網(wǎng)絡(luò)輿情有限治理的法治化：秩序建構(gòu)與權(quán)利保護的統(tǒng)一

張 璇

網(wǎng)絡(luò)輿情有限治理的法治化：秩序建構(gòu)與權(quán)利保護的統(tǒng)一

張 璇

網(wǎng)絡(luò)輿情是信息時代公民享有的言論表達權(quán)和批評監(jiān)督權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間延伸的具體表現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)輿情治理須兼顧互聯(lián)網(wǎng)秩序的建構(gòu)和公民權(quán)利的實現(xiàn)，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，調(diào)整治理思維，確立有限治理的基本原則，大力推進網(wǎng)絡(luò)法治，通過完善法律體系，界定網(wǎng)絡(luò)有害信息范圍，制定正當程序限制，轉(zhuǎn)型政府治理模式，協(xié)調(diào)公民權(quán)利訴求與政府秩序價值取向的沖突，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間秩序與權(quán)利保護的法治統(tǒng)一。

網(wǎng)絡(luò)輿情；有限治理；網(wǎng)絡(luò)法治；權(quán)利；秩序

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，正在深刻影響和改變著我們的生活甚至生存方式。2015年7月，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告顯示，截至2015年6月，我國網(wǎng)民達6．68億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到48．8%，半年共計新增網(wǎng)民1 894萬人；手機網(wǎng)民規(guī)模達5.94億，較2014年12月增加3 679萬人。[1]

網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)模的急劇擴張，以及網(wǎng)絡(luò)零門檻的媒介傳播特性導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論場域空前復(fù)雜，個體意見通過網(wǎng)絡(luò)傳播、放大，合流形成輿論進而形成輿情，給政府的社會治理帶來巨大壓力，政府維穩(wěn)與公民維權(quán)之間的博弈也滲入其間[2]；網(wǎng)民基于憲法規(guī)定的言論自由和批評監(jiān)督權(quán)利，享有網(wǎng)絡(luò)公共表達的正當合法性，但也存在表達的非理性因素，一旦形成具有群體特征的網(wǎng)絡(luò)輿情，其極強的感染性很可能引起秩序的紊亂，誘發(fā)“網(wǎng)絡(luò)暴政”[3]。十八屆四中全會要求運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，因此，在賦予政府的網(wǎng)絡(luò)輿情治理權(quán)力時，應(yīng)確定有限治理的基準，以法治思維尋求公民自由權(quán)利保障與政府秩序構(gòu)建之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一、域外的網(wǎng)絡(luò)輿情治理模式

個人自由與社會公共利益的沖突是任何社會形態(tài)都無可回避的客觀現(xiàn)實?；诓煌膰?、政治體制以及文化傳承，不同的國家在不同時期，對于網(wǎng)絡(luò)輿情的治理也分別采用了不同的模式。

1.根據(jù)政府的干預(yù)程度不同，有學者把域外針對網(wǎng)絡(luò)輿情的治理歸納為“網(wǎng)絡(luò)自由主義”、“網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實主義”、“網(wǎng)絡(luò)管制主義”和“網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義”[4]

不同的規(guī)制模式分別體現(xiàn)了一個國家或政府對于網(wǎng)絡(luò)空間自由與秩序不同價值選擇的規(guī)制態(tài)度。網(wǎng)絡(luò)自由主義以第一代網(wǎng)絡(luò)開拓者們?yōu)榇恚鼈冊谠O(shè)計時就期望外來世界放棄對新內(nèi)容和服務(wù)的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)空間的秩序交由工程師、專業(yè)協(xié)會及制定標準的機構(gòu)來創(chuàng)設(shè)維系[5]，因為來自政府的干預(yù)可能帶來壓制和破壞網(wǎng)絡(luò)固有自由的危險。

伴隨著網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)實生活中的廣泛運用與普及，研究者們逐漸意識到科技發(fā)展是一把雙刃劍，其在為人們創(chuàng)設(shè)擺脫現(xiàn)實限制的自由時，也為各種違法犯罪活動提供了隱蔽的溫床，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身的弱點還會放大現(xiàn)實世界存在的種種危險，網(wǎng)絡(luò)空間的自由絕非來源于政府的缺席。[6]5網(wǎng)絡(luò)空間的自由與現(xiàn)實世界一樣，需要來自政府某種形式的規(guī)制。

