公民法治素養(yǎng)概念、評(píng)估指標(biāo)體系及特點(diǎn)分析

李昌祖， 趙玉林

(1．浙江工業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，浙江 杭州 310014； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

公民法治素養(yǎng)概念、評(píng)估指標(biāo)體系及特點(diǎn)分析

李昌祖1， 趙玉林2

(1．浙江工業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，浙江 杭州 310014； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

公民法治素養(yǎng)是建構(gòu)法治國(guó)家和法治社會(huì)的基石。通過(guò)界定公民法治素養(yǎng)這一概念，從現(xiàn)代法治視野下解構(gòu)其特有的內(nèi)涵和外延，為系統(tǒng)研究公民法治素養(yǎng)的相關(guān)理論奠定基礎(chǔ)。為調(diào)查公民法治素養(yǎng)現(xiàn)狀，構(gòu)建“公民法治素養(yǎng)四維評(píng)估指標(biāo)體系”，可以設(shè)立法治認(rèn)知、法治思維、法治意識(shí)和法治信仰4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，22個(gè)二級(jí)指標(biāo)。該指標(biāo)體系具有系統(tǒng)性、可操作性、科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和政策導(dǎo)向性等特點(diǎn)。

公民；法治；素養(yǎng)；指標(biāo)

早在1979年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(即“64號(hào)文件”)首次提出“社會(huì)主義法治”的概念[1]。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)是第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會(huì)，會(huì)議表決通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》旗幟鮮明地提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用”的戰(zhàn)略任務(wù)。公民是法治國(guó)家建設(shè)的主體，只有廣大公民具備較強(qiáng)的法治素養(yǎng)，才能為法治國(guó)家建設(shè)提供不竭的力量源泉，才能建設(shè)成真正意義上的法治國(guó)家。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)、文化、政治等多種因素的影響，我國(guó)公民的法治素養(yǎng)還有待提高，臣民意識(shí)、清官思維、重潛規(guī)則而輕法律、官本位思維等現(xiàn)象還比較明顯。通過(guò)培育法治公民的途徑推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)，我們首先需要通過(guò)調(diào)查研究，實(shí)事求是地評(píng)估我國(guó)公民法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀。本文擬在澄清公民法治素養(yǎng)概念的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系，希望借此進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。

一、公民法治素養(yǎng)的概念辨析

目前，“公民法治素養(yǎng)”在學(xué)術(shù)領(lǐng)域是個(gè)較少被使用的概念。在“中國(guó)知網(wǎng)”，以“公民法治素養(yǎng)”為主題進(jìn)行搜索，僅能得到2篇碩士論文和1篇期刊論文。以“法治素養(yǎng)”為“主題”進(jìn)行搜索，能得到12篇碩士論文和34篇期刊論文(其中核心期刊數(shù)是0)?，F(xiàn)有的相關(guān)研究可以分為三種主要類型：第一，使用了“法治素養(yǎng)”的字詞，但是指代卻依舊是“法律素養(yǎng)”或“法制素養(yǎng)”；第二，突出強(qiáng)調(diào)了法治素養(yǎng)相對(duì)于法律素養(yǎng)、法制素養(yǎng)間的特殊性，但是并沒(méi)有明確界定法治素養(yǎng)的內(nèi)涵與外延；第三，重點(diǎn)研究公民法治素養(yǎng)的一部分，如法治意識(shí)、法治信仰。

從理論上辨析公民法治素養(yǎng)的內(nèi)涵與外延，需要厘清公民法治素養(yǎng)與公民法律素養(yǎng)、公民法制素養(yǎng)之間的區(qū)別，正確理解“法治”是認(rèn)識(shí)“公民法治素養(yǎng)”的核心。盡管1949年以來(lái)，我國(guó)理論界經(jīng)歷了多次關(guān)于“法治”含義的大討論，但是始終沒(méi)有形成輪廓清晰的規(guī)范性共識(shí)。結(jié)合“法治”一詞的使用語(yǔ)境(法治國(guó)家)以及我國(guó)社會(huì)的慣常用法(治國(guó)理政方略)，本文采用“法治”的綜合意義，不僅包括形式、工具和實(shí)證意義上具有“內(nèi)在道德”的法治，而且包括實(shí)質(zhì)、價(jià)值和規(guī)范意義上具有“外向要求”的法治。即“法治”是一種國(guó)家治理方略，賦予法律至高無(wú)上的權(quán)威，以完備的法律體系為主要工具，以通過(guò)法律約束限制任何組織和個(gè)人的權(quán)力為核心和本質(zhì)特征，以保障公民權(quán)利和自由為基本目標(biāo)，要求科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法與全民守法[2]。

