城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式創(chuàng)新及風(fēng)險(xiǎn)控制

林子江

摘 要：在大規(guī)模、大力度推進(jìn)城市化的浪潮中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市現(xiàn)代化起到了關(guān)鍵性的支撐作用。當(dāng)項(xiàng)目融資機(jī)制作為產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域后，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)生了示范效應(yīng)、擴(kuò)張效應(yīng)，并對(duì)資源配置和制度創(chuàng)新產(chǎn)生了積極影響。融資模式的創(chuàng)新不僅為政府部門解決了籌集資金的問(wèn)題，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入了新的活力，也為投資者參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了契機(jī)。文章以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的具體實(shí)踐為脈絡(luò)，比較了各類創(chuàng)新型融資模式的特點(diǎn)，分析了項(xiàng)目融資中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，并提出了項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

關(guān)鍵詞：融資 城市基礎(chǔ)設(shè)施 創(chuàng)新 風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）12-042-03

一、經(jīng)營(yíng)城市理念對(duì)城市建設(shè)融資體制機(jī)制的影響

經(jīng)營(yíng)城市，就是以城市發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)城市空間構(gòu)成和城市功能載體的各類自然資本、人力資本和延伸資源等進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，最終建立完善的城市建設(shè)管理投融資體制。城市經(jīng)營(yíng)者必須依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將城市整體進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和包裝運(yùn)作，通過(guò)盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)、激活無(wú)形資產(chǎn)，逐步建立多元化投資、多樣化融資、市場(chǎng)化運(yùn)作的城市建設(shè)新機(jī)制，以此帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)投入，實(shí)現(xiàn)以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城的城市可持續(xù)發(fā)展道路。確立經(jīng)營(yíng)城市的理念，圍繞經(jīng)營(yíng)城市戰(zhàn)略加快創(chuàng)新投融資體制，對(duì)完善基礎(chǔ)設(shè)施、加快城市發(fā)展具有十分重要的意義。

1.經(jīng)營(yíng)城市理念要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)充分反映市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制。一般的觀點(diǎn)是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源于財(cái)政資金和銀行貸款。和大規(guī)模城市建設(shè)所需巨額資金相比，財(cái)政收入和政府投資往往捉襟見(jiàn)肘。因此，必須樹立市場(chǎng)觀念，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)手段運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施的融資建設(shè)；轉(zhuǎn)變以往由政府各部門管理政府各類資產(chǎn)的程序，實(shí)行政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作的新路徑。吸引民間資本的參與，轉(zhuǎn)變政府統(tǒng)籌建設(shè)的固有模式，實(shí)行社會(huì)共建，充分吸收社會(huì)資本的力量，形成城市建設(shè)合力。

2.經(jīng)營(yíng)城市理念要求構(gòu)建城市建設(shè)融資平臺(tái)。要解決傳統(tǒng)城市建設(shè)融資中存在的機(jī)構(gòu)職能重疊、資源分散交錯(cuò)、多頭利益難以協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性難題，就必須打造多重類型的融資平臺(tái)。如無(wú)錫在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體實(shí)踐中，就逐步形成了城市投資發(fā)展公司、建設(shè)發(fā)展集團(tuán)、交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、市政產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等多個(gè)投融資平臺(tái)。這些融資平臺(tái)的建立，有效拓寬了融資渠道，改變了政府財(cái)政出資的單一模式。

3.經(jīng)營(yíng)城市理念要求解決融資中的法律問(wèn)題。城市建設(shè)管理，經(jīng)常和土地、房產(chǎn)、動(dòng)遷相聯(lián)系，有時(shí)會(huì)面臨諸多法律問(wèn)題，如土地招拍掛如果不能取得國(guó)土部門頒發(fā)的權(quán)證，就不能獲得銀行貸款等融資。因此，需要在依法依規(guī)的前提下，進(jìn)一步破解土地融資等融資難題，靈活采用“熟地出讓”、“生地出讓”和自主開發(fā)等模式，有效規(guī)避融資法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、傳統(tǒng)融資模式和政策性融資模式的特點(diǎn)概述

傳統(tǒng)的城市建設(shè)融資模式受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較大，一般具有如下特征：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來(lái)源均為財(cái)政自由資金；二是政府一方面扮演了融資與被融資的角色，另一方面又成為了投資主體；三是中央和省、市級(jí)層面的政府緊緊把控了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策和審批權(quán)限；四是項(xiàng)目規(guī)劃、融資和資金使用、項(xiàng)目投用后的運(yùn)營(yíng)管理主導(dǎo)權(quán)也高度集中于各級(jí)政府。此模式雖然具有統(tǒng)一性強(qiáng)、集中度高等優(yōu)點(diǎn)，由于政府可支配的收入和資金有限，而對(duì)市政道橋、公路水運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致城市建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平落后，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定影響。

