現(xiàn)和興起，標(biāo)志著新時(shí)期我國(guó)基層民主發(fā)展的新趨勢(shì)。

溫嶺“民主懇談會(huì)”這種新型的基層協(xié)商民主是人民民主在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新形式，它通過(guò)廣泛政治參與、多元共存、有序協(xié)商，維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位，維護(hù)人民的利益，使人民能夠從社會(huì)發(fā)展中獲得應(yīng)得的利益。因此，它能夠消除潛在的社會(huì)利益沖突，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

四

縱觀中國(guó)革命、建設(shè)和改革的歷史，人民民主是國(guó)家治理能力的源泉。只有堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持人民民主，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，才能真正推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，承擔(dān)起人民群眾期待，應(yīng)對(duì)當(dāng)今世界日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，我們必須堅(jiān)持以下原則：

第一，堅(jiān)持人民民主，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。

歷史一再證明，沒(méi)有人民民主，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨就不能獲得最廣大人民群眾的支持，無(wú)產(chǎn)階級(jí)就不可能獲得政權(quán)，就不可能建立社會(huì)主義制度。沒(méi)有人民民主，就不可能激發(fā)廣大人民群眾的聰明才智和奉獻(xiàn)精神，就不能集中一切力量，快速發(fā)展社會(huì)主義。沒(méi)有人民民主，就不能凝聚人心，無(wú)法戰(zhàn)勝國(guó)內(nèi)外敵人。

“人民當(dāng)家作主”具有絕對(duì)的至上性，因?yàn)樗亲罱K目標(biāo)。只有始終堅(jiān)持“人民當(dāng)家作主”，我們才能在改革中，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等制度設(shè)計(jì)中，把人民的利益放在第一位，才能始終關(guān)注民生、解決民生、保障民生，才能把人民群眾的呼聲和愿望作為推進(jìn)改革和完善制度的動(dòng)力。與此同時(shí)，也只有始終把維護(hù)人民利益、實(shí)現(xiàn)人民利益最大化作為社會(huì)主義建設(shè)的目的和最終歸宿，才能贏得人民的支持，才能凝心聚氣，才能克服一切困難。

第二，加強(qiáng)人民群眾參政議政、民主監(jiān)督的權(quán)利。

從歷史來(lái)看，人民民主發(fā)展的最關(guān)鍵一點(diǎn)，就是要讓普通群眾說(shuō)話管用。國(guó)家發(fā)展的大政方針要代表人民的利益，在普通群眾居住和工作的地方，在制定各種有關(guān)普通群眾生活、工作、利益的制度、政策、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，人民群眾都要有參與權(quán)；在實(shí)施時(shí)，人民群眾要有監(jiān)督權(quán)。而當(dāng)這些制度、政策、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃極大地影響了人民生活和利益時(shí)，人民可以通過(guò)民主渠道反映意見(jiàn)，發(fā)出自己的呼聲，獲得相關(guān)部門滿意的答復(fù)。只有這樣，政府所制定的制度、政策、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃才能反映人民的利益，才能獲得人民群眾的廣泛支持，才能極大提高政府的治理能力。

因此，要加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，同時(shí)，在各級(jí)人民代表大會(huì)代表的名額中，增加勞動(dòng)者的名額。在基層自治組織中，加強(qiáng)普通群眾參與、監(jiān)督社區(qū)活動(dòng)。在國(guó)家企事業(yè)單位中，要發(fā)揮職工代表大會(huì)的作用，發(fā)揮其真正的監(jiān)督職能。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，發(fā)揮、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參政議政。

第三，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與尊重人民首創(chuàng)相結(jié)合。

國(guó)家治理能力需要相應(yīng)的制度建設(shè)。但是，制度的形成不是出于某種理念的設(shè)計(jì)，而是在人們根據(jù)具體情況解決所面臨的問(wèn)題時(shí)逐漸形成的。在歷史上，人民民主政權(quán)的發(fā)展都是為解決革命、建設(shè)和改革所面臨的問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行的制度建設(shè)。這樣的政治制度具有強(qiáng)大的生命力，這樣的政權(quán)具有強(qiáng)大的治理能力。

