財政預算評審機制問題與對策研究

●任會揚 王茂森 倪志良

財政預算評審機制問題與對策研究

●任會揚 王茂森 倪志良

編者按：經(jīng)濟新常態(tài)下，面對財政收入中低速增長和財政支出剛性增長，需要從優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財政資金使用效益尋找對策。日前，財政部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮預算評審中心職能作用 切實加強預算管理的通知》，強調(diào)“預算評審是加強和改進預算管理的重要手段”，要求建立預算評審機制，全過程參與預算績效管理。將預算評審機制置于預算管理、財政改革之中，充分發(fā)揮預算評審的作用，有利于規(guī)范項目預算支出，提高財政資金使用效益。本期專題圍繞“建立健全預算評審機制”特邀財政學者及實務工作者展開探討，進一步推進預算管理制度改革。

一、引言

當下，我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸步入新常態(tài)，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。這種變化對于財政運行的影響是立竿見影的，其中最為顯著的影響是財政收入增速減緩。2014年中國財政收入同比增長8.6%，增速跌至近23年以來新低，也是自1991年以來全國財政收入增速首次回到個位數(shù)時代。而2015年的情況也并不樂觀，根據(jù)本年度財政預算，2015年全國一般公共預算收入154300億元，同比增長7.3%，財政收入增速下降態(tài)勢將會持續(xù)。

在經(jīng)濟增速放緩以及財政收入增速下降的大環(huán)境下，人口老齡化不斷加劇，生態(tài)環(huán)境修復治理工作日益急迫，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共服務短缺，中西部地區(qū)基礎設施建設亟待加強……財政收入增速持續(xù)下降與財政支出繼續(xù)剛性增長之間的矛盾將會在中長期內(nèi)給我國財政系統(tǒng)帶來嚴峻的考驗。僅僅通過加強稅收征管的力度以覆蓋以前稅款征收的盲區(qū)，甚至通過增加國有土地出讓數(shù)量或者通過PPP模式帶動社會資本流入等途徑，是無法根本性地解決這一矛盾的，也是不可持續(xù)的?！伴_源”難以為繼，“節(jié)流”就尤為重要。加強預算管控，提高財政資金使用效益，讓財政的每一分錢都起到應有的作用，這一過程中，預算評審將扮演重要角色。

自2014年預算管理制度改革全面開展以來，預算評審體制的完善已經(jīng)取得了重要進展。2014年8月，原財政部投資評審中心更名為預算評審中心。名正則言順，更名之后的預算評審中心將更加專注于預算評審和績效管理工作，這為預算評審工作奠定了良好的組織基礎。黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，必須深化部門預算，完善預算編制，加強審計監(jiān)督，建立現(xiàn)代財政制度。深化預算管理制度是新一輪財稅體制改革的重要一環(huán)，而完善預算評審機制是加強和改進預算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、財政預算評審機制存在的問題

部門預算改革以來，預算評審工作有序推進，評審范圍不斷擴大，評審形式不斷豐富，參與評審機構(gòu)的專業(yè)化程度不斷提高，預算評審工作步入常態(tài)化軌道，預算評審對預算編制的支撐作用日益顯著。但也應當看到，與預算改革和發(fā)展的要求相比，當前預算評審工作還存在一些亟待解決的問題。

（一）預算評審機構(gòu)職能定位不清晰，管理體制不統(tǒng)一

預算評審機構(gòu)肩負著部門預算項目審核的重任，“名不正則言不順，言不順則事不成”，因此，必須要明確其職能定位。但就目前的發(fā)展而言，預算評審在管理體制上依然存在不統(tǒng)一、不規(guī)范等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

1、各省市財政部門對預算評審管理分工不統(tǒng)一。多數(shù)省、市基本建設項目和專項項目由預算處負責或者財政局局長直接管轄，而有的則是由財政部門經(jīng)建處負責。預算評審管理部門的不統(tǒng)一，造成分工交互錯位，導致目前各地投資評審的職能定位、工作重點的不同，影響財政預算評審的科學性和準確性。

2、預算評審機構(gòu)性質(zhì)和評審人員組織方式不統(tǒng)一。目前全國評審人員的管理模式主要分為四種：⑴公務員管理模式：工作重點側(cè)重于預算評審管理和委托中介機構(gòu)進行預算評審，注重發(fā)揮評審的財政職能，但是該模式在職人員大多屬于管理型，對具體項目預算評審了解不多，工作效率和積極性難以保證。⑵參照公務員管理模式：主要由有資質(zhì)的預算咨詢機構(gòu)對項目進行預算評審，能夠充分調(diào)動工作人員積極性。⑶全額事業(yè)單位管理模式：經(jīng)費實行全額撥款，聘用專業(yè)技術(shù)人員與本單位在職人員一同對基本建設項目和專項資金實施預算評審和核查，該模式在資金審減上有顯著成效，但是由于選擇上的缺陷，可能會存在評審人員評審經(jīng)驗和責任心不強等現(xiàn)象，從而影響預算評審的科學性和合理性。⑷自收自支管理模式：經(jīng)費主要來源于本單位的行政事業(yè)性收費，雖然表面上財政預算評審發(fā)揮了一定作用，但該模式使評審職能與財政職能完全割裂開來，不利于評審職能的充分發(fā)揮。

