香港立法會功能界別制度30年之重思與展望

謝宇

近年來，隨著香港雙普選問題的持續(xù)發(fā)酵，香港選舉制度日益成為人們激烈爭論的話題。在眾多引人注目的選舉問題之中，作為極具香港特色的功能界別制度，不可避免地成為了人們關(guān)注的焦點。自1984年港英政府在《代議政制綠皮書》中首次提出“功能界別”以來，功能界別制度至今在香港已經(jīng)存在了30年。在功能界別制度存在與發(fā)展期間，特別是1991年立法會部分議席實行分區(qū)直選后，要求廢除功能界別制度的呼聲日益高漲，關(guān)于其存廢問題的爭議至今仍然不絕于耳。然而，作為一項已經(jīng)在香港踐行了30年的重要制度，功能界別制度已經(jīng)構(gòu)成了香港法制的重要組成部分，這項制度一經(jīng)廢除，必然會對整個法制產(chǎn)生一系列的影響，因此，對待其存廢問題必須“深思而慎取之”。筆者認(rèn)為，只有重新思考這項制度的來龍去脈，對其30年前提出的原因、30年來的發(fā)展歷程以及發(fā)揮的作用進(jìn)行重思，才能夠更為全面、深刻地認(rèn)識到功能界別制度存在的必要性，進(jìn)而對其未來的發(fā)展方向進(jìn)行展望。

一、功能界別制度提出的原因——民主進(jìn)程與傳統(tǒng)政制的兼顧

1984年，港英政府在《代議政制綠皮書》中首次提出要在香港踐行功能界別制度，港英政府提出功能界別制度并非是偶然現(xiàn)象，而是有著較為復(fù)雜的歷史原因，考察功能界別制度在香港被提出的原因，對于全面了解功能界別制度的作用與意義至關(guān)重要：

（一）功能界別制度是港英政府加速民主化進(jìn)程的產(chǎn)物

20世紀(jì)80年代初，隨著中國收回香港主權(quán)的時機(jī)日益成熟，中英就香港回歸等問題展開了多輪談判。在《中英聯(lián)合聲明》發(fā)表后，英國政府自知在1997年以后，其無法繼續(xù)保持在香港的統(tǒng)治地位，同時又不愿將一個高度集權(quán)的香港拱手讓給中國政府，被中國政府所利用。為了維護(hù)英國在香港地區(qū)的長遠(yuǎn)利益，港英政府1984年宣布在香港推行代議政制改革，希望借此加速香港的民主化進(jìn)程，進(jìn)行“還政于民”，在英國的控制之下將權(quán)力移交給當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)，并使立法機(jī)關(guān)成為對當(dāng)?shù)厝素?fù)責(zé)而非對行政長官負(fù)責(zé)的代議機(jī)構(gòu)。

1984年7月18日，港英政府發(fā)表《代議政制綠皮書》，宣布將在香港進(jìn)行代議政制改革，其中一項重要內(nèi)容就是首次提出要通過功能界別制度選舉出部分立法局議員。正如《綠皮書》中所言，港英政府所要建立的政制是“使其權(quán)力穩(wěn)固地立根于香港，有充分權(quán)威代表港人意見，同時更能較直接向市民負(fù)責(zé)”。港英政府推行通過功能界別制度選舉產(chǎn)生議員的方式，打破了之前由港督控制立法局議員任命權(quán)的局面，使得部分香港市民獲得了議員的選舉權(quán)，其直接目的就是加快香港的民主化進(jìn)程，在香港建立起對港人負(fù)責(zé)代議政制。

港英政府通過功能界別制度等代議政制改革，加速香港的民主化進(jìn)程，雖然其出發(fā)點和落腳點仍是維護(hù)英國在香港的長遠(yuǎn)利益，但不可否認(rèn)的是，民主化進(jìn)程的加快，客觀上使得香港在市民政治權(quán)利方面取得了更大的進(jìn)步，順應(yīng)了香港社會發(fā)展的時代潮流。