顯而易見，各國政府對網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制會因為不同的執(zhí)政理念實際表現(xiàn)出不同的干預(yù)介入程度與幅度，根據(jù)介入程度的從弱到強依次表現(xiàn)為“網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實主義”、“網(wǎng)絡(luò)管制主義”和“網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義”。新加坡和韓國是典型的“網(wǎng)絡(luò)管制主義”國家，在網(wǎng)絡(luò)信息安全與網(wǎng)絡(luò)自由表達等利益之間發(fā)生沖突時，更傾向于保護國家利益和社會利益；而現(xiàn)實中表現(xiàn)為威權(quán)統(tǒng)治的國家，通常也是主張“網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義”的國家，對網(wǎng)絡(luò)實行全面嚴格的控制。而主張“網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實主義”的國家則表現(xiàn)為政府的理性謙抑，以有限治理為行動基準，為公民的言論自由設(shè)定了盡可能寬松的空間。

2.根據(jù)政府的干預(yù)理念不同，可以區(qū)分為“法治模式”[7]和“管制模式”

法治模式與管制模式截然不同。法治是規(guī)則之治, 這個規(guī)則須經(jīng)過所有利益群體的代表，通過正當?shù)姆沙绦虺浞植┺闹蟛拍艽_立, 而管制常常以服從于領(lǐng)導(dǎo)意志為首要或既定規(guī)則，規(guī)則也是源于領(lǐng)導(dǎo)意志；法治的規(guī)則公開透明, 法無明文限制即合法，所有懲罰的正當性都源于事前的警告，公民有明確的行為預(yù)期，而管制常常無章無法可循,或雖有章有法卻不遵循，基本憑借執(zhí)法者的好惡；法治以平等為價值目標之一, 并不考慮個人的身份差異，每個人都被置于法律的管轄之下且無例外,而管制則是管制者及其他權(quán)力擁有者常凌駕于法律之上, 甚至選擇性差異執(zhí)法；法治是以公民權(quán)利和公共利益為導(dǎo)向的, 而管制則隱藏著管制者的家長權(quán)威心態(tài)和權(quán)力擴張本能。

兩種從不同標準出發(fā)的模式分類之間有內(nèi)在的吻合。法治模式絕不意味著網(wǎng)絡(luò)自由主義，恰恰是從另一個角度肯定了政府介入網(wǎng)絡(luò)空間的必要性和合理性。但現(xiàn)代人權(quán)觀念和民主制度的發(fā)展必然要求政府介入的程度與方式應(yīng)當與現(xiàn)代法治理念保持一致，法治的特定內(nèi)涵高調(diào)申明了政府的網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)當有明確界限，即政府被賦予治理網(wǎng)絡(luò)的權(quán)限時，更應(yīng)該警惕并限制其公權(quán)力的擴張本能，保障公民網(wǎng)絡(luò)自由的基本權(quán)益得到真正實現(xiàn)。

二、我國網(wǎng)絡(luò)輿情的治理現(xiàn)狀

1.政府的治理邏輯尚未跨越傳統(tǒng)思維

一直以來，我國政府對待網(wǎng)絡(luò)輿情的治理邏輯是以既定思維模式為出發(fā)基點，即慣性的對抗思維、壓倒一切的維穩(wěn)思維和官僚科層體制的封閉僵化思維。[8]

20世紀漫長的革命歷史和冷戰(zhàn)對峙局面形成的“敵我”對抗思維，導(dǎo)致政府在面對網(wǎng)絡(luò)輿情時總是處于一種敏感而緊張的“敵對勢力”防范狀態(tài)。雖然高度重視網(wǎng)絡(luò)安全是非常必要并且還需加強的，但是動輒將群體性事件上升到“敵我矛盾”并不利于緩解尖銳的社會矛盾，也暴露出政府在國家間信息對抗中的薄弱。

正因為敵我二元對抗思維的焦慮，更導(dǎo)致政府對于內(nèi)部穩(wěn)定的渴望。政府為建立并確保網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序，防止網(wǎng)絡(luò)集體圍觀與輿情爆發(fā)而影響社會穩(wěn)定，會基于維穩(wěn)的秩序價值取向而強化對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)管，強調(diào)信息監(jiān)控和強硬手段管制，甚至因為維穩(wěn)思維而阻礙網(wǎng)絡(luò)社會公共空間的形成，這不僅會加劇政府的治理成本，還會激起輿情反彈，甚至招致國際社會的批評。