隨著20世紀(jì)末投資體制改革的不斷深入，我國(guó)大中型城市紛紛組建基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司，政府財(cái)政部門將資產(chǎn)注入并委托其進(jìn)行融資，這一般也被稱為政策性融資模式。為了方便運(yùn)作，政府財(cái)政部門一般會(huì)現(xiàn)將資金、存量和增量資本注入融資平臺(tái)，委托其進(jìn)行資本運(yùn)作和投資管理，隨后通過(guò)融資中介和金融機(jī)構(gòu)接觸，以抵押變現(xiàn)、貸款、轉(zhuǎn)讓等方式擴(kuò)大融資。在融資決策中，政府決定具體投資項(xiàng)目，政策性投融資公司提出具體實(shí)施方案，由政府比選決定。在項(xiàng)目建設(shè)期間，投融資公司負(fù)責(zé)融資管理，政府建設(shè)主管部門對(duì)投融資公司進(jìn)行監(jiān)管和管理。在項(xiàng)目獲得回報(bào)后，收益返還上繳至政府。該模式靈活引入了市場(chǎng)理念和投資收益機(jī)制，但同時(shí)也存在一些弊端：一是融資風(fēng)險(xiǎn)和收益不統(tǒng)一。此類融資平臺(tái)多采取國(guó)有獨(dú)資公的結(jié)構(gòu)，政府仍實(shí)際掌握融資和市場(chǎng)管理的主導(dǎo)權(quán)，而項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的決策權(quán)一般又被多個(gè)政府部門掌握，因此，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)融資主體在風(fēng)險(xiǎn)與收益上的統(tǒng)一。二是融資渠道過(guò)于集中。項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源于財(cái)政出資、銀行貸款以及基金國(guó)債等途經(jīng)，通過(guò)市場(chǎng)擴(kuò)大融資的比例依然很少。三是建設(shè)管理職能缺乏。政策性投融資公司只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，扮演了政府的出納角色，在建設(shè)前期沒(méi)有項(xiàng)目決策權(quán)，在項(xiàng)目建設(shè)中也缺乏對(duì)全方位參與和管理能力。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益和公益性項(xiàng)目支出均由政府進(jìn)行使用和調(diào)配。

三、關(guān)于城市投融資模式的創(chuàng)新方向

隨著國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原有的投融資模式也逐漸無(wú)法適應(yīng)資金需求，創(chuàng)新城市建設(shè)融資模式，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資能力和靈活程度也逐步提上了議事日程。創(chuàng)新投融資模式主要基于以下三點(diǎn)考慮：第一，一些地方政府財(cái)力不足、財(cái)權(quán)有限而事權(quán)繁重，地方融資平臺(tái)出現(xiàn)了過(guò)度負(fù)債、資不抵債的情況。第二，地方政府長(zhǎng)期隱性負(fù)債和政府下設(shè)的融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債的問(wèn)題，可以通過(guò)疏導(dǎo)和調(diào)整的方式得到徹底解決。第三，可適度采用資產(chǎn)證券化、PPP等新型融資工具，并允許地方政府適度舉債。

通過(guò)加強(qiáng)政府融資平臺(tái)的融資管理與資本運(yùn)作，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新，就能實(shí)現(xiàn)在適度債務(wù)的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的合理運(yùn)行。目前城市投融資模式的創(chuàng)新一般有以下幾個(gè)渠道和方向。一是建立完善的融資償債機(jī)制。建立健全地方政府的償債機(jī)制，設(shè)立地方政府償債基金，壓降融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算、土地出讓收益、國(guó)資收入統(tǒng)計(jì)、已有經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等途經(jīng)籌措償債專項(xiàng)資金，在平臺(tái)債務(wù)償付與地方財(cái)政間設(shè)立了一道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防火墻。二是引進(jìn)民間投資。通過(guò)BT、BOT及PPP模式在市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行項(xiàng)目合作，通過(guò)相關(guān)融資中介和金融機(jī)構(gòu)引入戰(zhàn)略投資人進(jìn)行股權(quán)交易。社會(huì)資金和民間資本廣泛參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投、建、管全過(guò)程，可有效緩解政府及其融資平臺(tái)的融資壓力，實(shí)現(xiàn)良性示范效應(yīng)和項(xiàng)目的滾動(dòng)開發(fā)。三是重組各類經(jīng)營(yíng)資源。地方融資平臺(tái)應(yīng)實(shí)施項(xiàng)目差異化戰(zhàn)略，根據(jù)經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，采取針對(duì)性強(qiáng)的差異化運(yùn)作模式，優(yōu)化各類資源組合，逐步打造自己的品牌、業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)。四是綜合運(yùn)用各類金融工具。地方融資平臺(tái)目前的籌資渠道較少，多數(shù)情況仍主要依靠銀行貸款，資金渠道單一、資金結(jié)構(gòu)失調(diào)、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，對(duì)金融市場(chǎng)各類工具熟悉程度較低。應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)資本市場(chǎng)常見(jiàn)的IPO、企業(yè)債券和公司債券等直接融資杠桿的運(yùn)用能力，并適度嘗試和運(yùn)用信托、票券等創(chuàng)新型融資工具。endprint