社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷復(fù)雜化的過(guò)程，也是一個(gè)不可避免的社會(huì)分化過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中會(huì)形成不同階層、集團(tuán)、群體和個(gè)人的復(fù)雜利益關(guān)系以及相應(yīng)關(guān)系?！绊攲釉O(shè)計(jì)”就是在推進(jìn)體制改革的過(guò)程中，追根溯源，統(tǒng)攬全局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在最高層次上尋求解決問(wèn)題之道。

但是，“頂層設(shè)計(jì)”不是僅憑領(lǐng)導(dǎo)人或某個(gè)高層智庫(kù)根據(jù)某個(gè)理念設(shè)計(jì)制度，而是要以基層群眾的首創(chuàng)為基礎(chǔ)。基層干部群眾面對(duì)實(shí)際問(wèn)題，更能找到問(wèn)題的癥結(jié)，他們往往能夠結(jié)合自身的實(shí)際條件，突破舊體制，創(chuàng)新某種制度，有效地解決問(wèn)題。這種創(chuàng)新往往是新制度的萌芽。這些創(chuàng)新看似偶然，具有特殊性，但由于它立足國(guó)情社情民情，所以有強(qiáng)大的生命力。

因此，“頂層設(shè)計(jì)”本質(zhì)上是從群眾中來(lái)，到群眾中去的中間環(huán)節(jié)。首先要鼓勵(lì)基層首創(chuàng)，對(duì)這種首創(chuàng)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、研究、提升，在國(guó)家改革的總體布局中確定它的位置，再由高層推動(dòng)，探索完善，借鑒推廣。

沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，基層創(chuàng)新就會(huì)處于盲目、隨機(jī)、自生自滅的狀態(tài)；而沒(méi)有基層首創(chuàng)，頂層設(shè)計(jì)就會(huì)失去基礎(chǔ)，成為空中樓閣，流于制度空轉(zhuǎn)。

第四，借鑒世界經(jīng)驗(yàn)，拒絕照搬西方模式。

中國(guó)的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力是在革命、建設(shè)和改革中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，它是在解決中國(guó)具體問(wèn)題的過(guò)程中產(chǎn)生的，并隨著歷史發(fā)展和社會(huì)面臨的中心任務(wù)的變化而發(fā)展。它有自己的發(fā)展路徑和發(fā)展脈絡(luò)。其中，人民民主、人民當(dāng)家作主，是中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的靈魂，貫穿于一切制度建設(shè)之中。而各項(xiàng)具體的制度，則是根據(jù)具體國(guó)情建構(gòu)而成。因此，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是在解決中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展所面臨的新問(wèn)題中實(shí)現(xiàn)的。中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，不等于西化，不等于照搬西方的國(guó)家治理體系。歷史上，晚清政府的君主立憲、孫中山的西式民主、蔣介石的法西斯集權(quán)都失敗了。當(dāng)時(shí)人們最渴望的就是有一個(gè)能辦事的政府。拋開(kāi)政權(quán)的階級(jí)本質(zhì)不說(shuō)，這些制度都是西方國(guó)家解決自己所面臨問(wèn)題的產(chǎn)物，離開(kāi)具體的國(guó)情，只是模仿西方的制度形式，必然會(huì)失敗。簡(jiǎn)單地套用、移植他國(guó)的國(guó)家治理模式，不僅不能提高國(guó)家治理能力，而且還會(huì)危及國(guó)家命運(yùn)。

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中圖分類號(hào)：D602

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-105X(2015)01-0019-05

作者簡(jiǎn)介：梁孝(1970-)，男,哲學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院副研究員。

基金項(xiàng)目：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“創(chuàng)新工程”項(xiàng)目：“社會(huì)主義國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)建設(shè)與我國(guó)意識(shí)形態(tài)安全研究”(2013)。

收稿日期：2014 - 10 - 08