傳統(tǒng)官僚的科層體制與互聯(lián)網(wǎng)的開放迅捷相比，顯得封閉保守與僵化。官僚科層制的層層分級導(dǎo)致這個官僚系統(tǒng)對外界事物的反應(yīng)敏銳程度不足，反饋機制遲緩，難以準確高效地應(yīng)對快速變化的網(wǎng)絡(luò)輿情態(tài)勢，傳統(tǒng)的媒體管制思維與方式受到嚴重挑戰(zhàn)，還未形成通過網(wǎng)絡(luò)的方式來解決網(wǎng)絡(luò)問題的觀念。

2.網(wǎng)絡(luò)輿情治理的法律制度體系相對滯后

法治中國的建設(shè)，意味著所有的社會活動都應(yīng)受法律調(diào)整與規(guī)制。與互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展形成強烈反差的是我國相關(guān)網(wǎng)絡(luò)立法的滯后，主要表現(xiàn)在：

(1)立法指導(dǎo)思想不清晰，以政府強化網(wǎng)絡(luò)輿情管制為導(dǎo)向。目前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情治理的法律屬于補丁式立法[9]，散見于《刑法》《侵權(quán)責任法》和《治安管理處罰法》等法律中，全國人大常委會《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》多是原則性規(guī)定，并不關(guān)注具體問題的處理，最近國家正在啟動網(wǎng)絡(luò)安全法的起草與制定。

2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件實用法律等若干問題的解釋》是集中針對網(wǎng)絡(luò)謠言整肅的刑事處罰依據(jù)，除了規(guī)定網(wǎng)絡(luò)誹謗信息的入罪標準和突破“不告不理”原則提起公訴以外，規(guī)定“利用信息網(wǎng)絡(luò)辱罵、恐嚇他人，情節(jié)惡劣，破壞社會秩序的”和“編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的”，以尋釁滋事定罪處罰。該解釋出臺后就有學者認為難以控制出現(xiàn)口袋罪現(xiàn)象[10]，用尋釁滋事罪名處罰網(wǎng)絡(luò)輿情中的暴力、欺詐等言論的表達也明顯不相適應(yīng)，既可能給某些政府官員提供掩飾真相、打擊報復(fù)的工具，也可能嚴重損害司法的公信力，影響法治秩序。隱于其中的單向管制和權(quán)力擴張體現(xiàn)了對網(wǎng)絡(luò)媒體管理和控制的明顯傾向。

這一政府不斷強化管制的傾向不僅體現(xiàn)在司法解釋中，也體現(xiàn)在眾多的政府規(guī)章中。比如，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室這兩年連續(xù)發(fā)布的《賬號十條》和《微信十條》，通過網(wǎng)絡(luò)實名制和時事新聞發(fā)布設(shè)限等規(guī)定來管制網(wǎng)絡(luò)空間，雖然可能有效控制了網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展態(tài)勢，但也明顯存在忽略公民言論自由保障的嫌疑，一旦民眾訴求的公共發(fā)表渠道都被堵塞，反而可能引起民眾實際行動的危險后果。

(2)立法層級偏低，立法主體多元，缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性。我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情管理的專門立法還沒有出臺，現(xiàn)有眾多關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理的法規(guī)多停留在“規(guī)定”“暫行規(guī)定”“管理辦法”“管理條例”等[11]相應(yīng)的行政規(guī)章層面，立法層級普遍偏低，權(quán)威性不足；同時，我國規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情的立法主體涉及國家及地方多重機構(gòu)，多重立法機構(gòu)在各自履行職能的過程中制定相應(yīng)的規(guī)章制度，這些法律規(guī)章往往從部門或地方利益出發(fā)，針對特定突出問題的解決，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，導(dǎo)致內(nèi)容交叉、重復(fù)、矛盾和空白，不僅加大了執(zhí)法成本和彼此推諉的可能，還嚴重影響法律規(guī)范體系的統(tǒng)一性和嚴肅性。