(一)公民法治素養(yǎng)與公民法律素養(yǎng)、公民法制素養(yǎng)的聯(lián)系與區(qū)別

這三個(gè)概念的涵義雖然有相似相近之處，卻也有著不容忽視的區(qū)別。

1.公民法治素養(yǎng)與公民法律素養(yǎng)

總體而言，公民法律素養(yǎng)是公民法治素養(yǎng)的重要組成部分。公民法律素養(yǎng)主要是指公民學(xué)法、懂法、守法、用法的狀態(tài)和程度。公民法治素養(yǎng)不僅包含公民法律素養(yǎng)的內(nèi)容，而且涉及對(duì)立法、執(zhí)法、司法的監(jiān)督，對(duì)立法活動(dòng)的參與和影響以及對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的建言獻(xiàn)策。

二者間的區(qū)別主要體現(xiàn)在：(1)公民法治素養(yǎng)主要著眼于對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督、防范和影響，而公民法律素養(yǎng)主要著眼于公民自身的權(quán)利和義務(wù)。(2)公民法治素養(yǎng)采取的是國(guó)家治理主體的視角，公民是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的授權(quán)主體、監(jiān)督主體、權(quán)益主體和力量主體。而公民法律素養(yǎng)采取的是國(guó)家治理客體的視角，將法律視為既有的規(guī)則，考慮的則主要是對(duì)法律的遵守與利用。(3)公民法治素養(yǎng)采取動(dòng)態(tài)思維認(rèn)識(shí)法律，強(qiáng)調(diào)公民有意識(shí)、有能力積極主動(dòng)地創(chuàng)建、改變和廢除法律，推動(dòng)法律朝向滿足自身利益和符合自己價(jià)值的目標(biāo)發(fā)展。而公民法律素養(yǎng)采取靜態(tài)思維認(rèn)識(shí)法律，公民只能去接受已成的法律，這導(dǎo)致公民安于現(xiàn)狀，缺乏改革進(jìn)取精神。

2.公民法治素養(yǎng)與公民法制素養(yǎng)

公民法治素養(yǎng)與公民法制素養(yǎng)雖然僅有一字之差，但其內(nèi)涵卻大為不同。雖然二者都有利于培養(yǎng)公民遵紀(jì)守法的精神，促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，但是二者間卻也有著不容忽視的區(qū)別：(1)公民法制素養(yǎng)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)秩序的維護(hù)，公民法治素養(yǎng)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)權(quán)力的警惕。公民法制素養(yǎng)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)法律所規(guī)定制度的服從，認(rèn)可法律制度的權(quán)威，接受法律制度的約束，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法制之下社會(huì)秩序的穩(wěn)定。公民法治素養(yǎng)強(qiáng)調(diào)公民自覺地控制公共權(quán)力，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)作，監(jiān)督公共權(quán)力的行使，防止公共權(quán)力的濫用，進(jìn)而保護(hù)自身的權(quán)利和自由。(2)公民法制素養(yǎng)主要強(qiáng)調(diào)公民對(duì)一般法律的服從，而公民法治素養(yǎng)卻同時(shí)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)憲法權(quán)威的認(rèn)同與接受。一般法律的具體規(guī)定使法制素養(yǎng)良好的公民可以做到行為的“有法可依”。法治素養(yǎng)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)憲法權(quán)威的認(rèn)同與接受，有利于維護(hù)國(guó)家團(tuán)結(jié)和政治穩(wěn)定，有利于為“子法”(一般法律)提供權(quán)威支撐。(3)公民法制素養(yǎng)要求公民接受法律制度的約束，而公民法治素養(yǎng)除此之外還要求公民接受更為廣泛的規(guī)范體系的約束。法制素養(yǎng)要求公民了解并能運(yùn)用法律制度所確立的行為規(guī)則，但是卻疏于限制公民利用游戲規(guī)則而鉆法律空子。公民法治素養(yǎng)不僅要求公民遵守法律制度，還要求公民接受公平、正義、人權(quán)等法治價(jià)值的約束和指引。

