關(guān)于提高公務(wù)卡使用率的探討
——以北京市大興區(qū)為例

●張程遠(yuǎn)

關(guān)于提高公務(wù)卡使用率的探討
——以北京市大興區(qū)為例

●張程遠(yuǎn)

全面推行公務(wù)卡制度改革，是財(cái)政管理科學(xué)化和精細(xì)化的內(nèi)在要求，是建設(shè)廉潔高效政府的需要，是深化和完善國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的重要內(nèi)容。北京市大興區(qū)自2008年開始推行公務(wù)卡制度改革以來(lái)，改革覆蓋面迅速擴(kuò)大，公務(wù)卡發(fā)卡量快速增長(zhǎng)，在減少單位現(xiàn)金的使用,方便單位用款，提高單位財(cái)務(wù)管理水平和財(cái)政資金使用效益方面取得了比較好的效果，但是也存在著使用率有待提高等問(wèn)題。本文結(jié)合北京市大興區(qū)公務(wù)卡制度改革實(shí)際情況，積極探討進(jìn)一步提高公務(wù)卡使用率的方法。

公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡，公務(wù)卡既具有一般信用卡所具有的授信消費(fèi)等共同屬性，同時(shí)也具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理的獨(dú)特屬性，即公務(wù)卡作為一種新型財(cái)政財(cái)務(wù)管理工具，將財(cái)政財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)范與銀行卡的結(jié)算方式有機(jī)結(jié)合。北京市大興區(qū)于2008年開始推行公務(wù)卡制度改革，按照先試點(diǎn)、后擴(kuò)大、再全面推開的原則，有計(jì)劃、有步驟地分七個(gè)批次穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)卡制度改革。2012年，根據(jù)《北京市財(cái)政局關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的通知》（京財(cái)國(guó)庫(kù)〔1278〕號(hào)）文件要求，在區(qū)本級(jí)所有預(yù)算單位全面推開。單位積極使用公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)的結(jié)算，能夠有效減少現(xiàn)金的使用，減輕財(cái)務(wù)人員工作量、方便單位工作人員用款，提高公務(wù)支出透明度和單位財(cái)務(wù)管理水平，但是由于公務(wù)卡的使用受到傳統(tǒng)觀念、支付習(xí)慣及刷卡環(huán)境等多種因素制約，提高公務(wù)卡的使用率成為公務(wù)卡制度改革中必須克服的一大難題。有效解決公務(wù)卡使用率偏低的問(wèn)題，既是深化國(guó)庫(kù)集中支付改革、健全現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)制度和加強(qiáng)財(cái)政管理的需要，也是當(dāng)前加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和防治腐敗工作的必由之路。

一、北京市大興區(qū)公務(wù)卡改革實(shí)施情況

（一）制度建設(shè)情況

該區(qū)于2008年出臺(tái) 《北京市大興區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)大興區(qū)行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革實(shí)施方案的通知》（京興政發(fā)〔2008〕45號(hào)）文件，公務(wù)卡制度改革工作正式啟動(dòng)。2009年結(jié)合該區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)《北京市大興區(qū)行政事業(yè)單位公務(wù)卡管理暫行辦法》（京興財(cái)〔2009〕35號(hào)）文件，對(duì)公務(wù)卡的日常管理、支付管理以及財(cái)務(wù)報(bào)銷管理等內(nèi)容作出規(guī)定；2013年針對(duì)單位“有卡不用”的問(wèn)題，出臺(tái)了《北京市大興區(qū)財(cái)政局關(guān)于實(shí)施區(qū)級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》（京興財(cái)〔2013〕123號(hào)）文件，進(jìn)一步明確了必須使用公務(wù)卡結(jié)算的范圍，規(guī)范單位公務(wù)支出管理；2014年為進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位現(xiàn)金提取和使用，出臺(tái)了《北京市大興區(qū)預(yù)算單位現(xiàn)金提取和使用管理辦法》（京興財(cái)〔2014〕236號(hào)）文件，為公務(wù)卡制度改革落實(shí)進(jìn)一步提供了保障。與此同時(shí)，要求各公務(wù)卡改革單位結(jié)合本單位工作實(shí)際逐步建立完善本單位公務(wù)卡相關(guān)管理制度。

