最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中服務(wù)輸送機(jī)制的完善

祝建華， 倪克敏

(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中服務(wù)輸送機(jī)制的完善

祝建華， 倪克敏

(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展對最低生活保障制度提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，而其中的服務(wù)輸送機(jī)制的完善成為核心問題之一。文章從現(xiàn)行最低生活保障制度的服務(wù)輸送機(jī)制的現(xiàn)狀分析出發(fā)，闡述了服務(wù)輸送機(jī)制的弊端。法制化、協(xié)調(diào)性與專業(yè)化是服務(wù)輸送機(jī)制進(jìn)一步完善的方向。文章最后提出了提升決策權(quán)威與控制，協(xié)調(diào)執(zhí)行任務(wù)的主體，通過專業(yè)化、專職化、信息化改善低保制度的工作程序的具體對策建議。

最低生活保障制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；服務(wù)輸送

一、問題的提出

1993年6月，上海市出臺了城市居民最低生活保障的相關(guān)文件，最低生活保障制度開始在地方實(shí)踐，1995年低保制度向全國推廣。在總結(jié)各地制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國城市居民最低生活保障制度走上了規(guī)范化的道路。經(jīng)過十多年發(fā)展，城市低保制度內(nèi)容上不斷完善、覆蓋面不斷拓展、救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。1992年開始，農(nóng)村最低生活保障制度在山西左云、廣西武鳴、上海等地拉開了序幕。2007年，農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)建立，并朝著“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)邁進(jìn)。隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)的深入，城鄉(xiāng)“二元”體制的弊端愈加顯露，制度的公平性問題已成為社會各界最迫切的訴求。2003年10月，黨的十六屆三中全會《決定》提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的新要求。其中“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、公共服務(wù)均等化等理念逐漸成為指導(dǎo)社會發(fā)展的重要思想。2006年10月，黨的十六屆六中全會提出了到 2020 年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標(biāo)。2007年10月，黨的十七大首次將最低生活保障制度與基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療并列為社會保障體系的三大重點(diǎn)，提出要“完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”，要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。黨的十七大報(bào)告標(biāo)志著社會保障體系建設(shè)進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度全面建設(shè)的新時(shí)期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障已成為推進(jìn)我國社會發(fā)展的一個(gè)重要的時(shí)代課題。2012年黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”。社會保障體系需要統(tǒng)籌發(fā)展，最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展是關(guān)鍵和核心。但現(xiàn)實(shí)的情況是，我國長期以來城鄉(xiāng)二元分割，城市與農(nóng)村居民被納入不同的制度與體制當(dāng)中，在社會保障、勞動就業(yè)等方面存在巨大差異。社會保障的許多改革都延續(xù)著這種固有的觀念， 低保制度的發(fā)展也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差距。

農(nóng)村與城市低保制度的分割分治，既不利于整合資源，更不利于實(shí)現(xiàn)低保制度應(yīng)當(dāng)追求的公平[1]。到目前為止，在制度的法定化、規(guī)范化，制度的統(tǒng)一性，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌方面面臨著種種選擇。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的理念尚需要進(jìn)一步的突破，規(guī)范化的低保救助資金財(cái)政投入機(jī)制尚未形成，管理體制與運(yùn)行機(jī)制不夠完善，這些都是我們面臨的主要問題。其中，服務(wù)輸送機(jī)制，即最低生活保障制度的管理體系問題在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中居于較為核心的位置，要推動最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，管理體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌變革是其中一個(gè)較為重要的環(huán)節(jié)。本文將圍繞最低生活保障制度的服務(wù)輸送機(jī)制進(jìn)行深入探討，分析在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下進(jìn)一步完善的方向和具體路徑。