(3)網(wǎng)絡(luò)輿情信息判斷標準不明，對政治類信息過于敏感。[12]由于現(xiàn)有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情的立法位階偏低，各法律法規(guī)之間并不統(tǒng)一，相關(guān)條款用語抽象概括，歧義眾生，解釋空間過大，缺乏明確可操作的輿情信息分級判斷標準。實踐中也沒有形成網(wǎng)絡(luò)輿情信息預(yù)警判斷的具體標準，沒有全面規(guī)范的分析指標作為量化依據(jù)[13]，在網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)用方面，因為信息采集及分析指標的模糊與含混，大多數(shù)供應(yīng)商也僅給出利用軟件分析得出的結(jié)果。因為網(wǎng)絡(luò)輿情研判的標準體系尚未建立，就無法提供網(wǎng)絡(luò)輿情的一系列量化指標，不僅影響網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警和演化規(guī)律的實證分析，還導(dǎo)致實踐中對政治類信息限制較多，非常不利于正能量網(wǎng)絡(luò)輿情如政府監(jiān)督和反腐檢舉的支持性傳播。

(4)公民的各項權(quán)利未被充分重視，缺乏完善的權(quán)利救濟機制。網(wǎng)絡(luò)輿情治理既要保證網(wǎng)絡(luò)信息的安全流轉(zhuǎn)秩序，促進互聯(lián)網(wǎng)的可持續(xù)健康發(fā)展，也要保護各類網(wǎng)絡(luò)用戶的合法權(quán)益。但從現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)輿情管理的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容看，對網(wǎng)絡(luò)用戶的權(quán)利保障條文不多，尤其對于大眾傳媒中公民的言論自由以及批評監(jiān)督權(quán)保護還沒有明確的法律條文加以規(guī)定，更缺少這兩項權(quán)利的司法救濟制度，現(xiàn)行各項法律制度中也沒有司法權(quán)對政府網(wǎng)絡(luò)輿情管理行為的司法審查。這樣一旦在網(wǎng)絡(luò)輿情的法律規(guī)制過程中，出現(xiàn)政府部門執(zhí)法行為與網(wǎng)絡(luò)用戶權(quán)利之間的沖突，甚至發(fā)生執(zhí)法不當侵害網(wǎng)絡(luò)用戶權(quán)利時，公民也無法獲得訴諸司法獲得救濟的途徑。

3.網(wǎng)絡(luò)輿情治理機制分散，行政強制手段和技術(shù)控制措施運用過泛

網(wǎng)絡(luò)輿情治理的主體涉及政府眾多部門，彼此之間的權(quán)限劃分無法清晰明確且多有交叉。雖然參與治理的主體多表明政府的重視程度，但也容易因為職責不清、相互推諉出現(xiàn)監(jiān)管真空；眾多政府部門因為缺乏協(xié)調(diào)，與其他社會輔助治理力量如行業(yè)協(xié)會之間的協(xié)同配合機制不夠順暢，隨機臨時性合作，導(dǎo)致預(yù)期治理效果無法實現(xiàn)。

由于以政府各部門為代表的公權(quán)力直接干預(yù)網(wǎng)絡(luò)輿情，是我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理的常態(tài)和主要策略，政府部門采用的方式通常為集中運動式的專項網(wǎng)絡(luò)清理行動和日常監(jiān)控，通過過濾、屏蔽、加密、防火墻、身份認證等技術(shù)控制和封鎖手段，限制或扼殺大量政府認為不恰當?shù)木W(wǎng)絡(luò)言論，這無疑會損害網(wǎng)絡(luò)用戶的合法權(quán)益，在網(wǎng)絡(luò)秩序與公民言論自由之間引起內(nèi)在緊張。

三、網(wǎng)絡(luò)輿情有限治理中秩序建構(gòu)與權(quán)利保護的法治統(tǒng)一

網(wǎng)絡(luò)不僅是一種技術(shù)，也是一種政治。[14]因為網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)賦權(quán)，公民之間的隔膜在網(wǎng)上被打破，傳統(tǒng)管理者的角色在網(wǎng)上變得模糊，權(quán)威被消解，既往渠道監(jiān)控內(nèi)容的傳播控制方式被顛覆，助推中國民主政治和法治改革的理性網(wǎng)絡(luò)輿情與解構(gòu)正能量的危機性非理性網(wǎng)絡(luò)輿情，始終糾纏在一起，甚至包括境外敵對勢力的滲透利用。因此，國家在治理網(wǎng)絡(luò)輿情失范的同時，更要高度重視網(wǎng)絡(luò)輿情蘊含的公民權(quán)利訴求的意義和作用，依據(jù)自身具有的鮮明特點及發(fā)生發(fā)展邏輯深入加強法治建設(shè)，在秩序建構(gòu)與權(quán)利保護之間獲得平衡，使網(wǎng)絡(luò)輿情成為中國夢實現(xiàn)的重要推進力量。