（二）功能界別制度能夠與香港傳統(tǒng)的政治體制相銜接

功能界別提出的另一個重要考量，便是在20世紀(jì)80年代之前，港英政府采取的是“行政吸納政治”的政治體制。在加速民主化進(jìn)程的過程中，港英政府之所以首先選擇功能界別制度而非直接選舉制度，一個重要原因就是，功能界別制度更符合香港原有政治體制的傳統(tǒng)，能夠更好地與“行政吸納政治”的政治體制相銜接。這種“行政吸納政治”的政治體制在香港有著長期的影響，在立法局議員的產(chǎn)生方式上則具體體現(xiàn)為，總督作為英王在香港的代表，既是港英政府的首長，又是整個香港殖民地區(qū)域的首長，總督控制著立法局議員的產(chǎn)生方式，立法局議員由總督從社會精英中挑選并且委任。

而根據(jù)港英政府對于功能界別制度的設(shè)計來看，其目的也是希望能夠從商界、工業(yè)界、金融界、法律界等對社會有著重要影響的功能組別中，經(jīng)過社會精英相互推選，選舉出具有代表I生的社會精英參與到立法會之中。因此，功能界別制度被提出的另一個重要原因，就是該制度能夠與香港傳統(tǒng)的政治體制相銜接。

二、功能界別30年的變遷——與時俱進(jìn)的旺盛生命力

自1984年至今，立法局（會）選舉中的功能界別制度一直保存了下來，但其制度內(nèi)涵并非始終不變的，而是經(jīng)歷了不斷發(fā)展和完善的過程。這種不斷完善和發(fā)展的過程，實際上也反映了功能界別制度30年來與時俱進(jìn)的發(fā)展?fàn)顩r與旺盛的生命力。

（一）1985年立法局選舉

在1985年立法局選舉，立法局首次通過功能界別這種民主選舉的方式產(chǎn)生議員。這次選舉打破了總督控制立法局議員委任權(quán)的局面，是香港民主政治的里程碑。但在該次選舉中，按功能界別制度選舉的議席相對有限，功能界別的數(shù)量以及選民人數(shù)也相對較少，其代表性相對不足。

按照《綠皮書》以及《白皮書》對1985年立法局選舉的設(shè)計，在1985年的立法局選舉中，共有12個議席按照“由社會功能劃分的選民組別”的方式選舉產(chǎn)生。這12個議席分別分布在以下9個功能界別之中，分別是：勞工界，商界（一），商界（二），工業(yè)界（一），工業(yè)界（二），工程、建筑、測量及都市規(guī)劃界，教育界，法律界，社會服務(wù)界，醫(yī)學(xué)界，金融界。

（二）1988年立法局選舉

1988年的選舉是香港立法局的第二次選舉，雖然相較于1985年立法局的首次選舉而言，1988年的選舉制度并沒有進(jìn)行實質(zhì)性的變革，然而，港英政府仍然對功能界別制度進(jìn)行了一定程度的發(fā)展。這種發(fā)展使得功能界別的選民基礎(chǔ)進(jìn)一步擴(kuò)展，其代表性也進(jìn)一步增強(qiáng)。

在1988年立法局選舉中，功能界別的數(shù)量得到了增加，新增加了衛(wèi)生界和會計界兩個界別，使得功能界別的總數(shù)達(dá)到11個。與此相對應(yīng)，通過功能界別選舉出的議席也新增加兩席，共計14席。

（三）1991年立法局選舉

在1991年香港立法局選舉中，立法局首次引入分區(qū)直選制度來選舉議員。盡管如此，功能界別制度在整個選舉中的比重不僅沒有受到絲毫貶損，反而得到了大幅度地提升。

在1991年立法局選舉中，功能界別的數(shù)量有了較大幅度的增加，新增加了7個功能界別，功能界別的數(shù)量達(dá)到18個，新增地產(chǎn)及建造界等7個功能界別。同時，通過功能界別制度選出的議席數(shù)量有了較大的提升，增至21席，占到立法局總席位的35%。

（四）1995年立法局選舉

1995年選舉是港英政府統(tǒng)治下的最后一屆立法局選舉，在此之前，根據(jù)中英雙方的協(xié)議，最后一屆立法局議員將執(zhí)行“直通車計劃”。按照《基本法》附件二的規(guī)定，“原香港最后一屆立法局的組成如符合本決定和香港特別行政區(qū)基本法的有關(guān)規(guī)定，其議員擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法、愿意效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)并符合香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定條件者，經(jīng)香港特別行政區(qū)籌備委員會確認(rèn)，即可成為香港特別行政區(qū)第一屆立法會議員?！?/p>