(二)公民法治素養(yǎng)的概念

至此，我們已經(jīng)對(duì)“法治”有了較為清晰的認(rèn)識(shí)，而“素養(yǎng)”按照《新華字典》、《辭海》的解釋：“素”指平素、向來(lái)；“養(yǎng)”指教育、訓(xùn)練。素養(yǎng)指“修習(xí)涵養(yǎng)”。素養(yǎng)的近義詞是修養(yǎng)，修養(yǎng)的含義包括高尚的品質(zhì)，在知識(shí)技能等方面達(dá)到的水平，完善行為規(guī)范，形成待人處事的態(tài)度。

結(jié)合“法治”和“素養(yǎng)”的概念，我們可以得出公民法治素養(yǎng)是指：公民在日常生活中通過(guò)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，對(duì)現(xiàn)代民主國(guó)家中的法律規(guī)范、法律確立的制度、法律追求的價(jià)值的認(rèn)識(shí)、理解、運(yùn)用能力和信奉心態(tài)。公民法治素養(yǎng)的特殊屬性包括：

第一，公民法治素養(yǎng)的主體是公民，而非政府或政黨。公民是公共權(quán)力的授權(quán)者，公共權(quán)力的合法性源于公民的認(rèn)同，公民有權(quán)依法監(jiān)督公共權(quán)力行使，實(shí)施法治的最終目的是保障公民權(quán)益，公民的參與支持是法治國(guó)家建設(shè)成敗的關(guān)鍵。培育公民法治素養(yǎng)的重要內(nèi)容之一就是提升公民作為法治國(guó)家建設(shè)主體的自覺性，鍛煉公民以主體身份參與法治國(guó)家建設(shè)的能力。

第二，公民法治素養(yǎng)的客體不僅包括守法過(guò)程，同時(shí)還包括立法、司法和執(zhí)法過(guò)程。公民法治素養(yǎng)的客體是指公民實(shí)踐和體現(xiàn)自身法治素養(yǎng)的領(lǐng)域。法治并非僅僅要求公民知道法律和遵守法律，公民自覺依據(jù)法律指導(dǎo)個(gè)人行為也僅僅是公民法治素養(yǎng)的一部分。法治國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)除了“全民守法”以外，還包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。公民是法治國(guó)家建設(shè)的力量源泉，公民法治素養(yǎng)同樣能夠顯著影響立法、執(zhí)法和司法的過(guò)程：公民積極參與立法聽證、提供立法建議是立法科學(xué)的重要保障；公民廣泛監(jiān)督行政權(quán)力的行使可以促進(jìn)法律得到嚴(yán)格的落實(shí)；公民自覺尊重司法的權(quán)威性、獨(dú)立性以及監(jiān)督司法活動(dòng)的合法性有利于確保和推動(dòng)司法的公正。

第三，公民法治素養(yǎng)在內(nèi)容構(gòu)成方面的特點(diǎn)。以公民憲法素養(yǎng)為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)憲法地位的了解、對(duì)憲法價(jià)值的認(rèn)同、對(duì)憲法權(quán)威的尊重和對(duì)憲法功能的信仰。憲法作為國(guó)家根本大法，確立了政治共同體維持和運(yùn)作所依賴的核心價(jià)值、基本制度和運(yùn)行規(guī)則。公民法治素養(yǎng)之所以需要突出憲法素養(yǎng)的地位是因?yàn)椋?1)憲法在法律體系中具有統(tǒng)帥地位，法律體系是以憲法為中心和源頭構(gòu)建起來(lái)的，維護(hù)憲法的至上權(quán)威是樹立法律權(quán)威的前提。(2)依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。憲法是依法治國(guó)的起點(diǎn)，政府和政黨在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)是依法執(zhí)政的第一要求。(3)憲法承諾“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民”以及“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，國(guó)家為鍛煉公民法治素養(yǎng)開辟了廣闊的政治空間，公民法治素養(yǎng)也因此具有了促進(jìn)自身權(quán)益的切實(shí)意義。