四、項(xiàng)目投融資創(chuàng)新的具體模式分析

1.BT模式。目前，BT模式是運(yùn)用比較廣泛的政府投融資創(chuàng)新模式。BT是英文Build-Transfer的縮寫，即項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)招標(biāo)等方式確定投資承包人，由投資承包人負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè)，項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收合格后由發(fā)起人回購(gòu)，并由發(fā)起人向投資承包人支付回購(gòu)價(jià)款的一種融資建設(shè)方式。由無(wú)錫市公共工程建設(shè)中心負(fù)責(zé)建設(shè)的北中路大型互通立交、惠山隧道、楊胡路、劉閭路即采用了此種建設(shè)模式。在北中路大型互通立交的BT融資過(guò)程中，承包人上海建工集團(tuán)組建了項(xiàng)目公司，并利用其自有資金籌集資金進(jìn)行項(xiàng)目的投資建設(shè)。在項(xiàng)目實(shí)施完成后，按合同約定移交，由回購(gòu)人無(wú)錫市交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司按照約定的時(shí)間和支付比例支付相應(yīng)的回購(gòu)款。在雙方的合同約定中，對(duì)項(xiàng)目公司注冊(cè)資金、公司的經(jīng)營(yíng)范圍，建設(shè)期、回購(gòu)期與回購(gòu)寬限期、回購(gòu)比例等、投資回報(bào)款等均予以了詳細(xì)解釋。與傳統(tǒng)的建設(shè)融資方式相比，BT模式可以有效緩解建設(shè)期間的資金壓力，可以降低工程實(shí)施難度，提高投資建設(shè)效率，可以減少發(fā)起人融資、投資、設(shè)計(jì)和施工等工作量，可以減少投資風(fēng)險(xiǎn)。而且BT方式一般采用固定價(jià)格合同，通過(guò)鎖定工程造價(jià)和工期，可有效降低工程造價(jià)。然而，BT模式也存在法律體系不完善、項(xiàng)目監(jiān)管難度大、回購(gòu)費(fèi)用高等問(wèn)題。

2.BOT模式。BOT由BT模式演變而來(lái)，準(zhǔn)確的解釋為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”模式，該模式將城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)合為一體。地方政府在和民營(yíng)資本達(dá)成協(xié)議后，向簽訂協(xié)議的民營(yíng)資本頒布特許，允許其在特定期限內(nèi)籌集資金建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施，并負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，提供相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，獲得合理回報(bào)。如杭州灣大橋在建設(shè)過(guò)程中，即采用了投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目并在有限的時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤(rùn)的BOT模式。寧波市和嘉興市共同出資組建了大橋項(xiàng)目公司，相關(guān)民營(yíng)企業(yè)各自出資成為股東。在大橋建設(shè)期間，各股東按既有比例逐年增資，大橋運(yùn)營(yíng)期間，將通行費(fèi)收入按比例分成獲得現(xiàn)金收益。使用BOT模式，可有效利用私人企業(yè)投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以避免或減少政府投資可能帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，可提前滿足社會(huì)和公眾的需求，有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)作效益，縮短項(xiàng)目建造期。