二、現(xiàn)行最低生活保障制度的服務(wù)輸送機(jī)制

管理體制，也就是通常意義上講的社會保障的服務(wù)輸送系統(tǒng)。社會保障的服務(wù)輸送系統(tǒng)，是指服務(wù)提供者之間以及服務(wù)提供者和消費(fèi)者之間的組織安排。而關(guān)于服務(wù)提供的架構(gòu)安排則是我們較為關(guān)心的問題，主要涉及三個(gè)方面：即決策的權(quán)威和控制；誰來執(zhí)行不同的任務(wù)；輸送系統(tǒng)由哪些(單位的數(shù)量和種類)組成[2]。

(一)服務(wù)輸送過程中決策的權(quán)威與控制

目前，最低生活保障制度涉及到的最為關(guān)鍵的規(guī)章制度主要有三部：1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第271號)、2007年頒布的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)〔2007〕19號)、2014年5月頒布的《社會救助暫行辦法》(中華人民共和國國務(wù)院令第649號)。中華人民共和國國務(wù)院令是中華人民共和國國務(wù)院總理簽發(fā)的行政法令，授權(quán)有關(guān)部門發(fā)布的國務(wù)院行政命令或下發(fā)的行政操作性文件。從這里可以看出，目前最低生活保障制度的決策權(quán)威來自國務(wù)院，在社會救助立法之前，尚屬于行政決策與控制層級。民政部負(fù)責(zé)低保制度的統(tǒng)一管理，并實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制。國家承擔(dān)起社會救助的核心責(zé)任，屬于決策的權(quán)威和控制部門。很明顯，由民政部負(fù)責(zé)管理，有利于形成一個(gè)整合的和綜合性的社會服務(wù)系統(tǒng)。低保制度實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制則是基于我國地域廣闊、地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況決定的。各個(gè)地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定不同的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，從而對生活在這個(gè)區(qū)域內(nèi)的低保對象進(jìn)行救助。實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制在一定程度上賦予了這項(xiàng)制度的動態(tài)調(diào)整的條件，地方政府能夠根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和地方貧困的現(xiàn)狀而對貧困救助進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，自主性和靈活性較強(qiáng)，這就避免了大一統(tǒng)模式容易形成不切實(shí)際的政策的缺陷。

由于缺乏一部全國統(tǒng)一的法律，低保制度在具體實(shí)施過程中可能出現(xiàn)政令不通的狀況。此外，地方政府負(fù)責(zé)制的確能夠在一定程度上保證制度的靈活性，但過度的靈活性勢必導(dǎo)致制度的無序化，一些地方出現(xiàn)的“土政策”、“看米下鍋”等現(xiàn)象就是最好的例證。此外，財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)象勢必導(dǎo)致地方政府在推行低保制度過程中的積極性受到很大的制約，低保制度的執(zhí)行成為一種“向上負(fù)責(zé)”的責(zé)任交待機(jī)制。目前最大的問題出現(xiàn)在農(nóng)村，一些農(nóng)村地區(qū)的低保管理和實(shí)施呈現(xiàn)多層次性的特點(diǎn)，發(fā)展不均衡，完善程度不一。不僅僅農(nóng)村不同地區(qū)間存在差異性，城市與農(nóng)村的二元差距也較為明顯，嚴(yán)重制約低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(二)服務(wù)輸送過程中執(zhí)行任務(wù)的不同主體

低保制度需要不同部門的通力合作。2014年5月頒布的《社會救助暫行辦法》第三條和第四條有著比較明確的規(guī)定：“國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)。國務(wù)院民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相應(yīng)的社會救助管理工作?？h級以上地方人民政府民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會救助管理工作。前兩款所列行政部門統(tǒng)稱社會救助管理部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會救助的申請受理、調(diào)查審核，具體工作由社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)。村民委員會、居民委員會協(xié)助做好有關(guān)社會救助工作?！?/p>