（二）改革落實(shí)情況

該區(qū)自2008年開始推行公務(wù)卡制度改革以來(lái)，改革覆蓋面迅速擴(kuò)大，公務(wù)卡發(fā)卡量快速增長(zhǎng)，截至2011年年底，在全區(qū)59家一級(jí)預(yù)算單位已經(jīng)全面推開，2012年，將區(qū)本級(jí)全部二級(jí)單位納入改革范圍，公務(wù)卡制度改革實(shí)現(xiàn)了在區(qū)本級(jí)全面覆蓋。目前，該區(qū)開展公務(wù)卡業(yè)務(wù)的銀行共有3家，分別是工行、農(nóng)行和建行的大興支行，尚未延伸至其下屬網(wǎng)點(diǎn)，各單位原則上選擇本單位零余額賬戶開戶行辦理公務(wù)卡，但零余額賬戶在北京農(nóng)商銀行的單位因農(nóng)商行未開展公務(wù)卡業(yè)務(wù)只能跨行辦理。各預(yù)算單位本著保證工作正常開展的原則確定辦卡人員范圍，全員辦卡或根據(jù)工作崗位實(shí)際需要辦卡。截至2012年末激活卡比重僅占累計(jì)發(fā)卡數(shù)量的四分之一，2013年公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄出臺(tái)后，“休眠卡”比重大幅下降，近年來(lái)隨著公務(wù)卡制度改革的不斷深入推進(jìn)，能夠適應(yīng)公務(wù)卡制度改革并積極使用公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)支出結(jié)算報(bào)銷的單位越來(lái)越多，公務(wù)消費(fèi)的筆數(shù)和金額都呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，公務(wù)卡消費(fèi)金額每年增幅都在30%以上。改革單位財(cái)務(wù)人員普遍反映實(shí)行公務(wù)卡制度改革后，減少了現(xiàn)金的提取和使用，而且使用公務(wù)卡進(jìn)行支付不受“千元”以上必須使用支票的限制，切實(shí)減輕了日常工作量，用公務(wù)卡結(jié)算方便快捷又安全，而且能夠起到提高單位財(cái)務(wù)管理水平和財(cái)政資金使用效益作用。根據(jù)北京市財(cái)政局通報(bào)的各區(qū)縣公務(wù)卡改革進(jìn)展情況，大興區(qū)公務(wù)卡制度改革成效明顯，公務(wù)卡改革單位比重、發(fā)卡量、報(bào)銷金額均名列前茅。

（三）改革存在的問(wèn)題

一是公務(wù)卡制度改革尚未深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前該區(qū)公務(wù)卡制度改革已經(jīng)在區(qū)本級(jí)預(yù)算單位全面推開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道仍是公務(wù)卡制度改革尚未覆蓋的 “盲區(qū)”，公務(wù)卡制度改革覆蓋面有待擴(kuò)大。二是仍有部分公務(wù)卡改革單位不積極參與改革。根據(jù)從有關(guān)部門了解的情況，有的單位不嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的規(guī)定，不嚴(yán)格控制現(xiàn)金的使用范圍，公務(wù)卡制度改革的執(zhí)行落實(shí)仍需加強(qiáng)。三是代理銀行和網(wǎng)點(diǎn)有待增加。目前只有工行、農(nóng)行和建行大興支行能辦理公務(wù)卡還款業(yè)務(wù)，導(dǎo)致部分改革單位必須跨行辦理公務(wù)卡還款，而且許多辦公地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位無(wú)法選擇附近銀行網(wǎng)點(diǎn)就近辦理還款業(yè)務(wù)。四是代理銀行服務(wù)質(zhì)量有待提升。主要是刷卡環(huán)境不能滿足目前公務(wù)支出的需要、代理銀行不能及時(shí)反饋資金還款信息以及辦卡手續(xù)和還款流程不夠簡(jiǎn)化的問(wèn)題。

二、影響公務(wù)卡使用率的原因分析

公務(wù)卡改革單位“休眠卡”的存在嚴(yán)重影響了改革的深入推進(jìn)，進(jìn)一步提高該區(qū)公務(wù)卡使用率成為目前必須攻克的難題，這一難題如果能夠得到解決，該區(qū)的公務(wù)卡制度改革將向前邁出標(biāo)志性的一大步，公務(wù)卡制度改革的效果將更加顯著。影響公務(wù)卡使用率的原因主要有以下幾方面：

（一）公務(wù)卡蘊(yùn)含的廉政價(jià)值讓單位本能地對(duì)公務(wù)卡產(chǎn)生排斥

長(zhǎng)期以來(lái)，由于現(xiàn)金支付透明度較低、難于監(jiān)管，實(shí)踐中存在著湊票報(bào)銷、虛開發(fā)票等問(wèn)題，而使用公務(wù)卡結(jié)算，在一定程度上讓公務(wù)支出 “雁過(guò)留聲、消費(fèi)留痕”，是目前國(guó)際公認(rèn)的解決現(xiàn)金支付問(wèn)題最有效的工具和手段。國(guó)家最初建立公務(wù)卡制度，推行公務(wù)卡制度改革，“反腐”就是目的之一，而部分單位的公務(wù)消費(fèi)中存在著或多或少的不規(guī)范因素，使得單位對(duì)比現(xiàn)金結(jié)算更加透明的公務(wù)卡望而生畏。