3.市政債券。市政債券主要是指以籌集資金進(jìn)行市政類項(xiàng)目和公益項(xiàng)目建設(shè)為目的，由地方政府和政府授權(quán)代理者主導(dǎo)發(fā)行的有價(jià)證券。受《預(yù)算法》等我國(guó)法律的約束，目前地方政府在法律上還不被允許發(fā)行債券。然而，隨著城鎮(zhèn)化浪潮的不斷前行，政府主導(dǎo)的公益性市政類項(xiàng)目的不斷增多，項(xiàng)目建設(shè)所需資金缺口越來(lái)越大，而傳統(tǒng)的投融資體制又無(wú)法解決這一難題。2014年，國(guó)家財(cái)政部出臺(tái)了《地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，對(duì)發(fā)行地方債進(jìn)行試點(diǎn)。可以預(yù)期，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行市政債券將有可能成為一種融資新渠道。目前，國(guó)外發(fā)行市政債券已成為政府籌措資金并有效配置資源的常用方法。如美國(guó)地方政府就通過(guò)政府、政府機(jī)授權(quán)機(jī)構(gòu)和直接使用債券機(jī)構(gòu)這三大主題發(fā)行市政債券，積極介入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)行市政債券不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金動(dòng)力，而且由于發(fā)行監(jiān)管嚴(yán)格、披露信息全面，可以很好地提高地方財(cái)政的公開透明程度，有效約束預(yù)算，同時(shí)還能為市民和金融投資機(jī)構(gòu)的資金保值增值提供更多選擇，完善市場(chǎng)交易品類。

4.PPP模式。PPP模式英文為Public-Private—Partnership，即政府部門與私人資本進(jìn)行合作的模式，在公路、鐵路、地鐵等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，扮演著十分重要的角色。在PPP模式中，政府為達(dá)到加快項(xiàng)目建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)管理的目的，賦予私營(yíng)資本長(zhǎng)期有效的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和運(yùn)營(yíng)收益權(quán)。該模式一般采用政府采購(gòu)的形式，由政府部門與中標(biāo)單位組成聯(lián)合體簽訂特許合同，并由該聯(lián)合體負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。政府通常與計(jì)劃出資的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成書面協(xié)議，在不對(duì)項(xiàng)目作擔(dān)保的前提下，方便聯(lián)合體較為順利進(jìn)行融資、獲得貸款。

PPP模式是在國(guó)內(nèi)項(xiàng)目融資的普及程度正不斷提高，這得益于其突出的優(yōu)點(diǎn)。PPP模式可以一定程度上保證民營(yíng)資本的利潤(rùn)率，讓私營(yíng)資本充分參與到項(xiàng)目全過(guò)程，督促私營(yíng)資本提高效能并平衡風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，該模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高政府基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量。2009年建成運(yùn)營(yíng)的北京地鐵4號(hào)線采用了特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式并收到了預(yù)期成效。在此模式中，北京市政府負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線A段的投資建設(shè)。特許公司負(fù)責(zé)4號(hào)線B段的投資和建設(shè)。地鐵4號(hào)線整體投用驗(yàn)收后，市政府將A段使用權(quán)交給特許公司，由特許公司在規(guī)定期限內(nèi)負(fù)責(zé)4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（含A、B兩段）維護(hù)和站內(nèi)招商經(jīng)營(yíng)。市政府牽頭制定票價(jià)并對(duì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。該模式彌補(bǔ)了建設(shè)資金的不足，且投資、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)的主體明確、權(quán)責(zé)利清晰，通過(guò)適度競(jìng)爭(zhēng)提升了軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理能力。

5.資產(chǎn)證券化?；A(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化與上述融資創(chuàng)新模式不同之處在于，它并不屬于新增資產(chǎn)的融資路徑，而更多地是通過(guò)整合、盤活已有的存量資產(chǎn)籌措資金。資產(chǎn)證券化的融資模式一般僅限于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以該項(xiàng)目所屬資產(chǎn)收費(fèi)權(quán)為依托，通過(guò)發(fā)行證券來(lái)實(shí)現(xiàn)證券化融資。該模式有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，是近幾年來(lái)資本市場(chǎng)比較重要的融資創(chuàng)新。諸如收費(fèi)高速公路、水運(yùn)設(shè)施、市政公用類廠房等基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，享有收費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼等現(xiàn)金收入且現(xiàn)金流十分穩(wěn)定，對(duì)此類資產(chǎn)，可通過(guò)資產(chǎn)證券化的途經(jīng)，變現(xiàn)和盤活流動(dòng)性較弱的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，并為新項(xiàng)目建設(shè)融資創(chuàng)造有利條件。

6.收益?zhèn)ｍ?xiàng)目收益?zhèn)话氵m用于市政道橋、發(fā)電廠、學(xué)校宿舍、醫(yī)院等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目通過(guò)經(jīng)營(yíng)融資，獲取一定收入，以此向債權(quán)人進(jìn)行抵押。相比較傳統(tǒng)融資對(duì)政府財(cái)政評(píng)級(jí)的高度重視，該模式有效回避了評(píng)價(jià)等級(jí)的影響，以項(xiàng)目投資的收益率和遠(yuǎn)期現(xiàn)金流進(jìn)行定價(jià)和議價(jià)。同時(shí)，收益?zhèn)娜谫Y不能用來(lái)進(jìn)行社會(huì)保障和社會(huì)福利用途，只能用于市政公用設(shè)施的建設(shè)，從而對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生了有效監(jiān)管，杜絕了出售套現(xiàn)的投機(jī)情況。但收益?zhèn)拿總€(gè)項(xiàng)目均需要單獨(dú)發(fā)行，從項(xiàng)目論證、審批到發(fā)行等一系列工作均需逐項(xiàng)完成，因此發(fā)行成本普遍較高。在國(guó)外一些地方高速公路的融資建設(shè)中，該模式的運(yùn)用較為普遍。endprint