此外，從中央部門到地方各級財政機關(guān)，預算評審規(guī)章、評審標準、評審范圍也不盡相同，尤其是在預算評審準備階段，各地方財政機關(guān)存在較大差異，究其原因，還是對預算評審的職能定位問題沒有明確的認識。

（二）財政預算評審覆蓋面相對狹窄，參與廣度與深度不夠

“建立公開、透明、規(guī)范、完整的預算體制，基本前提和工作重點首先是實行全口徑預算管理?！边@要求預算評審范圍要有全面性，理應涵蓋各類財政性投資和專項支出。隨著公共領(lǐng)域投資規(guī)模的不斷擴大，政府財力的不斷增強，科技、教育、農(nóng)業(yè)等部門項目越來越多，評審范圍雖然有所擴大，但受客觀條件的限制，預算評審范圍劃分依然不夠明確。尤其是地方預算評審，由于地方利益驅(qū)使和地方部門職責分配不明晰，造成評審覆蓋面相對較窄，投資領(lǐng)域普遍存在“高估冒算”情況。

目前我國預算評審的范圍主要是財政建設項目，尤其是政府重點項目。但是由于受績效管理體制制約，預算評審工作主要集中在對項目經(jīng)濟性審查上，并沒有對項目進行充分的可行性研究論證，項目本身的社會效益、可行性、合規(guī)性、合理性設計極少涉及，甚至被完全忽略。

此外，財政預算評審監(jiān)管涉及部門眾多，各部門職能相互交錯，責任機制不健全，項目領(lǐng)域過于專業(yè)化，排斥參與機制和溝通渠道缺失，限制了公民話語權(quán)的表達，難以進行有效群眾監(jiān)督，監(jiān)督出現(xiàn)主體缺位。同時，受財政部門委托進行評審的資質(zhì)機構(gòu)只能被動接受評審工作，聽命于委托部門，沒有自主選擇的權(quán)利，缺少話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，缺乏積極性。

（三）各地財政預算評審工作運作模式不統(tǒng)一，跨區(qū)域評審工作效率低、質(zhì)量差

財政預算評審工作在我國存在的時間并不長，屬于一個新生事物，各地政府對預算評審認識存在較大差異，導致各地工作開展情況各異。目前財政部并未就預算評審運作模式作統(tǒng)一規(guī)定，而是交由各地方財政部門，根據(jù)本地實際情況，自行制定暫行規(guī)定，從而出現(xiàn)“百家爭鳴，百花齊放”的現(xiàn)象。

我國現(xiàn)行財政預算評審的運作模式主要有：一是人大或政府授權(quán)財政預算評審機構(gòu)全權(quán)負責對項目預算進行審核評審；二是各地政府財政部門授權(quán)財政預算評審機構(gòu)實施財政預算評審業(yè)務；三是財政行政業(yè)務處將預算評審業(yè)務委托給財政預算評審機構(gòu)或社會中介機構(gòu)進行評審。

運作模式的不統(tǒng)一，各地財政部門在預算評審運作標準和流程上各不相同，嚴重影響財政預算評審工作正規(guī)化和規(guī)范化建設。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域間經(jīng)濟合作越來越頻繁，財政預算評審工作不再僅僅局限于某一地區(qū)，跨市、跨省、跨地區(qū)的區(qū)域間合作項目越來越多，由此帶來的預算評審工作量也逐步增大，這對預算評審工作運作模式的統(tǒng)一性提出了更高要求?，F(xiàn)行各自為政的工作模式顯然難以適應開展區(qū)域經(jīng)濟合作的需要，導致跨區(qū)域預算評審工作效率低、質(zhì)量差。