第四，公民法治素養(yǎng)在范疇方面的特點(diǎn)是屬于現(xiàn)代民主政治，推行法治也是推進(jìn)政治民主化。公民法治素養(yǎng)屬于現(xiàn)代民主政治范疇主要體現(xiàn)在：(1)民主政治強(qiáng)調(diào)人民的統(tǒng)治，公民法治素養(yǎng)要求公民能夠積極參與、影響憲法和法律的制定和修改，進(jìn)而通過(guò)憲法和法律實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治。(2)民主政治強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力的限制約束，法治與人治的根本區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)任何個(gè)人或組織的權(quán)力不得凌駕于法律之上，公民法治素養(yǎng)也強(qiáng)調(diào)公民能夠全面積極地監(jiān)督行政、立法和司法的運(yùn)作過(guò)程。(3)民主政治強(qiáng)調(diào)“多數(shù)決”，但同時(shí)防止多數(shù)暴政，強(qiáng)調(diào)對(duì)“少數(shù)人”權(quán)利的尊重。法治的最終目的是保障公民權(quán)利，公民法治素養(yǎng)也強(qiáng)調(diào)公民在爭(zhēng)取、捍衛(wèi)自身權(quán)益的同時(shí)尊重他人的權(quán)利和自由。

二、公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)容構(gòu)建

構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系并得出指數(shù)形式的評(píng)估結(jié)果，可以將復(fù)雜的、抽象的、深層存在的公民法治素養(yǎng)簡(jiǎn)明化、直觀化和顯性化。公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系是診斷公民法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀、檢測(cè)公民法治素養(yǎng)發(fā)展存在的問(wèn)題以及指導(dǎo)未來(lái)公民法治素養(yǎng)培育工作的重要工具。

目前在我國(guó)法治理論和實(shí)踐當(dāng)中，比較有影響力的量表或問(wèn)卷包括“公民法律意識(shí)量表”、“政府法治指數(shù)量表”、“普法工作驗(yàn)收問(wèn)卷”、“全球法治國(guó)家指數(shù)”等。這些量表、問(wèn)卷為公民法治素養(yǎng)量表的提出提供了重要的借鑒，但是也體現(xiàn)出無(wú)法全面準(zhǔn)確測(cè)量公民法治素養(yǎng)的一些不足：一是秦華、任大鵬曾經(jīng)結(jié)合農(nóng)民法律意識(shí)調(diào)查數(shù)據(jù)提煉出“公民法律意識(shí)”量表，設(shè)定“法律知識(shí)”、“對(duì)法律的評(píng)價(jià)”、“處理權(quán)利義務(wù)的態(tài)度”和“法律需求”四個(gè)維度。由于二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)局限于農(nóng)村問(wèn)題，如對(duì)《農(nóng)業(yè)法》的了解、對(duì)村委會(huì)的認(rèn)識(shí)、對(duì)以黃牛抵債的態(tài)度等，因此不適于應(yīng)用到測(cè)量城鄉(xiāng)居民。其次，測(cè)量指標(biāo)僅涉及知法、守法問(wèn)題，并沒(méi)有涉及到公民積極主動(dòng)影響法律的制定和對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督等問(wèn)題，沒(méi)能完整地測(cè)量“法治”意識(shí)的豐富內(nèi)容[3]。二是2007年，浙江省杭州市余杭區(qū)公布了內(nèi)地第一份法治指標(biāo)體系；2010年，湖北省頒布全國(guó)第一個(gè)省級(jí)政府法治指標(biāo)體系，相對(duì)于傳統(tǒng)的公民法律素養(yǎng)指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系突出了政府接受社會(huì)監(jiān)督、政府依法行政水平、處置社會(huì)沖突的能力等指標(biāo)，但是一方面考察對(duì)象是政府，另一方面在內(nèi)容上存在沒(méi)有包含公民權(quán)利卻加入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)的問(wèn)題[4]。三是全國(guó)普法工作已經(jīng)有效推進(jìn)了十多年，驗(yàn)收工作對(duì)普法效果的測(cè)度雖然進(jìn)行過(guò)多次，但是并沒(méi)有統(tǒng)一地形成機(jī)制化的工作，而且驗(yàn)收主要針對(duì)普法主體的工作[5]。四是總部位于美國(guó)的社會(huì)組織“世界正義工程”通過(guò)訪問(wèn)專家學(xué)者得出全球各國(guó)的法治指數(shù)，內(nèi)容包括四個(gè)維度：政府權(quán)力受憲法和法律約束，立法過(guò)程的民主、公開、公正，司法的獨(dú)立、高效、公正，法律工作者的素質(zhì)。許多指標(biāo)存在以西方價(jià)值觀念為標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)評(píng)我國(guó)情況的問(wèn)題[6]。