低保制度實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，實(shí)行“屬地化管理”。即政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門主管，其他有關(guān)部門予以配合，街道辦事處、社區(qū)居民委員會、村民委員會，承擔(dān)具體實(shí)施任務(wù)。但各個(gè)部門的協(xié)作存在問題。行政部門內(nèi)部的協(xié)作尚且存在一定的問題，更不用說涉及到跨部門的協(xié)作，尤其是低保制度涉及到財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、勞動保障、人事等各個(gè)部門，這些不同主體之間如何有效的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)低保制度的協(xié)調(diào)管理則成為一個(gè)大問題。當(dāng)前盡管很多地方政府進(jìn)行過一些制度創(chuàng)新，嘗試建立“多部門聯(lián)動機(jī)制”，但是由于缺乏法律的授權(quán)與約束，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理，這種所謂的“多部門聯(lián)動機(jī)制”只是成為一種文字上的噱頭，無法真正發(fā)揮作用。尤其是在涉及到家庭收入核查等環(huán)節(jié)，這種弊端尤其明顯。而在低保標(biāo)準(zhǔn)制定方面，由于涉及統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、勞動保障等各個(gè)部門，統(tǒng)一協(xié)作難以實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了很多地方的低保標(biāo)準(zhǔn)制定簡單的類比最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況，因?yàn)檫@樣操作簡單方便。但這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)相違背。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求建立一個(gè)規(guī)范的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法和程序，以及一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理體系，要求各個(gè)責(zé)任主體的責(zé)任與權(quán)利明確化和規(guī)范化。

(三)服務(wù)輸送系統(tǒng)的工作程序

有關(guān)最低生活保障制度的工作程序，《社會救助暫行辦法》第十一條規(guī)定：(1)由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請；家庭成員申請有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，在申請人所在村、社區(qū)公示后報(bào)縣級人民政府民政部門審批。(3)縣級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合條件的申請予以批準(zhǔn)，并在申請人所在村、社區(qū)公布；對不符合條件的申請不予批準(zhǔn)，并書面向申請人說明理由。低保制度構(gòu)建了一個(gè)從中央政府到地方政府，從國家民政部到地方民政部門，從地方政府到基層街道辦事處和社區(qū)的一整套完整的管理系統(tǒng)。實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、基層落實(shí)的管理體制[3]。各個(gè)層次擔(dān)負(fù)著不同的職責(zé)。最基層社區(qū)(村)成為低保工作的重心和落腳點(diǎn)，許多具體的日常事務(wù)都需要通過社區(qū)(村)完成。需要發(fā)揮社區(qū)(村)的優(yōu)勢，提倡市民的參與，如民主評議、群眾監(jiān)督等，來彌補(bǔ)民政部門工作的不足。

農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)行“條上工作，塊上落實(shí)”的管理模式，由民政部在中央統(tǒng)籌，地方各級人民政府和各級民政部門層層負(fù)責(zé)，縣級民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理審批工作，日常的管理事務(wù)和服務(wù)工作由村委會負(fù)責(zé)。一些地區(qū)的農(nóng)村無論是低保管理人員的隊(duì)伍數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)還是機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作經(jīng)驗(yàn)，都無法適應(yīng)低保工作的要求。工作機(jī)制的不健全和人員的嚴(yán)重不足，助長了農(nóng)村低?；鶎庸ぷ鞯拇址呕瑢?dǎo)致了對申請資格的審查、保障對象的確定、保障標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行、保障資金的發(fā)放、工作文件保存、優(yōu)惠政策落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)的隨意性。有的地方將農(nóng)村低保作為維護(hù)社會穩(wěn)定、治理鄉(xiāng)村的手段，出現(xiàn)了大量的“關(guān)系?！?、“人情保”、“福利?！?，甚至還出現(xiàn)了給上訪戶的“難纏保”。有些地方為節(jié)約行政成本，在確定低保對象、劃定低保線時(shí)往往簡易從事，于是就出現(xiàn)了 “輪流坐莊”、“以錢定人”甚至按人口平均分配低保指標(biāo)的現(xiàn)象，“應(yīng)保未保、能保漏保”的情況屢見不鮮，能進(jìn)能出的動態(tài)調(diào)整機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)[4]。