（四）對中介機構(gòu)監(jiān)管不到位，評審風險難以預料

由于評審項目的專業(yè)性和復雜性、評審任務重、專業(yè)人員緊缺等問題，預算評審組織模式逐步向建立中介機構(gòu)庫和專家?guī)旆较虬l(fā)展。然而，財政部門對于委托社會中介機構(gòu)進行預算評審并沒有規(guī)定具體工作流程和標準，缺少流動考核淘汰機制和有效的監(jiān)管手段，導致政府部門處于相對被動地位，中介機構(gòu)管理職能缺失，評審質(zhì)量難以保證。中介機構(gòu)監(jiān)管不到位，權(quán)力過度膨脹，在部分地區(qū)，甚至將中介機構(gòu)等同于財政預算評審機構(gòu)，兩者職能完全翻轉(zhuǎn)，財政預算評審機構(gòu)淪為中介機構(gòu)的服務單位，對其出具的評審報告作為決策的絕對依據(jù)深信不疑。但是中介機構(gòu)和政府財政部門有著本質(zhì)區(qū)別：政府預算評審部門所代表的是群眾利益，行使政府管理職能；而社會中介機構(gòu)歸根到底還是企業(yè)性質(zhì)，靠收取委托單位中介服務費來保證自身生存、發(fā)展，以利益最大化為目標。目標的不同導致工作標準的不同，缺少財政部門的監(jiān)管，中介機構(gòu)評審摻雜過多人為因素，追求短期利益，缺少全面整體規(guī)劃，無法宏觀把握項目概況和問題，致使預算評審風險難以預料，難以充分利用中介機構(gòu)這一社會資源為政府預算評審服務。

（五）政府預算時效性強，預算評審時間有限

提高預算的時效性一直是預算編制的追求之一，在一定的時間內(nèi)完成預算編制意味著預算評審必然有時間限制。這對預算評審工作來說是一個挑戰(zhàn)，考驗著每一個預算評審工作人員。由于項目支出預算日益完善、科目愈發(fā)細化，預算評審的工作量也加速增長，況且我國采用的“二上二下”預算編制方式有著嚴格的時間限制，再去除預算審核以及部門之間預算信息傳遞延遲所耗費的時間，真正留給專業(yè)技術(shù)人員去進行預算評審的時間往往捉襟見肘。沒有足夠的時間，加上以往財政預算評審所存在的問題造成的低效率，直接導致了預算評審工作不到位或者質(zhì)量不高。

在預算評審時間有限的情況下，預算評審工作的難度卻越來越大，專業(yè)性也越來越強，信息不對稱的情況出現(xiàn)頻率增高，對技術(shù)水平、數(shù)據(jù)處理能力的要求也越來越高。如何在規(guī)定期限內(nèi)高質(zhì)量地完成大量繁瑣的數(shù)據(jù)評估、項目評審工作并產(chǎn)生預算評審的結(jié)果是一個亟待解決的問題。

三、國際財政預算評審制度經(jīng)驗借鑒

（一）美國預算評審制度概況

美國的財政體制由獨立預算的聯(lián)邦、州和地方三級構(gòu)成。政府預算評審涉及面極廣，包括農(nóng)業(yè)建設、公共設施、環(huán)境治理等。國家法治化程度高，法律體系健全，不僅有如 《公司法》、《采購法》等公共法律約束，以保證運作模式的統(tǒng)一，各州還制定適合本地實際情況的技術(shù)標準和規(guī)章，作為國會立法的補充。美國財政預算評審的特點主要有以下幾個方面：

1、預算評審重視項目的可行性研究。首先分析項目經(jīng)濟性，對項目概念、影響項目可行性關(guān)鍵因素等方面進行分析，對于有投資機會的項目再通過全面深入的技術(shù)論證，為預算決策提供依據(jù)，大型公共項目最終預算審批必須經(jīng)過議會批準。

2、多層次監(jiān)管體系。美國政府預算評審項目監(jiān)管分為國會監(jiān)管、政府部門監(jiān)管和公眾監(jiān)督三個層次。會計總署負責國會監(jiān)管，它有權(quán)接觸所有的政府文件，對政府預算項目進行審計，通過發(fā)布審計報告等形式行使監(jiān)督權(quán)。預算管理辦公室負責政府部門監(jiān)管，發(fā)布政府部門預算評審規(guī)章制度，對項目預算審定和資金分配進行評審，此外，政府內(nèi)部還設有專門的監(jiān)管機構(gòu)，對年度預算進行監(jiān)督管理，形成工作報告，對于存在的問題，可直接向法院起訴。公眾監(jiān)督主要是通過聽證會、專家委員會等形式對預算活動進行監(jiān)督，有關(guān)監(jiān)管部門檢查報告也一律對外公開。

3、項目監(jiān)管程序化、定量化。美國各監(jiān)管機構(gòu)嚴格按照法律規(guī)章要求進行檢查，不允許隨意越級、跨部門進行評審，工作嚴謹規(guī)范。政府在預算評審過程中盡可能采用定量指標來衡量被評審項目，并將評審過程記錄在案，為項目后期實施提供技術(shù)支持。