結(jié)合公民法治素養(yǎng)的概念和我國(guó)法治建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，借鑒已有公民法律素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系和政府法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)方法，經(jīng)過(guò)專家小組的論證，綜合運(yùn)用理論分析法、頻度分析法和專家咨詢法，本文提出“公民法治素養(yǎng)四維評(píng)估指標(biāo)體系”。該指標(biāo)體系共包含“法治認(rèn)知”、“法治思維”、“法治意識(shí)”和“法治信仰”4個(gè)一級(jí)指標(biāo)與22個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

(一)維度一：法治認(rèn)知

法治認(rèn)知維度主要考察公民對(duì)法治本身、法治與其它社會(huì)政治現(xiàn)象之間關(guān)系的感知與理解，考察公民對(duì)國(guó)家法治信息搜集與提取的能力。法治認(rèn)知維度下設(shè)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)：(1)對(duì)法治現(xiàn)狀的認(rèn)知。法治現(xiàn)狀伴隨著一系列法治熱點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)法治現(xiàn)狀的關(guān)注不僅是公民學(xué)習(xí)和掌握法治知識(shí)的重要途徑，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家法治化的現(xiàn)狀與未來(lái)做出判斷的基礎(chǔ)。(2)對(duì)法治本質(zhì)的認(rèn)知。法治的本質(zhì)在于公民通過(guò)憲法和法律控制公共權(quán)力，以此保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和自由，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。(3)對(duì)法治功能的認(rèn)知。法治因其能夠滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的特殊需要而被接受和推崇。法治對(duì)于社會(huì)的繁榮穩(wěn)定而言，具有控制功能、協(xié)調(diào)功能、規(guī)范功能和引導(dǎo)功能。(4)對(duì)法治與政治改革間關(guān)系的認(rèn)知。“法治是離不開政治的”，法治改革是政治改革的切入口，是穩(wěn)妥、有序、規(guī)范地推進(jìn)政治改革的可靠路徑。(5)對(duì)法治與人治間區(qū)別的認(rèn)知。法治相對(duì)于人治的根本區(qū)別在于法治規(guī)定任何組織和個(gè)人的權(quán)力都必須得到法律制度的約束限制，不允許出現(xiàn)凌駕于法律之上的特權(quán)。

(二)維度二：法治思維

法治思維是指公民運(yùn)用法治的概念、邏輯、原則和規(guī)范對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行審視、分析、推理、綜合，形成判斷和作出決定的思想活動(dòng)過(guò)程[7]。不同歷史階段和制度環(huán)境下的社會(huì)成員會(huì)擁有迥異于法治思維的認(rèn)知模式，比如臣民思維、奴仆思維。法治國(guó)家建設(shè)需要公民廣泛采取法治思維去認(rèn)識(shí)社會(huì)和指導(dǎo)行為選擇。法治思維維度下設(shè)6個(gè)二級(jí)指標(biāo)：(1)依憲治國(guó)的思維。憲法是社會(huì)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，享有最高的法律效力，是政府權(quán)力和公民權(quán)利的合法性的最高制度來(lái)源。(2)良法思維。依法治國(guó)內(nèi)在地要求依良法治國(guó)，以惡法治國(guó)只會(huì)使社會(huì)更加不公，弱者的權(quán)利進(jìn)一步受到侵害。(3)程序正義思維。程序正義是相對(duì)于實(shí)體(結(jié)果)正義而言的，政府行為嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序是減少冤假錯(cuò)案、防止權(quán)力濫用的重要保障。公民應(yīng)當(dāng)自覺形成通過(guò)堅(jiān)持程序正義來(lái)追求結(jié)果正義的思維。(4)以制度規(guī)范約束權(quán)力的思維。權(quán)力行使者的個(gè)人道德容易墮落腐化，一時(shí)的反腐倡廉運(yùn)動(dòng)可能陷入“人存政舉、人亡政息”，通過(guò)制度規(guī)范權(quán)力行使和防止權(quán)力濫用更為穩(wěn)定可靠。(5)公民權(quán)利的思維。公民權(quán)利思維認(rèn)為個(gè)人權(quán)利賦予獲取一定利益的正當(dāng)性，個(gè)人權(quán)利要求公共權(quán)力承擔(dān)尊重、保護(hù)與實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。(6)平等公民的思維。平等公民的思維認(rèn)為公職同樣是一個(gè)普通的社會(huì)崗位，公職人員與普通社會(huì)成員間并無(wú)貴賤之分，從事任何職業(yè)的社會(huì)成員都是平等且自由的公民。而且，“法律面前人人平等”，所有公民平等地享受法律賦予的權(quán)利、需要履行法律要求的義務(wù)，違反法律必然受到法律一視同仁的制裁。