（二）消除持卡人使用公務(wù)卡的顧慮以及刷卡環(huán)境的改善都需要一個(gè)過(guò)程

從未接觸過(guò)信用卡的持卡人往往存在以下幾種顧慮而不愿使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算：一是長(zhǎng)期使用現(xiàn)金支付，根本不知道公務(wù)卡應(yīng)該如何使用；二是懷疑個(gè)人信息安全及支付安全不能得到保障；三是有可能會(huì)因?yàn)閭€(gè)人消費(fèi)及公務(wù)消費(fèi)沒(méi)有及時(shí)償還而產(chǎn)生滯納金甚至影響個(gè)人信用，從而影響今后辦理貸款等。此外，公務(wù)卡受理環(huán)境有待進(jìn)一步改善。有些商家因?yàn)槭掷m(xù)費(fèi)等成本問(wèn)題不愿布設(shè)POS機(jī)，信用卡網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不通暢，刷不了卡的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些都在一定程度上使公務(wù)卡的使用受到制約。

（三）公務(wù)卡相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)有待完善

一是由于該區(qū)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)主要依托預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)而不是與銀行系統(tǒng)數(shù)據(jù)銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位頻繁、大額提現(xiàn)進(jìn)行有效監(jiān)督和管理還有一個(gè)過(guò)程。二是單位進(jìn)行公務(wù)卡還款操作的輔助業(yè)務(wù)系統(tǒng)與銀行的系統(tǒng)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)額傳遞時(shí)，有數(shù)據(jù)傳遞不及時(shí)、不完整的問(wèn)題發(fā)生，系統(tǒng)還有待完善。

（四）對(duì)公務(wù)卡執(zhí)行情況的監(jiān)督不到位

對(duì)公務(wù)卡改革單位執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查主要由審計(jì)部門承擔(dān)，而區(qū)審計(jì)局每年都是抽取部分單位進(jìn)行審計(jì)檢查，對(duì)受查單位未嚴(yán)格落實(shí)公務(wù)卡制度的情況提出整改意見，所以對(duì)于未被抽查到的公務(wù)卡改革單位規(guī)避公務(wù)卡管理制度、不規(guī)范執(zhí)行公務(wù)卡管理制度的情況監(jiān)管仍不到位。

三、提升公務(wù)卡使用率的可行性建議

（一）采取多種形式加大宣傳培訓(xùn)力度

一是聯(lián)合銀行部門對(duì)改革單位進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，提高預(yù)算單位對(duì)公務(wù)卡的全面認(rèn)識(shí)。公務(wù)卡作為一種現(xiàn)代支付結(jié)算工具，既可以用于公務(wù)消費(fèi)又可以用于個(gè)人消費(fèi)，因其具備一般銀行貸記卡的共同屬性以及財(cái)政財(cái)務(wù)管理的獨(dú)特屬性，組織培訓(xùn)時(shí)應(yīng)聯(lián)合銀行部門從財(cái)政和銀行這兩個(gè)不同的角度對(duì)公務(wù)卡的特點(diǎn)、功能、使用方法、還款等諸多問(wèn)題進(jìn)行詳盡的介紹，加深持卡人對(duì)公務(wù)卡的全面認(rèn)識(shí)。

二是邀請(qǐng)公務(wù)卡改革先進(jìn)單位的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。因?yàn)楦母飭挝坏呢?cái)務(wù)人員直接從事具體的財(cái)務(wù)工作，從收集原始憑證到還款系統(tǒng)操作都是經(jīng)過(guò)實(shí)踐了的，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)有一些更加細(xì)致深入的體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)，由他們作介紹最真實(shí)從而也更加有說(shuō)服力，更容易消除單位使用公務(wù)卡的種種顧慮，讓單位能從思想上接受公務(wù)卡這樣一種新型的結(jié)算方式，主動(dòng)提高公務(wù)卡的使用率，最終形成良好的主動(dòng)用卡、自覺(jué)用卡氛圍。

三是在金財(cái)專網(wǎng)上設(shè)置公務(wù)卡業(yè)務(wù)專欄方便財(cái)務(wù)人員查詢有關(guān)資料。制作對(duì)持卡人的公務(wù)卡使用手冊(cè)、對(duì)財(cái)務(wù)人員的還款操作手冊(cè)及關(guān)于公務(wù)卡常見問(wèn)題的答疑手冊(cè)，將相關(guān)政策文件及手冊(cè)掛在網(wǎng)站上方便大家查閱，及時(shí)處理單位遇到的各類問(wèn)題，力爭(zhēng)不打擊單位用卡的積極性。