五、防范城市建設(shè)投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)

不可否認(rèn)，在堅(jiān)持政策性融資模式為主的情況下，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，選用合適的融資模式，可對(duì)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)創(chuàng)造十分有利的條件。地方融資平臺(tái)的有效運(yùn)作，不僅使銀行貸款產(chǎn)生了杠桿效應(yīng)，同時(shí)有效利用了市場(chǎng)化機(jī)制，吸納了大量閑余的社會(huì)資金，對(duì)解決地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸成效顯著。然而，過(guò)度融資也產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)，一些地方融資平臺(tái)債務(wù)已頗具規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)和隱患不斷積累，對(duì)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控也產(chǎn)生了一頂影響。

2010年6月，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，督促地方政府盡快排查清理地方融資債務(wù)，有效壓縮清理不規(guī)范的融資平臺(tái)。2014年，國(guó)家財(cái)政部又頒發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求各地清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防控。防范融資過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從以下幾方面著手：

1.合理評(píng)估并做實(shí)地方融資公司。為切實(shí)減輕政府負(fù)擔(dān)，主動(dòng)把成本收益相當(dāng)?shù)捻?xiàng)目交辦私營(yíng)企業(yè)實(shí)施。對(duì)于收益無(wú)法還本付息，需要地方政府支持或代為付息的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮平臺(tái)的財(cái)務(wù)能力和政府債務(wù)承擔(dān)能力，將政府信用支持形成的公司債務(wù)歸入政府債券的范疇；而對(duì)于超出政府債務(wù)風(fēng)控能力的，要限制債務(wù)性融資規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，并采取有效措施降低負(fù)債。最后，對(duì)現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)進(jìn)行全面重組和針對(duì)性的收縮，把存留公司平臺(tái)的資金做實(shí)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)高管、財(cái)務(wù)人員的管理培訓(xùn)，完善平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)，不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平。建立融資平臺(tái)信息公示制度，將平臺(tái)的負(fù)債情況、項(xiàng)目效益、融資來(lái)源以及資金流向等公之于眾，接受社會(huì)公眾和投資者的廣泛監(jiān)督評(píng)議。

2.科學(xué)確定融資計(jì)劃，動(dòng)態(tài)監(jiān)管融資風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展需要和實(shí)際償還能力，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)具體情況，詳細(xì)比選各種融資方式和成本收益，科學(xué)確定平臺(tái)的融資額度，確定融資期限、形式、規(guī)模、成本、還貸資金來(lái)源，確保融資計(jì)劃的可行性。長(zhǎng)期監(jiān)控項(xiàng)目進(jìn)展，定期計(jì)算資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金流情況和還本付息金額，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，有效防范、及時(shí)預(yù)警并化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等各類金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.防范政府信用在借貸行為中的過(guò)分支出。盡管政府在地方基礎(chǔ)設(shè)施融資中并未直接以債務(wù)人身份顯現(xiàn)，但多數(shù)民間資本、銀行、金融機(jī)構(gòu)都會(huì)認(rèn)為這些融資公司有政府信用的支持，風(fēng)險(xiǎn)較低，因此將大量資金投入基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)，從而不斷加劇政府財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)通過(guò)通知、規(guī)定等形式，明確融資平臺(tái)不能向政府索取任何形式的融資擔(dān)保，融資平臺(tái)也不能互相擔(dān)保，以防范大面積政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，明確財(cái)政注入給投融資平臺(tái)的專項(xiàng)資金不得交叉使用、相互挪用，必須?？顚Ｓ?。此外，政府還應(yīng)加大宣傳力度，向投資者明確表態(tài)不會(huì)為投融資平臺(tái)提供擔(dān)保，及時(shí)提醒投資者樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，自覺(jué)評(píng)判投資風(fēng)險(xiǎn)，從而加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)的市場(chǎng)約束。

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（作者單位：江蘇省無(wú)錫市公共工程建設(shè)中心 江蘇無(wú)錫 214000）

（責(zé)編：若佳）endprint