(三)維度三：法治意識(shí)

法治意識(shí)是公民自覺按照法治社會(huì)的價(jià)值、規(guī)則指導(dǎo)行為選擇的意識(shí)。法治意識(shí)可以促進(jìn)公民觀察、參與、影響法治的行為更加具有目的性、方向性和預(yù)見性。法治意識(shí)維度下設(shè)6個(gè)二級(jí)指標(biāo)：(1)法律至上的意識(shí)。在法治社會(huì)的調(diào)控系統(tǒng)中，法律與其他社會(huì)規(guī)范、任何組織或個(gè)人權(quán)力相比較具有最大權(quán)威和最高效力，所有公權(quán)力的行使以及私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都必須以法律為準(zhǔn)繩。(2)積極參與法治過(guò)程的意識(shí)。法治公民應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地參與立法活動(dòng)，促進(jìn)立法的科學(xué)性；有意識(shí)地監(jiān)督執(zhí)法和司法過(guò)程，這是社會(huì)防范和糾正腐敗的重要環(huán)節(jié)。(3)權(quán)力邊界性的意識(shí)。政府權(quán)力不應(yīng)當(dāng)過(guò)度介入社會(huì)生活、市場(chǎng)活動(dòng)和私人空間，權(quán)力過(guò)大是滋生權(quán)力濫用的溫床。(4)尊重司法公正獨(dú)立的意識(shí)。司法公正要求任何組織或個(gè)人都不應(yīng)當(dāng)干擾破壞法院和法官嚴(yán)格依法審判時(shí)的獨(dú)立性與中立性。(5)依法維權(quán)的意識(shí)。依法維權(quán)不僅反映公民對(duì)法律規(guī)則的應(yīng)用能力，也反映出公民對(duì)法律功能的認(rèn)可。(6)守法的意識(shí)。“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，法律是法治社會(huì)中的核心規(guī)則，公民應(yīng)當(dāng)時(shí)刻意識(shí)到法律約束的存在，嚴(yán)守法律底線，自覺尊重他人權(quán)益和履行法律規(guī)定的義務(wù)。

(四)維度四：法治信仰

法治信仰并非要求把法治視作一種超驗(yàn)的、無(wú)需論證的宗教，并非要求盲目地、非理性地崇拜法治。理性“祛魅”與后現(xiàn)代解構(gòu)賦予了信仰一詞廣闊的、嶄新的含義[8]。法治信仰是指公民通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理性評(píng)判，因?yàn)榉ㄖ雾槕?yīng)公平、正義、民主、自由等價(jià)值期待，法治能夠有效合理地滿足利益需求、調(diào)解沖突與維持秩序，從而對(duì)法治形成認(rèn)可、信任與捍衛(wèi)的意愿[9]。法治信仰維度下設(shè)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)：(1)對(duì)憲法的信仰。信仰憲法規(guī)定的基本政治制度，對(duì)公民權(quán)利的保證和國(guó)家根本大法的地位。(2)對(duì)法律的信仰。即使法律存有難免的缺陷，也不會(huì)因此而輕視、漠視法律，依然尊重法律的權(quán)威，認(rèn)可法律是分配社會(huì)價(jià)值的良好尺度。(3)對(duì)法治促進(jìn)社會(huì)公平正義的信仰。公平正義是“國(guó)家、社會(huì)應(yīng)然的根本價(jià)值理念”，實(shí)現(xiàn)法治公正是追求社會(huì)公正的重要途徑。(4)對(duì)法治保障個(gè)人權(quán)利和自由的信仰。集體利益的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)以完全犧牲個(gè)人利益為代價(jià)，法治因其對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的保護(hù)而被尊重和信任。(5)捍衛(wèi)法治尊嚴(yán)的信仰。捍衛(wèi)法治尊嚴(yán)的信仰會(huì)激發(fā)社會(huì)成員自覺抵制破壞法治尊嚴(yán)的行為。社會(huì)成員普遍具有捍衛(wèi)法治尊嚴(yán)的信仰是推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)的強(qiáng)大力量。