（二）完善公務(wù)卡相關(guān)配套制度建設(shè)

一是要求各單位應(yīng)結(jié)合公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄、現(xiàn)金管理辦法和本單位實(shí)際，嚴(yán)格限定單位現(xiàn)金使用范圍，制定剛性的公務(wù)卡使用制定，比如規(guī)定“公務(wù)支出具備刷卡條件的必須采用公務(wù)卡結(jié)算，如不使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算要說(shuō)明原因并且經(jīng)過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)?！弊罱K形成原則上應(yīng)使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算，特殊情況下才可以使用現(xiàn)金進(jìn)行支付的局面。

二是結(jié)合現(xiàn)金管理辦法的規(guī)定，依托預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)卡改革單位現(xiàn)金提取和使用的監(jiān)管。在現(xiàn)金管理方面，對(duì)單位大額、頻繁提取現(xiàn)金進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，及時(shí)和預(yù)警頻繁的單位進(jìn)行溝通，對(duì)監(jiān)測(cè)到的違規(guī)情況進(jìn)行核實(shí)處理，嚴(yán)格控制單位現(xiàn)金的提取和使用。

三是加強(qiáng)對(duì)公務(wù)卡執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。目前該區(qū)公務(wù)卡制度建設(shè)比較完善，但是對(duì)于改革單位的執(zhí)行落實(shí)情況掌握的仍不到位，應(yīng)不定期開展公務(wù)專項(xiàng)檢查，對(duì)公務(wù)卡改革單位的制度建設(shè)、公務(wù)卡使用報(bào)銷情況、強(qiáng)制結(jié)算目錄執(zhí)行情況等方面進(jìn)行摸底檢查，不定期對(duì)現(xiàn)金使用量大的單位進(jìn)行重點(diǎn)抽查，深入了解改革單位的執(zhí)行落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要求單位及時(shí)整改。

（三）進(jìn)一步提升銀行服務(wù)質(zhì)量

進(jìn)一步加強(qiáng)和銀行部門的溝通，協(xié)調(diào)授權(quán)支付業(yè)務(wù)代理銀行積極開展公務(wù)卡業(yè)務(wù)，增加公務(wù)卡代理銀行，方便改革單位選擇本單位授權(quán)支付業(yè)務(wù)代理銀行辦理公務(wù)卡，同時(shí)也為今后實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革奠定基礎(chǔ)；協(xié)調(diào)公務(wù)卡代理銀行增設(shè)代理銀行網(wǎng)點(diǎn)，方便辦公地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革單位就近辦理公務(wù)卡相關(guān)業(yè)務(wù)；完善公務(wù)卡代理銀行的信息傳遞系統(tǒng)，及時(shí)傳遞數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，力爭(zhēng)不給單位造成還款不便；進(jìn)一步改善刷卡環(huán)境，擴(kuò)大POS機(jī)的布設(shè)覆蓋面；優(yōu)化公務(wù)卡申辦流程，提高辦卡效率。

（四）疑難問(wèn)題及時(shí)上報(bào)尋求上級(jí)單位的指導(dǎo)和幫助

改革單位反映的公務(wù)卡額度包含在個(gè)人信用額度總額內(nèi)，從而導(dǎo)致使用公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)后占用額度影響其他個(gè)人信用卡透支額度，造成持卡人生活不便的問(wèn)題，是整個(gè)銀行公務(wù)卡產(chǎn)業(yè)的普遍性問(wèn)題，存在制度設(shè)計(jì)上的缺陷，對(duì)此該區(qū)及時(shí)向市局反映問(wèn)題尋求指導(dǎo)和幫助，為進(jìn)一步完善公務(wù)卡制度設(shè)計(jì)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

（五）逐步將公務(wù)卡制度改革深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道

一是開展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的公務(wù)卡業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解推行公務(wù)卡改革的必要性、普及公務(wù)卡改革相關(guān)概念；二是組織準(zhǔn)備開展公務(wù)卡業(yè)務(wù)的銀行和軟件公司進(jìn)行業(yè)務(wù)對(duì)接，做好前期系統(tǒng)開發(fā)工作，為順利開展公務(wù)卡業(yè)務(wù)做好前期技術(shù)支持；三是做好前期調(diào)研工作，深入基層了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作特點(diǎn)，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)行公務(wù)卡制度改革的困難，積極探索解決方法；四是結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道具體情況，爭(zhēng)取在條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)行公務(wù)卡改革試點(diǎn)，再逐步擴(kuò)大改革覆蓋面?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）