然而，港督彭定康于1992年發(fā)表了任內(nèi)第一份施政報告《香港的未來一五年大計展新猷》，對1995年立法局選舉中的功能界別制度進(jìn)行了根本性的改革，使得功能界別制度遭受了較為嚴(yán)重的沖擊。一方面，彭定康新增加了漁農(nóng)礦產(chǎn)、能源及建造界等9個功能界別?！靶戮沤M”被納入立法局功能界別選舉，將使得功能界別的選民范圍囊括了幾乎所有在職人士。另一方面，港英政府將現(xiàn)有功能界別的法人團(tuán)體投票改為個人投票。港英政府的上述舉措，實際上將功能界別制度改變成為了直選制度，使得功能界別制度自身特有的價值受到了嚴(yán)重的貶損。也正因為港英政府罔顧《基本法》以及中英協(xié)議的行為，導(dǎo)致中方放棄了立法局議員的“直通車”計劃。

（五）1998至2008年立法局選舉

1998年，香港舉行了回歸以來的第一次立法會選舉，對功能界別制度進(jìn)行了發(fā)展和完善，其在選舉中所占據(jù)的比重也大幅上升。根據(jù)全國人大的決定，在1998年立法會選舉中，通過功能界別產(chǎn)生的議員為30名，占到總數(shù)的50%。功能界別的數(shù)量由1991年的18個提升至28個，功能界別登記選民122537名，選民基礎(chǔ)進(jìn)一步擴(kuò)大。

在2000年的立法會選舉中，通過功能界別選舉出的議員仍然是30名，功能界別的總數(shù)也保持在28個。但是由于1999年市政局和區(qū)域市政局被撤銷，這兩個功能界別也相應(yīng)的被取消，改由區(qū)議會以及餐飲界取代其議席。在本次立法會選舉中，登記選民數(shù)量為163026人，較上屆增加4萬余人。

香港特區(qū)于2004年、2008年先后進(jìn)行了第三和第四屆立法會選舉，由于功能界別制度相較于2000年而言并未進(jìn)行較大的調(diào)整，因此，本文不再贅述。

（六）2012年立法會選舉

2010年6月，全國人大常委會通過了香港2012年政改方案。依據(jù)政改方案，香港立法會由功能界別產(chǎn)生的議席增加了5席，功能界別的數(shù)量在原有界別不變的情況下，新增加了區(qū)議會（二），新增加的5個議席由直選產(chǎn)生的區(qū)議員提名，再由原來不具有功能界別投票權(quán)的已登記選民選舉產(chǎn)生。這種改變，使得香港將實現(xiàn)所有選民在特區(qū)立法會選舉中“一人兩票”，即一票投給地區(qū)直選議席、一票投給功能組別議席。

這種由特定功能界別提名，但由不具備功能界別投票權(quán)的選民選舉的方式，是功能界別制度的一次突破，這種方式實際上是將分區(qū)直選的制度內(nèi)涵融合進(jìn)入了功能界別制度，既保留了功能界別對議員候選人的影響力，又保障了不具備功能界別投票權(quán)選民的選舉權(quán)，充分增加了功能界別制度選民基礎(chǔ)和民主I生。

三、功能界別30年發(fā)揮的作用——直選無法替代的制度價值

功能界別制度與分區(qū)直選制度雖然目前同為立法會的議員的產(chǎn)生方式，均對香港政治產(chǎn)生著十分深刻的影響，但功能界別制度畢竟不同于分區(qū)直選制度，其在香港法制中發(fā)揮著分區(qū)直選制度并不具備的制度優(yōu)勢。

（一）確保各階層、各界別的利益和意見在立法會中得以體現(xiàn)

立法會是香港的代議機(jī)關(guān)，在香港政制中占有十分重要的地位，確保各階層、各界別的利益能夠在立法會中得以體現(xiàn)并得到保障，是均衡參與的重要體現(xiàn)，也是香港保持繁榮穩(wěn)定的必要條件。