1.確立有限治理基本原則，把握正當治理基本宗旨

近年來諸多網(wǎng)絡(luò)輿情事件往往與公共政策、權(quán)力監(jiān)督和公民權(quán)利維護等密切相關(guān)。[2]究其本質(zhì)，網(wǎng)絡(luò)輿情的生成根源始終與公民的權(quán)利主張息息相關(guān)，公民借助網(wǎng)絡(luò)空間知悉、參與、評論和監(jiān)督國家和社會公共事務(wù)，改變傳統(tǒng)的參政議政格局，體現(xiàn)了公民享有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)和言論自由表達權(quán)等在網(wǎng)絡(luò)空間中實現(xiàn)的法治訴求。

依據(jù)現(xiàn)代法治原理，對于公民而言，“法無禁止即自由”，而對于政府公權(quán)力機構(gòu)則是“法無授權(quán)即禁止”，這是因為政府的管理權(quán)力相對于公民權(quán)利居于無可爭議的強勢地位。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，在四中全會緊接著提出“全面推進依法治國”的基本理念，這就明確了我們要通過“法治”來實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此為了保障公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)利和言論自由，在進行網(wǎng)絡(luò)輿情治理立法時，必須真正扭轉(zhuǎn)政府對抗式壓倒一切維穩(wěn)和封閉僵化的傳統(tǒng)思維理念，堅持有限治理原則，即對網(wǎng)絡(luò)輿情的治理應(yīng)當在合理必要限度之內(nèi)，不片面追求強化網(wǎng)絡(luò)輿情的應(yīng)對控制機制，而是兼顧網(wǎng)絡(luò)輿情生成中公民的權(quán)利訴求意愿，明晰政府權(quán)力運行邊界及其限度，明確建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)秩序的目的是為了保障公民各項權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間的最大程度實現(xiàn)。

同時本著正當治理宗旨，賦予政府在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中確保公民權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)，通過權(quán)利實現(xiàn)制約權(quán)力運行，協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)秩序與公民權(quán)利之間的沖突，促進兩者之間的對立統(tǒng)一。

2.大力推進網(wǎng)絡(luò)法治，完善互聯(lián)網(wǎng)法律制度體系

法律特有的強制性和指引性，使其當仁不讓地成為治理網(wǎng)絡(luò)輿情的核心措施。近年來我國雖然加快了網(wǎng)絡(luò)立法速度，取得了一定成績，但相對于具有網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制成熟經(jīng)驗的其他國家，我國的網(wǎng)絡(luò)立法仍存在著前文所述的種種問題。因此結(jié)合我國網(wǎng)絡(luò)輿情的實際情況，學習和借鑒國外網(wǎng)絡(luò)立法的先進經(jīng)驗，完善我國相關(guān)網(wǎng)絡(luò)法律制度體系是當務(wù)之急。

(1)盡快制定網(wǎng)絡(luò)基本法[15]，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)法律體系。目前我國還沒有系統(tǒng)形成網(wǎng)絡(luò)法的部門法體系，關(guān)鍵是還缺少一部統(tǒng)攬網(wǎng)絡(luò)全局的基本法。正是由于缺乏上位法的規(guī)范和指導(dǎo)，才造成我國規(guī)范網(wǎng)絡(luò)的法律效力低下，且存在交叉重復(fù)空白等問題。作為網(wǎng)絡(luò)基本法，應(yīng)確立相應(yīng)基本原則，明確各類網(wǎng)絡(luò)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以保障公民合法權(quán)益、促進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新和健康發(fā)展為立法目標，指導(dǎo)和規(guī)范下位法的立改廢工作，促進政府各部門之間協(xié)調(diào)開展網(wǎng)絡(luò)有限治理。