三、最低生活保障制度服務(wù)輸送機(jī)制進(jìn)一步完善的方向

(一)法制化

黨的十八屆四中全會明確提出建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，完善法律援助制度，健全司法救助體系。這是建設(shè)社會主義法治國家的重要保證。最低生活保障制度作為社會救助體系中的核心與基礎(chǔ)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中要堅(jiān)持法制化的原則，通過法制化的建設(shè)，推動覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系的完善和發(fā)展。要求制定一部統(tǒng)一的法律制度進(jìn)行明確的規(guī)范，改變以往的決策權(quán)威僅僅停留在政府的條例與規(guī)章制度層面的現(xiàn)狀。只有貫徹法制原則，加強(qiáng)社會救助和最低生活保障立法，用法律明確相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，用法律規(guī)范管理、解決糾紛，才能使城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展走上規(guī)范化的軌道。

這里需要說明的是，法制化原則實(shí)際上是對最低生活保障制度的規(guī)范化運(yùn)行提出的具體要求。制度的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，包括制度主體、工作程序、管理體制、監(jiān)督體制等，必須實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行，去除、改變、規(guī)范實(shí)際工作過程中的一些“土政策”、“土辦法”，使最低生活保障制度運(yùn)行起來更為有序化。這是實(shí)現(xiàn)法制化的前提與基礎(chǔ)，同時(shí)也是最低生活保障制度在消除城鄉(xiāng)差異和地域分割，走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展層面提出的必然要求。

(二)協(xié)調(diào)性

最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中要堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則。堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則，要求最低生活保障制度要與社會救助體系中其他的社會救助制度彼此協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行社會救助體系包括最低生活保障制度、住房救助、教育救助、災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等多項(xiàng)救助制度。在《社會救助暫行辦法》出臺之前，很多專項(xiàng)救助制度彼此之間出現(xiàn)了交叉重疊的地方。因此，最低生活保障制度與其他專項(xiàng)救助制度如何進(jìn)行制度銜接，將是最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)調(diào)性原則的重要體現(xiàn)。要求最低生活保障制度與這些專項(xiàng)救助制度有效銜接，不交叉，不重疊，不矛盾，不對立，彼此是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)性整體，共同構(gòu)成一個(gè)有序的社會救助體系。而要做到這一點(diǎn)，理順最低生活保障制度管理體系中不同主體之間的關(guān)系，明確各自的責(zé)任與義務(wù)，讓民政、統(tǒng)計(jì)、勞動保障、財(cái)政、金融、醫(yī)療、住房、教育等各個(gè)部門能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在各自范圍內(nèi)履行各自的職責(zé)。同時(shí)，涉及到需要多部門聯(lián)合的具體事務(wù)，例如低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、家庭收入核查等，則需要對現(xiàn)行管理體系進(jìn)一步完善，理順彼此的關(guān)系，對最低生活保障制度服務(wù)輸送體系中執(zhí)行不同任務(wù)的主體進(jìn)行有機(jī)的整合，協(xié)調(diào)彼此利益，將多個(gè)相互獨(dú)立的主權(quán)實(shí)體通過某種方式逐步結(jié)合成為一個(gè)單一實(shí)體。最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求城市與農(nóng)村這兩項(xiàng)原來彼此分立的制度要進(jìn)行有機(jī)的整合，將一些公共要素整合起來，在統(tǒng)一的制度框架下運(yùn)行，城鄉(xiāng)之間彼此協(xié)調(diào)，部門之間彼此協(xié)調(diào)，地區(qū)之間彼此協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補(bǔ)，逐步消除城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、部門差異，促進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(三)專業(yè)化