三、公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系的特點(diǎn)

評(píng)估指標(biāo)體系的好壞不僅需要分析指標(biāo)體系本身在邏輯上的嚴(yán)密、在內(nèi)容上的全面，需要分析指標(biāo)體系是否符合問(wèn)卷調(diào)查法的一般要求，還需要分析體系是否能夠準(zhǔn)確結(jié)合調(diào)查對(duì)象的特點(diǎn)、社會(huì)發(fā)展階段、調(diào)查意義的要求以及調(diào)查范圍的有限性。

(一)系統(tǒng)性：維度間層層遞進(jìn)

本指標(biāo)體系的建立主要是通過(guò)理論分析法，建立在對(duì)公民法治素養(yǎng)概念的內(nèi)涵與外延進(jìn)行全面考察的基礎(chǔ)之上。該指標(biāo)體系涵蓋了公民法治素養(yǎng)的四個(gè)核心維度，各維度之間緊密關(guān)聯(lián)：法治知識(shí)—法治思維—法治意識(shí)—法治信仰，由淺及深、層層遞進(jìn)。采用這種指標(biāo)體系考察公民法治素養(yǎng)可以準(zhǔn)確地探知公民在各個(gè)維度上的表現(xiàn)以及各維度間的相互影響。

(二)可操作性：數(shù)據(jù)獲取具有可行性

僅考慮理論上的完整性而不考慮數(shù)據(jù)獲取的難易是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的通常誤區(qū)之一。該指標(biāo)體系設(shè)計(jì)在采用理論分析法的基礎(chǔ)上，通過(guò)“頻度分析法”借鑒以往類似調(diào)查中的問(wèn)題設(shè)計(jì)方式，通過(guò)“專家咨詢法”反復(fù)審核問(wèn)題設(shè)計(jì)的可行性，在設(shè)計(jì)方法上克服上述缺陷的同時(shí)，通過(guò)明確指標(biāo)的含義進(jìn)一步增強(qiáng)了可操作性。

(三)科學(xué)性：定性與定量相結(jié)合

四維度指標(biāo)體系有利于通過(guò)采取“層次分析法”(AHP)，結(jié)合定性與定量分析得出反映公民法治素養(yǎng)現(xiàn)狀的指數(shù)，從而增強(qiáng)了指標(biāo)體系的科學(xué)性。傳統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)體系轉(zhuǎn)化為指數(shù)過(guò)程的常見缺陷是指標(biāo)權(quán)重設(shè)置主觀隨意性太強(qiáng)，對(duì)選取的多個(gè)指標(biāo)賦予相同的權(quán)重或根據(jù)個(gè)人知識(shí)賦予不同的權(quán)重，這樣的調(diào)查結(jié)果在可信性方面存在明顯不足。

根據(jù)層次分析法：第一步，將指標(biāo)體系分為目標(biāo)層——公民法治素養(yǎng)，準(zhǔn)則層——法治認(rèn)知、法治思維、法治意識(shí)和法治信仰，操作層——22個(gè)二級(jí)指標(biāo)。第二步：確定每個(gè)準(zhǔn)則層下操作層指標(biāo)相對(duì)于上級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。比如確定“法律至上意識(shí)”等6個(gè)二級(jí)指標(biāo)相對(duì)于上層“法治意識(shí)”的權(quán)重。由邀請(qǐng)到的權(quán)威專家根據(jù)通行的“九分位表”評(píng)比操作層指標(biāo)兩兩間的相對(duì)權(quán)重，形成判斷矩陣，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，對(duì)權(quán)重系數(shù)進(jìn)行歸一化，最后得出所需要的權(quán)重值。第三步：確定每個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重，比如“法治意識(shí)”相對(duì)于“公民法治素養(yǎng)”的權(quán)重。方法同第二步。第四步：確定每個(gè)操作層指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重，即每個(gè)二級(jí)指標(biāo)相對(duì)于“公民法治素養(yǎng)”的權(quán)重。

(四)現(xiàn)實(shí)針對(duì)性：緊扣國(guó)家法治發(fā)展需要與公民法治素養(yǎng)短板

不同時(shí)代下、不同政治制度內(nèi)公民的法治素養(yǎng)狀況都有其各自的特點(diǎn)，公民法治素養(yǎng)的一些“短板”對(duì)于國(guó)家實(shí)施法治建設(shè)而言具有突出的影響。國(guó)家法治發(fā)展的不足之處往往需要依賴一些特殊的公民法治素養(yǎng)去彌補(bǔ)。