對于香港而言，功能界別制度是確保各階層、各界別的利益在立法會中得以體現(xiàn)的重要保障。到目前為止，香港功能界別除去區(qū)議會（二）之外，存在著28個功能界別，保障這些界別的利益與意見在立法會中得到充分的體現(xiàn)十分重要。一方面，這28個功能界別所創(chuàng)造的財富，占本地生產(chǎn)總值的90%以上，構(gòu)成了香港經(jīng)濟(jì)的重要支柱。這些功能界別都是香港社會中十分重要的界別，對于香港經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展舉足輕重，其利益如果在立法會中得不到相對充分表達(dá)與保障，很可能對香港經(jīng)濟(jì)特別是工商業(yè)的成長與繁榮造成較大的損害；另一方面，這些界別推選出的代表往往對該界別十分了解，掌握著較強(qiáng)的專業(yè)知識，這些代表的意見對于立法會制定政策、法律有著十分重要的參考意義，其在立法會中能夠提升相關(guān)領(lǐng)域工作的水平，為立法會正確決策提供保障。

然而，這些功能界別由于選民數(shù)量較少，在分區(qū)直選中很難成功推選出自己的代表，往往只有憑借功能界別的方式才能獲得立法會的議席。如果完全采用分區(qū)直選的方式，那么這些界別所獲得的議席可能與其重要性完全不成比例，其利益與意見在立法會中也難以得到有效地保障。

（二）形成立法會內(nèi)部分權(quán)制衡

正如亞里士多德所言，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們也未免有熱情，這就往往在執(zhí)政的時候引起偏向”。在一個國家的權(quán)力體系中，代議機(jī)關(guān)往往掌握著包括立法權(quán)、財政監(jiān)督權(quán)等重要的權(quán)力，這些權(quán)力同樣有著被濫用的風(fēng)險，當(dāng)其權(quán)力不受制約的時候，代議機(jī)關(guān)很可能會打著民主的旗號推行“多數(shù)人的暴政”。因此，在配置權(quán)力時，“在權(quán)力與權(quán)力之間要求有相對獨立性和制約因素，……制約因素為防止國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力濫用所必備”。為了防止代議機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，對其進(jìn)行一定的制約是十分必要的，一般民主國家會采用兩種途徑來制約立法權(quán)：第一種途徑，即是通過行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力，從外部對立法權(quán)進(jìn)行制約；第二種途徑，即是通過在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置兩院制的方式，使立法權(quán)內(nèi)部形成一定程度的制約。

就第二種途徑而言，國家一般會設(shè)置兩個議院并由兩院共同行使議會職權(quán)，其下議院議員一般由選民直接選舉產(chǎn)生，上議院議員有的由選舉產(chǎn)生，有的由任命或特殊身份而產(chǎn)生㈣，使得兩院相互依賴、相互制約，避免立法權(quán)的濫用，進(jìn)而保障權(quán)力分立原則以及公民權(quán)利不受立法權(quán)侵犯。

在香港的法制中，立法會享有立法、財政監(jiān)督、彈劾行政長官等諸多重要的職權(quán)，除了行政權(quán)、司法權(quán)對其施以外部監(jiān)督以外，在立法會內(nèi)部形成監(jiān)督與制約機(jī)制也十分重要。而目前香港立法會采取的是一院制，并不存在兩個相互制約議院，因此，如果在立法會內(nèi)單純采取分區(qū)直選的模式，會導(dǎo)致立法會內(nèi)部的制約難以得到保障。而由于功能界別在選民基礎(chǔ)以及選舉方式上與分區(qū)直選有著較為明顯的差異，通過功能界別選舉出的議員能夠在很大程度上與通過分區(qū)直選選出的議員形成制衡，使得立法權(quán)被濫用的風(fēng)險大大地降低。

四、功能界別制度的展望——保留與完善

功能界別制度自1984年提出以來，已經(jīng)在香港施行達(dá)30年之久，始終是立法會選舉產(chǎn)生議員的重要方式之一。由于《基本法》規(guī)定，“立法會的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)”，一部分人特別是香港泛民主派人士認(rèn)為，普選與功能界別制度相互抵牾，要實現(xiàn)普選必須取消功能界別制度。然而，討論功能界別制度的前景，必須基于對這項制度來龍去脈的全面認(rèn)識，筆者認(rèn)為，基于上文對功能界別制度提出原因、30年來發(fā)展歷程以及所發(fā)揮作用的梳理，功能界別制度的前景應(yīng)當(dāng)如下：