我國社會救助制度經(jīng)歷十幾年發(fā)展，逐漸由傳統(tǒng)零星、施舍式的救助方式向制度化救助轉(zhuǎn)變。在這一過程中，專業(yè)化的發(fā)展是必然趨勢。所謂專業(yè)化是指一個(gè)普通的職業(yè)群體在一定時(shí)期內(nèi)，逐漸符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、成為專門職業(yè)并獲得相應(yīng)專業(yè)地位的過程。要推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，首先就是要樹立起專業(yè)化的理念，并以此來指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行。在制度設(shè)計(jì)層面，救助標(biāo)準(zhǔn)的制定、制度的準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)計(jì)，都需要專業(yè)化的人員進(jìn)行專業(yè)化的設(shè)計(jì)。人員的專業(yè)化與專職化是緊密相聯(lián)的。專業(yè)化的人員就意味著專職化的隊(duì)伍配置。要求在每一級都設(shè)立專門從事低保救助工作的機(jī)構(gòu)并配備相關(guān)的專職人員，改變當(dāng)前的工作人員由其他民政工作人員兼任的做法。同時(shí)，對這些專職的工作人員采取專門培訓(xùn)等方式，提高其專業(yè)化水平。專門化的管理機(jī)構(gòu)有利于對各項(xiàng)資源的整合，消除各個(gè)部門在工作過程中形成的部門壁壘，減少救助工作過程中的一些人為的障礙，有利于政令的暢通。人員的專職化一方面可以改變民政工作人員一人身兼數(shù)職而影響工作效率的局面，另一方面可以提高救助工作的業(yè)務(wù)水平，尤其是專業(yè)化的工作隊(duì)伍建設(shè)，將會進(jìn)一步提高低保救助制度的工作效率和業(yè)務(wù)水平，對這一制度的具體貫徹實(shí)施將起到一個(gè)較好的推動作用。

四、最低生活保障制度服務(wù)輸送機(jī)制的完善路徑

(一)提升決策的權(quán)威與控制

在一個(gè)法治社會中，完善的立法是一種制度得以經(jīng)常化、規(guī)范化、可持續(xù)實(shí)施的重要保障。社會救助制度比較完善的國家都十分重視社會救助的法制建設(shè)，社會救助的立法在社會保障立法中是予以優(yōu)先考慮的。對這樣一個(gè)關(guān)系國計(jì)民生的重要制度，理應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)(即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會)以“法律”的形式加以規(guī)范。黨的十八屆四中全會明確提出了建設(shè)社會主義法治國家的宏偉藍(lán)圖，推進(jìn)制度的法制化建設(shè)是現(xiàn)實(shí)的客觀需要，也是一種必然趨勢。所謂法制化，簡單地說，就是把應(yīng)用法律規(guī)制的制度化、程序化，將這些行為納入到法律規(guī)制的范疇，由相應(yīng)的制度對其進(jìn)行規(guī)定、制約，這既有利于行為的規(guī)范化、程序化，提高效率，也有利于對其進(jìn)行監(jiān)督與約束，更有利于實(shí)現(xiàn)人民的合法權(quán)利。

法制化要求有一部全國性的法律來規(guī)范最低生活保障制度的運(yùn)行，如制定《社會救助法》，低保制度的救助對象、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)行過程中的不軌行為的懲罰等，都要通過法律形式予以確認(rèn)，各個(gè)地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，都不得與全國性法律相抵觸。這樣制度運(yùn)行起來才有堅(jiān)實(shí)的后盾，制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)的具體實(shí)施都能找到可以遵循的法律依據(jù)，只有通過法制化，才能進(jìn)一步的保證制度良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。樹立法制化的理念，要求在推進(jìn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，有一部統(tǒng)一的法律作為最高的規(guī)范和準(zhǔn)則，在具體的制度實(shí)踐中，嚴(yán)格遵循法律的約束，按照法律賦予的權(quán)利與義務(wù)行事，對制度運(yùn)行過程中一些違法、違規(guī)行為要嚴(yán)格通過法律的監(jiān)督，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，提高違法、違規(guī)的成本，保障最低生活保障制度有序協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)協(xié)調(diào)執(zhí)行任務(wù)的不同主體