(2)出臺相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情有限治理單行法律，界定網(wǎng)絡(luò)有害信息范圍。由全國人大常委會牽頭，在充分調(diào)查民意的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展現(xiàn)狀和近年來網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)需要，整合梳理現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)輿情管理的法律、行政法規(guī)、地方性立法以及部門規(guī)章的內(nèi)容，頒布相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的單行法律，以法律的形式確立政府有限治理原則，明確保障公民言論表達權(quán)、批評監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及其他公民基本權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間的合法行使，確認網(wǎng)絡(luò)違法信息的監(jiān)控權(quán)和處置權(quán)歸屬以及運用空間，科學界定言論自由和公共利益、知情權(quán)與隱私權(quán)、網(wǎng)絡(luò)輿情和造謠誹謗等的界限。[16]

為了避免政府在規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情的過程中受到限制公民言論自由和堵塞民意表達渠道的質(zhì)疑，應(yīng)當清晰地引入網(wǎng)絡(luò)信息分級制度，在梳理現(xiàn)有立法關(guān)于有害網(wǎng)絡(luò)信息規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合大數(shù)據(jù)研究成果，合理劃分網(wǎng)絡(luò)有害信息的范圍，列舉網(wǎng)絡(luò)有害信息基本類型(如網(wǎng)絡(luò)政治性有害信息、網(wǎng)絡(luò)社會性有害信息和網(wǎng)絡(luò)有害私信息)和審查判斷標準(如明顯而即刻危險、事后限制、表達內(nèi)容中立等)[17]，形成統(tǒng)一明確量化的評判指標體系，創(chuàng)建典型網(wǎng)絡(luò)輿情案例庫，指導(dǎo)具體行政執(zhí)法，以區(qū)分正當?shù)木W(wǎng)絡(luò)輿情。

最后，該法不僅要有懲罰性、禁止性的規(guī)定，還應(yīng)有促進、引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)自律自治，與政府治理相輔相成的條款。

(3)彌補立法空白，完善程序性法律制度。與國外具有成熟網(wǎng)絡(luò)立法經(jīng)驗的國家相比，我國的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)立法還存在許多空白和漏洞，比如互聯(lián)網(wǎng)平等接入制度在我國還沒有受到普遍關(guān)注[18]；國家信息安全以及網(wǎng)絡(luò)運營商對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的責任與限制條件還沒有相關(guān)法律做出明確規(guī)定。這些都可能形成網(wǎng)絡(luò)輿情的治理漏洞，不利于對網(wǎng)絡(luò)輿情的正確判斷與處理。

但最關(guān)鍵的是，一直以來我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管工作的程序性法律資源稀缺，這不僅僅使政府治理網(wǎng)絡(luò)輿情的合法性與正當性飽受質(zhì)疑，還可能為政府部門濫用權(quán)力，對公民的合法權(quán)益構(gòu)成現(xiàn)實威脅提供方便條件。正當程序是網(wǎng)絡(luò)輿情治理走向法治化的必由之路，所以必須通過立法完善網(wǎng)絡(luò)輿情治理的程序性制度。

確保行政行為公開透明。政府在行使網(wǎng)絡(luò)輿論管制權(quán)限時，應(yīng)當事先公開規(guī)范依據(jù)，事中保證處理過程公開透明，事后及時完整公開發(fā)布處理結(jié)論和救濟渠道。公開的方式應(yīng)當積極嘗試網(wǎng)絡(luò)傳播媒介使用，以網(wǎng)絡(luò)的方式處理網(wǎng)絡(luò)輿情問題。

確保公民廣泛參與，通過正式聽證程序，保證相關(guān)行政治理舉措的正當與合理，保證行政相對人陳述與申辯權(quán)的實現(xiàn)等。

依托明確的程序規(guī)定，賦予公民合理的救濟途徑，確保在網(wǎng)絡(luò)輿情的治理過程中，可能受到侵害的公民可以通過司法渠道得到及時的救濟與補償。

3.加快網(wǎng)絡(luò)輿情有限治理模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)秩序與權(quán)利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