（一）功能界別制度應(yīng)當(dāng)保留

通過我們對功能界別制度30年的回顧，我們能夠發(fā)現(xiàn)，功能界別制度作為一項極具香港特色的制度，已經(jīng)作為一項十分積極的制度因素，深深地嵌在了香港的法制之中，發(fā)揮著分區(qū)直選制度不可替代的作用。就提出的原因而言，功能界別制度是為了在加速民主化進(jìn)程的同時，與傳統(tǒng)香港政制相銜接；就30年的發(fā)展歷程而言，功能界別制度體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的旺盛生命力；就30年來在法制體系中發(fā)揮的作用而言，功能界別制度在確保各階層、各界別的利益和意見在立法會中得以體現(xiàn)，以及形成立法會內(nèi)部制衡方面發(fā)揮著不可替代的作用。

因此，在現(xiàn)今輕言廢止功能界別制度，實際上是對功能界別制度提出的原因、30年的發(fā)展歷程以及所發(fā)揮作用的忽視與淡忘。廢止這項根植于香港傳統(tǒng)，而又發(fā)揮著不可替代作用并且不斷完善的制度，給香港社會帶來的只可能是災(zāi)難而不是福音。

（二）功能界別制度的不斷完善

依據(jù)《基本法》的規(guī)定，香港立法會最終要實現(xiàn)全部議員由普選產(chǎn)生，雖然普選并不意味功能界別制度將會被分區(qū)直選制度取代，但要實現(xiàn)普選必然對功能界別制度作出新的要求。正如前文所述，功能界別制度30年變遷的歷程本身就反映了該項制度與時俱進(jìn)的特征，隨著時代的發(fā)展，民主化訴求的不斷增加，功能界別制度也應(yīng)當(dāng)隨之不斷地完善，不斷地提高民主化程度，并最終實現(xiàn)普選的目標(biāo)。

這種使功能界別制度不斷朝著普選目標(biāo)邁進(jìn)的改革，其實在近年功能界別制度的變化中已經(jīng)有了較具開創(chuàng)意義的嘗試。根據(jù)2010年通過的香港政改方案，在2012年的立法會選舉中，有5個新增議席由新增加的功能界別區(qū)議會（二）產(chǎn)生，這5個議席由直選產(chǎn)生的區(qū)議員提名，再由原來不具有功能界別投票權(quán)的已登記選民選舉產(chǎn)生。這種做法實際上是將分區(qū)直選的因素融入了功能界別制度之中。筆者認(rèn)為，未來功能界別制度的改革可以參照區(qū)議會（二）的方式，即由功能界別對候選人進(jìn)行差額提名，再由全部有資格的選民依照直接選舉的方式選舉產(chǎn)生最終的議員。

這種做法之所以值得借鑒，主要有兩方面的原因：一方面，擴(kuò)大了功能界別制度的選民基礎(chǔ)，大大提升了功能界別的民主化程度，使得香港選民事實上都可以參與分區(qū)直選與功能界別的投票，能夠逐步滿足普選的目標(biāo)。另一方面，在一定程度上保留了功能界別制度特有的價值和作用。即候選人由功能界別通過民主選舉的方式進(jìn)行提名，能夠使功能界別在部分立法會議員的產(chǎn)生上發(fā)揮著重要作用，確保各階層、各界別的利益和意見能夠在立法會中得到體現(xiàn)，同時，仍然能夠保持立法會內(nèi)部的制衡，避免立法權(quán)濫用。

五、結(jié)語

自1984年至今，香港已經(jīng)度過了30個年頭，在這30年中，香港淘汰了許多過時的事物，也迎來了許多順應(yīng)時代潮流的改變，功能界別制度作為一項存在30年之久的制度，爭論這項制度的存廢問題本身未可厚非。然而，一項踐行30年的重要制度一經(jīng)廢除，必然會對整個法制產(chǎn)生一系列的影響，因此，必須“深思而慎取”，重新思考整個制度的來龍去脈。正如上文所述，該項制度有效地兼顧了民主化進(jìn)程與傳統(tǒng)政制，充分尊重了各階層、各界別的利益和意見，并且保障了立法會內(nèi)部的相互制約，其本身的變遷也體現(xiàn)了其與時俱進(jìn)的特征，這些是分區(qū)直選制度所難以取代的。雖然功能界別制度仍然應(yīng)當(dāng)保留，但這并不意味著這項制度可以固步自封，功能界別制度必須不斷地進(jìn)行完善和發(fā)展，以順應(yīng)民主的潮流，進(jìn)而在香港法制中獲得持久的生命力。

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責(zé)任編輯：宋英俊