這里涉及到兩種情況：橫向的協(xié)調(diào)性與縱向的協(xié)調(diào)性。橫向的協(xié)調(diào)性主要涉及到同一級的不同主體，例如民政、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、勞動保障、人事、金融等各個(gè)部門。很顯然，按照現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》的要求，民政部門是核心，其他部門根據(jù)需要配合民政部門完成相關(guān)工作。這個(gè)設(shè)計(jì)本身并沒有問題，最大的問題在于如何明確彼此的權(quán)責(zé)和進(jìn)行合理分工。在推動社會救助立法以后，在法律層面明確各個(gè)主體部門的權(quán)責(zé)，并通過法律的形式加以約束和規(guī)范，才能推動同一級行政部門的協(xié)調(diào)和整合。否則，單純依靠行政指令，缺乏必要的約束力和明確性，自然無法實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)。尤其是在最低生活保障制度涉及到城市與農(nóng)村兩個(gè)差異較大的區(qū)域的時(shí)候，這種部門之間的不協(xié)調(diào)性會進(jìn)一步被放大，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展角度來講，橫向不同主體的協(xié)調(diào)性必須依靠統(tǒng)一的法律來實(shí)現(xiàn)。

縱向的協(xié)調(diào)性主要涉及到最低生活保障制度管理體系中各級政府部門的權(quán)責(zé)分工。這里建議實(shí)行“垂直化的四級”管理體系。最低生活保障制度的管理體制基本維持不變，依然是保留之前的分層決策、分級管理模式。但為了推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有必要減少管理體制的中間環(huán)節(jié)。民政部承擔(dān)著政策法規(guī)建設(shè)和宏觀管理的職能，這是垂直管理的第一層次。第二層次是省、直轄市、自治區(qū)，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)最低生活保障制度具體相關(guān)細(xì)則和協(xié)調(diào)管理，其中最重要的是地方資金籌集。第三層次為區(qū)縣一級，區(qū)縣一級是整個(gè)管理體制的核心，區(qū)縣一級的工作更多的屬于微觀層次，具體負(fù)責(zé)低保制度的審批、審核、管理。第四層級為社區(qū)一級，社區(qū)一級則負(fù)責(zé)具體的實(shí)施與落實(shí)。繼續(xù)實(shí)行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制。重點(diǎn)應(yīng)該在基層，需要重點(diǎn)解決基層人手不夠，人員不專業(yè)，兼職、兼任現(xiàn)象嚴(yán)重，辦事職權(quán)過弱的問題。在保留原有的分層決策、分層管理的管理架構(gòu)基礎(chǔ)之上，應(yīng)該借鑒香港的綜援制度，實(shí)行垂直化、專業(yè)化管理?！八募墶惫芾眢w系淡化了市一級和街道一級的相關(guān)職能，在有條件的地方直接取消市一級和街道一級對最低生活保障制度的管理，構(gòu)成從中央到省(自治區(qū)、直轄市)、區(qū)縣、社區(qū)(村)的四級管理體系。 每個(gè)層次都設(shè)立專門的管理結(jié)構(gòu)，配備專職的低保工作人員，專職專責(zé)。國家民政部的社會救助司，到省廳設(shè)立社會救助處，區(qū)縣設(shè)立社會救助科，社區(qū)(村)設(shè)立社會救助服務(wù)中心，專業(yè)化管理，專職運(yùn)營。

(三)統(tǒng)一服務(wù)輸送系統(tǒng)的工作程序

統(tǒng)一最低生活保障制度的工作程序，要求從低保的申請、審批、調(diào)查、復(fù)核、公示、發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠保持統(tǒng)一，這是工作程序規(guī)范化、專業(yè)化的體現(xiàn)之一。結(jié)合《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，可以做出如下設(shè)計(jì)：(1)由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的區(qū)縣人民政府提出書面申請；家庭成員申請有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。(2)區(qū)縣人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)委托社區(qū)、村委會通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，在申請人所在村、社區(qū)公示后報(bào)縣級人民政府民政部門審批。(3)縣級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合條件的申請予以批準(zhǔn)，并在申請人所在村、社區(qū)公布；對不符合條件的申請不予批準(zhǔn)，并書面向申請人說明理由。(4)在低保金的發(fā)放方面，也要委托專業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會化發(fā)放。

