完善小城鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)功能的問題及建議

趙亞

小城鎮(zhèn)不僅是承接農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、聯(lián)系大城市和大農(nóng)村的重要樞紐，更是控制農(nóng)村人口大量涌入大城市的一道“防洪閘”。因此，完善小城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)功能，輻射、帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的“紐帶”和“閘門”作用，有利于促進(jìn)大城市、小城鎮(zhèn)、大農(nóng)村三者協(xié)調(diào)發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。近年來，農(nóng)村人口向居民聚居點(diǎn)、小城鎮(zhèn)、大城市轉(zhuǎn)移的勢(shì)頭不減，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)不錯(cuò)，但也存在諸多問題。

一、當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中社會(huì)服務(wù)功能存在的問題

從城鎮(zhèn)建設(shè)中市政、教育、醫(yī)療、商貿(mào)、養(yǎng)老等方面的基本情況的總體來看，城市核心區(qū)和都市功能拓展區(qū)優(yōu)于其他三區(qū)，中心鎮(zhèn)優(yōu)于其他非中心鎮(zhèn)，但總體來說城鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)功能還是滯后于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。

一方面功能配套不完善，層次不高。目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在污水處理、垃圾收運(yùn)、教育醫(yī)療等方面的市政設(shè)施要么已建成，要么已納入規(guī)劃在逐步建設(shè)完善中，但城鎮(zhèn)居住、生活水平與城市相比仍有很大差距，如：很少有大型綜合超市，購物環(huán)境不優(yōu)，產(chǎn)品質(zhì)量不高；基本沒有小區(qū)物管，一般以單體樓為主，居住質(zhì)量不高；社會(huì)治安狀況不理想，安全感不強(qiáng)；市政設(shè)施不配套，管理粗放，市政設(shè)施、市政管理等方面還處于初級(jí)階段；養(yǎng)老設(shè)施大多屬于政府八十年代修建的敬老院，場地狹小、容量不夠、設(shè)施不齊、環(huán)境差，屬于低端服務(wù)，不能滿足社會(huì)多層次需求；居民的愛衛(wèi)意識(shí)和自律意識(shí)不強(qiáng)，還如農(nóng)村居住一樣自由散漫。

另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，部分服務(wù)功能不能完全滿足人口的集聚增長。以永川區(qū)何埂鎮(zhèn)為例，總?cè)丝?.8萬人的中心鎮(zhèn)，場鎮(zhèn)戶籍人口3500人，但實(shí)際居住人口已達(dá)8000多人，何埂小學(xué)今年秋期預(yù)計(jì)招生90人，實(shí)際招生168人，大班額現(xiàn)象十分突出。今年秋期，五所中心小學(xué)中何埂小學(xué)最大班額人數(shù)達(dá)63人，科名小學(xué)最大班額人數(shù)達(dá)66人，聚美小學(xué)最大班額人數(shù)達(dá)65人，水碾小學(xué)最大班額人數(shù)62人，花園小學(xué)最大班額人數(shù)57人；在十所村小中，雙河村小最大班額達(dá)45人，魚龍村小最大班額44人，只有兩所村小班生均人數(shù)在20人以下，其余學(xué)校班均人數(shù)都在20人以上，最大的班均人數(shù)達(dá)到36人，而且村小教師都是一人一個(gè)班，包班上課，一個(gè)教師既是班主任、語文老師，又是數(shù)學(xué)、體育、音樂老師，教學(xué)質(zhì)量就可想而知了。

隨著“雙獨(dú)二胎”一波生育高峰以及“單獨(dú)二孩”又一波生育高峰的即將到來，3年以后的幼兒園、小學(xué)，9年之后的中學(xué)將出現(xiàn)“生滿為患”的就學(xué)難問題。而進(jìn)入第二輪生育高峰期的八零后們基本都是打工一族，賺錢、開闊眼界以后，都希望自己的子女要么在城市、要么在城鎮(zhèn)上學(xué)，于是場鎮(zhèn)居住人口就會(huì)隨著這一波“陪太子讀書”的父輩、祖輩們迅速推入又一個(gè)發(fā)展高峰。

二、小城鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)功能欠缺的原因

1.缺建：基礎(chǔ)設(shè)施不配套，建設(shè)嚴(yán)重滯后，小城鎮(zhèn)難以承受急劇擴(kuò)張的人口壓力。

2.缺錢：鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)脆弱，事權(quán)、財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，難以承受巨額經(jīng)濟(jì)投入。

3.缺規(guī)：由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部依靠上級(jí)項(xiàng)目才能建成，不同的項(xiàng)目是由不同的部門在進(jìn)行管理，而部門間條塊結(jié)合不緊密，各項(xiàng)配套建設(shè)就很難統(tǒng)籌，于是公共服務(wù)功能的完善沒有預(yù)計(jì)性的規(guī)劃，存在“見子打子”、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。

4.缺地：缺少土地建設(shè)指標(biāo)，各個(gè)區(qū)縣往往會(huì)把有限的用地指標(biāo)優(yōu)先保證城區(qū)發(fā)展，以滿足城市迅速擴(kuò)張的需要，而很少顧及小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要么就是項(xiàng)目來了落不了地，要么就只能違規(guī)用地，以滿足場鎮(zhèn)發(fā)展的迫切需要。

5.缺人：鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論是在機(jī)關(guān)還是在事業(yè)單位，基層人才流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重，上級(jí)機(jī)關(guān)“掐尖”和“人往高處走”的慣性，讓農(nóng)村的教育、醫(yī)療、管理等人員與發(fā)展不匹配，存在“有了廟子跑了和尚”的狀況。