(1)完善政府信息公開制度，開展正面輿論引導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)輿情危機的發(fā)生除了公民的權(quán)利訴求以外，信息不對稱往往是關(guān)鍵因素。只有及時準確、公開透明地提供權(quán)威信息，才能真正遏制住謠言的散播，掌握輿論的主動權(quán)。[19]謠言止于智者，流言止于公開。除了“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息”以及“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息”，政府應(yīng)該主動及時公開以外，在突發(fā)性事件發(fā)生之后，相關(guān)部門更應(yīng)該迅速開展信息采集、調(diào)查和公開，通過政府網(wǎng)站、官方媒體及時發(fā)布，才能有效進行網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)。 同時加大微博、微信等新型媒體的官方網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖培育力度，讓官方代表與網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖融合，主動占據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿論高地，積極與網(wǎng)民互動，化解矛盾分歧，凝聚共識。

(2)從政府主導(dǎo)到行業(yè)自律，形成多元協(xié)同治理。國內(nèi)外研究表明，網(wǎng)絡(luò)輿情的治理有賴于法律調(diào)整、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)支持和公眾參與等各方力量的共同推動。[20]政府、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)非政府組織等主體基于相互信任，在平等和自由的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)相互協(xié)商的官民共治理念，政府逐漸從當前的主導(dǎo)作用慢慢淡化，其他網(wǎng)絡(luò)行業(yè)企業(yè)等主體的力量逐漸強化，最終成為網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的顯性自治力量，從而實現(xiàn)多元主體共同參與復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)輿情治理，改變政府單一的對抗維穩(wěn)思維和強硬的管控手段，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)輿情的治理方式。

(3)克制使用行政強制手段和技術(shù)控制措施，化堵為疏。網(wǎng)絡(luò)輿情治理是一項復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，每個公民的表達自由均受法律、市場、社會規(guī)范和技術(shù)代碼這四種因素以約束的形式保護。[6]108但公權(quán)力的強大和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，并沒有完全遏制網(wǎng)絡(luò)各種網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，一味地關(guān)、停、刪、罰，不僅容易激起輿情反彈，甚至有導(dǎo)致從言論發(fā)展為行動的危險。網(wǎng)絡(luò)的輿情善治最終要落實到德性的網(wǎng)絡(luò)倫理和個人的意識自覺，因此結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿論自身發(fā)生發(fā)展的秩序，通過與網(wǎng)絡(luò)媒體的良性互動，保留潛在監(jiān)督與公開警示宣傳等，取得政府規(guī)制與民意表達的雙贏。

綜上所論，網(wǎng)絡(luò)輿情是信息時代公民享有的言論表達權(quán)和批評監(jiān)督權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間延伸的具體表現(xiàn)，在治理網(wǎng)絡(luò)輿情失范的一面時，應(yīng)當維護憲法所賦予的公民合法權(quán)利，把對網(wǎng)絡(luò)輿情的管控限制在正當合理幅度之內(nèi)。通過權(quán)利的保障獲得社會各個群體的相對利益均衡，以網(wǎng)絡(luò)為載體，促進民間輿論與官方輿論的互動，彌合分歧，從根本上消解影響社會穩(wěn)定的隱患。在保證網(wǎng)絡(luò)輿情有序安全的基礎(chǔ)上，使網(wǎng)絡(luò)輿情成為我國人權(quán)保障和民主法治建設(shè)進程中的重要推動力量。

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責任編輯 虞曉駿

The Limited Governance Legalization of Network Public Opinion: the Unity of Order Construction and Rights Protection

ZHANGXuan

/JiangsuOpenUniversity

Network public opinion is the specific manifestation that citizens have the rights of expression, and criticism and supervision in the information age over the network space. The management of network public opinion must balance the construction of the internet order and the realization of the civil rights. Meanwhile, on the basis of foreign experience, some measures should be taken: adjusting the governance thinking; establishing the basic principles of limited governance; vigorously improving the network law; improving the legal system to define the scope of harmful network information; setting up proper procedure limits; transforming governance model; coordinating the conflict between civil rights and value orientation of government order; finally realizing the legal unity of the network order and rights protection.

network public opinion; limited governance; network rule of law; right; order

DF49

A

2095-6576(2015)06-0071-06

2015-10-10

張璇，江蘇開放大學學籍管理處副教授，法學碩士，主要從事法學理論及其實務(wù)研究。

江蘇省教育廳2012年度高校哲學社會科學研究資助項目“網(wǎng)絡(luò)輿情與法律應(yīng)對”(2012SJB82003)