需要說明的是，由于目前社區(qū)基層的力量薄弱，人手不夠，同時(shí)基層人員的專業(yè)化水平不夠，從提高最低生活保障制度專業(yè)化的角度出發(fā)，需要對基層的人員配備進(jìn)行調(diào)整?？梢越柚徺I服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)基層低保救助工作人員的專業(yè)化水平?？梢赃@樣設(shè)計(jì)：縣級人民政府通過向社會公開招聘的方式，招聘一些具有一定文化程度(高中或大專以上)的社會人員，由縣民政局組織專門的社會救助工作培訓(xùn)。招聘的名額根據(jù)轄區(qū)社區(qū)(村)的具體數(shù)量而定，一般一個(gè)社區(qū)(村)配備2-3名專職工作人員，我們稱之為“低保專員”。這些招聘的人員經(jīng)過培訓(xùn)以后，駐扎在社區(qū)(村)，其日常的工作就是專門從事低保救助工作，包括接受委托受理申請、調(diào)查核實(shí)收入等，人員的管理與考核由縣民政局負(fù)責(zé)，工資可以參照社工待遇，由縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。社區(qū)(村)只是提供辦公場所，社區(qū)(村)也可派出1個(gè)對當(dāng)?shù)厍闆r相對熟悉的工作人員協(xié)助“低保專員”開展工作 。

此外，促進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，信息化建設(shè)必不可少。要建立城鄉(xiāng)一體化的低保信息化系統(tǒng)，加快城鄉(xiāng)低保信息化建設(shè)的城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)一步推進(jìn)全國居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)的建設(shè)工作，建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會救助網(wǎng)絡(luò)。通過全國低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對城鄉(xiāng)困難群眾的信息進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的收集，提高城鄉(xiāng)低保管理工作的效率，減少工作失誤。

[1] 張浩淼.從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：中國最低生活保障制度的發(fā)展[J].社會保障研究，2010，(2)：114-120.

[2] 尼爾·吉爾伯特，保羅·泰瑞爾.社會福利政策導(dǎo)論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2003. 212-225.

[3] 多吉才讓.中國最低生活保障制度研究與實(shí)踐[M].北京：人民出版社，2001.170.

[4] 王曉東.西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展的偏差與修正[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2011，(5)：48-51.

《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)編輯部

The Improvement of the Service Delivery Mechanism in the Urban and Rural Harmonious Development of the Subsistence Security System

ZHU Jianhua, NI Kemin

(College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

The urban and rural harmonious development of the subsistence security system is expected in the course of the economic and social development. The improvement of the service delivery mechanism has become one of the core issues. This article analyzed the status quo of service delivery mechanism of the subsistence security system, and then described its drawbacks. The legalization, coordination and specialization are the directions of the improvement of the service delivery mechanism. The article put forward some suggestions on the promotion of the authority and control of the policy decision, coordination of the main subjects of the tasks, improvement of the system of the work program through specialization, professionalization and informationization.

subsistence security system; urban and rural harmonious development; service delivery

2015-04-01

教育部社科研究青年基金項(xiàng)目(10YJC630426)；國家社科基金青年項(xiàng)目(12CSH094)；浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(2015C25020)

祝建華(1978-)，男，湖北武漢人，副教授，博士，從事貧困與社會救助研究；倪克敏(1991-)，女，安徽滁州人，碩士研究生，從事社會保障研究。

C913.7

A

1006-4303(2015)03-0313-06

(責(zé)任編輯：金一超)

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