三、完善小城鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)功能的建議

1.強(qiáng)化規(guī)劃意識(shí)，增強(qiáng)發(fā)展前瞻性。

分類定級(jí)。隨著社會(huì)的發(fā)展，城市周邊的城鎮(zhèn)可能萎縮，而距離城市較遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)可能擴(kuò)張，要分類對(duì)待不同輻射能力的城鎮(zhèn)，對(duì)有擴(kuò)張前景的就要高起點(diǎn)、高規(guī)格規(guī)劃各項(xiàng)配套服務(wù)功能，不“貪大求洋”但也要避免“建好就過時(shí)”的傾向。把鎮(zhèn)鄉(xiāng)分為A、B、C三類，A類為急劇擴(kuò)張的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（30%），B類為擴(kuò)張緩慢的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（50%），C類為萎縮或不發(fā)展的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（20%），根據(jù)不同的類型制定不同的扶持政策。

完善功能。要用城市的功能配套來微縮小城鎮(zhèn)的建設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，人們對(duì)生活水平的要求也發(fā)生了變化，城鄉(xiāng)差距越來越小，社會(huì)服務(wù)需求更趨同質(zhì)化，尤其是各項(xiàng)文體設(shè)施的配套也應(yīng)跟隨社會(huì)的發(fā)展在城鎮(zhèn)中配套。

提檔升級(jí)。要規(guī)劃、建設(shè)高品質(zhì)的居住小區(qū)，大多數(shù)小城鎮(zhèn)在擴(kuò)張的初期都是為了滿足“居者有其屋”的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)居民樓，在居住環(huán)境、容積率上沒有高標(biāo)準(zhǔn)，更沒有停車、物管等相關(guān)配套，這給小城鎮(zhèn)發(fā)展也帶來了管理的難度，城鄉(xiāng)一體化中，小城鎮(zhèn)要吸引得了人還能留得住人，大力改善場鎮(zhèn)居住環(huán)境、質(zhì)量和服務(wù)水平，探索、建立小場鎮(zhèn)物業(yè)管理機(jī)制，政府引導(dǎo)、適當(dāng)補(bǔ)貼物業(yè)管理費(fèi)用，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)市政管理良性發(fā)展。

2.鼓勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)多元化投入。

城鄉(xiāng)互動(dòng)。提高城市帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的能力，激勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)，大型連鎖超市、專業(yè)教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展的同時(shí)均要求到有條件的小城鎮(zhèn)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。

引入競爭?？紤]不同層次的消費(fèi)群體，多層次建設(shè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，引入競爭機(jī)制，補(bǔ)充政府服務(wù)的不足。滿足不同群眾的就醫(yī)、上學(xué)、養(yǎng)老等的公共服務(wù)需求。

3.加大政策扶持，增強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力。

資金扶持。鎮(zhèn)鄉(xiāng)城市建設(shè)配套費(fèi)全額返還本級(jí)，不再計(jì)提城市建設(shè)中的相關(guān)統(tǒng)籌提留，返還資金必須用于城鎮(zhèn)建設(shè)的配套服務(wù)。根據(jù)A、B、C三類不同鎮(zhèn)鄉(xiāng)，每年分別給予500、300、100萬元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，用于完善各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)功能。

加大統(tǒng)籌。加大市級(jí)“一竿子到底”的力度，集中力量和資金，分類統(tǒng)籌各職能部門的項(xiàng)目，環(huán)保、市政、教育、醫(yī)療、民政、財(cái)政等各部門項(xiàng)目和資金，提高打捆使用率，避免“撒胡椒面”。賦予鎮(zhèn)鄉(xiāng)更多的統(tǒng)籌、支配權(quán)力，采取直接申報(bào)的方式，市級(jí)部門根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分類和定級(jí)直接予以項(xiàng)目安排。

發(fā)展支持。每年根據(jù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)等級(jí)給鎮(zhèn)鄉(xiāng)配備無償建設(shè)用地指標(biāo)，A類鎮(zhèn)每年30畝，B類鎮(zhèn)每年15畝，C類鎮(zhèn)每兩年10畝，解決城鎮(zhèn)建設(shè)土地瓶頸問題。

4.建立導(dǎo)向機(jī)制，留住技能型人才。

薪酬鼓勵(lì)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在工資報(bào)酬上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大膽傾斜，尤其是醫(yī)療、教育等技能型崗位，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的傾斜，鼓勵(lì)城市人才資源下鄉(xiāng)，每月津補(bǔ)貼根據(jù)服務(wù)半徑的長短、人口的多少、距離的遠(yuǎn)近給予300～500元的基層補(bǔ)貼，打破大鍋飯。

培養(yǎng)計(jì)劃。加大偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才培養(yǎng)力度，建立招錄人員必須在基層服務(wù)五年以上的人才鍛煉計(jì)劃，在評(píng)職、評(píng)優(yōu)等方面對(duì)基層傾斜，人才選拔、任用中建立“重鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重基層”的導(dǎo)向機(jī)制。

5.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)有序發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)支撐。鎮(zhèn)鄉(xiāng)要根據(jù)自身特點(diǎn)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自身造血功能，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，避免一哄而上，同質(zhì)化競爭。根據(jù)不同的定位和輻射能力，鎖定服務(wù)對(duì)象的需求和消費(fèi)能力，集中扶持打造一批試點(diǎn)小城鎮(zhèn)。

有序治理。政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理的參與者。強(qiáng)化小城鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)能力建設(shè)，提高市政管理能力和水平，專項(xiàng)資金支持打造一批宜居、宜游的特色小鎮(zhèn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互惠、功能同佳、環(huán)境同優(yōu)的一體化發(fā)展新格局。

責(zé)任編輯：馬健