本指標(biāo)體系重點(diǎn)考察了公民法治素養(yǎng)的一些短板，比如：(1)缺乏程序正義思維，輕視“程序”重視“結(jié)果”，認(rèn)為程序不過(guò)是走形式。(2)“青天”思維，期待清官大老爺為民伸冤，動(dòng)輒向官員下跪謝恩或求情。(3)法治信仰的缺失，將法治視作權(quán)宜之計(jì)，對(duì)法治冷漠、輕視、不信任甚至規(guī)避。公民較為依賴“潛規(guī)則”，托關(guān)系、走門路的風(fēng)氣盛行，認(rèn)為“信法不如信訪”。本指標(biāo)體系重點(diǎn)考察了國(guó)家法治發(fā)展目前迫切需要的公民法治素養(yǎng)，比如：以制度約束權(quán)力的思維，當(dāng)前我國(guó)政治發(fā)展與改革的重大趨勢(shì)是加強(qiáng)制度化建設(shè)，通過(guò)創(chuàng)立和完善制度，進(jìn)一步推動(dòng)改革與鞏固改革成果；參與立法等法治過(guò)程的意識(shí)。依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)法律制定過(guò)程的科學(xué)性與民主性，公民積極參與和有能力參與立法是提升法律質(zhì)量的重要保障。

(五)政策導(dǎo)向性：為政府政策調(diào)適提供數(shù)據(jù)支撐

指標(biāo)體系設(shè)計(jì)從一開始即確立為政策調(diào)適提供參考的宗旨。該指標(biāo)體系不僅可以一般性地測(cè)量評(píng)估全國(guó)公民法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀，而且可以在增加調(diào)查問(wèn)題地域特點(diǎn)的基礎(chǔ)上具體分析地方公民法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀。該指標(biāo)體系的政策導(dǎo)向性主要體現(xiàn)在：(1)對(duì)普法工作的導(dǎo)向性。對(duì)公民法治認(rèn)知的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)公民對(duì)國(guó)家法治現(xiàn)狀、法治功能和法治本質(zhì)的了解情況，普法工作可以有針對(duì)性地確定工作重點(diǎn)。(2)對(duì)立法工作的導(dǎo)向性。發(fā)現(xiàn)公民法治素養(yǎng)薄弱環(huán)節(jié)之后便可預(yù)測(cè)法律實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的問(wèn)題，因此立法工作便可以前瞻性地加以防范或引領(lǐng)。(3)對(duì)執(zhí)法工作的導(dǎo)向性。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)某地區(qū)公民依法維權(quán)意識(shí)較低，那么就應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)立和開放維權(quán)渠道，更加慎重地防范執(zhí)法者侵犯公民權(quán)利。(4)對(duì)司法工作的導(dǎo)向性。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)某地區(qū)公民尊重司法獨(dú)立的意識(shí)較為薄弱， 那么就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培養(yǎng)法官公正獨(dú)立司法的能力，引導(dǎo)媒體和大眾抵制通過(guò)制造輿論壓力干擾司法的行為。

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(責(zé)任編輯：金一超)

The Concept of Citizens’ Literacy of Rule of Law and the Construction of Its Four-dimensional Evaluation Index System

LI Changzu1, ZHAO Yulin2

(1. Publicity Department of Party Committee, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China；2. College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Citizens’ literacy of rule of law is the foundation for constructing a country and society under the rule of law. Comparatively speaking, this article scientifically and fully defined the concept of “citizens’ literacy of rule of law”, deconstructed its connotation and denotation, built the basis for correlational research. To investigate the status quo of citizens’ literacy of rule of law, the article designed a four-dimensional evaluation index system with 4 first class indicators and 22 second class indicators. This index system has following characteristics: systemic, operational, scientific, aiming at reality and guiding policy.

citizen; rule of law; literacy; index

2015-06-09

李昌祖(1965-)，男，浙江余杭人，教授，碩士，從事輿情理論研究；趙玉林(1986-)，男，安徽亳州人，講師，博士，從事互聯(lián)網(wǎng)治理研究。

D0-05

A

1006-4303(2015)03-0297-06