（二）德國預算評審制度概況

德國各級政府在預算評審方面有較大自主權(quán)，實行“以法律確定的分級管理體制”。 在預算評審方面，聯(lián)邦政府、州政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有各自的法律。優(yōu)點顯而易見，評審能充分考慮本地實際情況，最大限度調(diào)動當?shù)卣e極性，但同時也存在由于各地法律法規(guī)不統(tǒng)一，降低跨區(qū)域評審效率的問題。其預算評審的特點主要有以下幾個方面：

1、預算評審采取行政管理與市場結(jié)合方式，預算管理極具科學性。設立獨立于財政系統(tǒng)的專門機構(gòu)對投資項目進行預算評審，項目申請單位除需上報項目總預算外，還要提供各項費用和應達社會經(jīng)濟效益的專門預算，作為輔助材料接受評審。

2、實行四級監(jiān)督機制。為保證預算評審的公正性和正確性，德國建立由內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督、聯(lián)邦議會監(jiān)督和公眾監(jiān)督組成的四級監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)察處負責內(nèi)部監(jiān)督，由國務秘書直接領(lǐng)導，以《聯(lián)邦政府官員法》為依據(jù)，對政府官員和參加項目人員的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督。聯(lián)邦審計署負責審計監(jiān)督，是依《基本法》設立的獨立機構(gòu)，行使監(jiān)督職權(quán)時不受任何政府部門的制約，對項目合法性和經(jīng)濟性進行獨立評審，對于決策者的違法行為可直接進行處罰。聯(lián)邦議會監(jiān)督主要是通過聯(lián)邦議會對大型項目或?qū)ｍ椆こ踢M行論證監(jiān)督。公眾監(jiān)督則與美國類似，主要是通過聽證會、專家委員會等形式對預算活動進行監(jiān)督。

三、完善我國財政預算評審機制的對策建議

（一）構(gòu)建高效的專家評審機制，實現(xiàn)人才共享

預算評審工作應與加強專家?guī)旖ㄔO和管理同步規(guī)劃、同步實施、相互配合。各級政府主管部門應建立本地區(qū)預算評審專家?guī)?，實現(xiàn)專家?guī)烊瞬趴v向共享。同時也可以跨地區(qū)聯(lián)合組建，實現(xiàn)專家?guī)烊瞬艡M向共享。在具體項目預算評審過程中，根據(jù)項目類別組織不同專家評審團，發(fā)揮各自優(yōu)勢，保證評審的高效性和科學性。

專家選拔要制定法律性制度規(guī)定，按照“開放、流動、透明、擇優(yōu)”的原則，對選拔條件、管理方式、費用標準等進行統(tǒng)一說明，面向全社會對專家人才進行綜合考評選拔。開發(fā)專家抽取程序軟件，對于具體項目的評審，在專家?guī)熘欣贸绦螂S機抽取具有相關(guān)專業(yè)優(yōu)勢的專家，防止人為操作的不公平。加強對參加評審專家職業(yè)精神和專業(yè)操守考察，建立終身責任追究制度，確保預算評審不流于形式。

（二）積極拓展政府評審范圍，實現(xiàn)預算評審全覆蓋

按照新 《預算法》、《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》以及新一輪財稅體制改革的要求，積極拓寬財政預算評審范圍。政府財政預算評審首要目標是服務社會，保障群眾利益，絕不能局限于項目本身的經(jīng)濟性和市場收益，忽略項目所產(chǎn)生的社會收益或成本。目前我國預算評審主要針對部門預算中的項目支出預算，評審項目多屬于購買性支出的范疇，側(cè)重于其本身經(jīng)濟性。對于經(jīng)濟性不佳，社會效應相對突出的項目，除專項安排外，極少包括在內(nèi)，破壞預算評審范圍完整性，因此，應加快改革步伐，將此類項目納入預算評審的范圍。

此外，擬納入中央部門項目庫、預算執(zhí)行中擬申請追加預算以及內(nèi)容或支出總規(guī)模等發(fā)生調(diào)整的項目，理應全部履行或重新履行預算評審程序，避免政府預算評審部門職能缺位，做到應審盡審。

（三）統(tǒng)一政府預算評審運作模式，滿足區(qū)域經(jīng)濟合作需要

無規(guī)矩不成方圓，健全預算評審機制應盡快制定和完善運作模式相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范預算評審方式。從長期來看，預算評審機制應對各地預算評審機構(gòu)設立統(tǒng)一標準，堅決杜絕各地財政部門各自為政現(xiàn)象，確保預算評審工作規(guī)范化和正規(guī)化。

由于我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，工作開展情況也各不相同，想要一步實現(xiàn)運作模式的全國統(tǒng)一難度較大，因此應分階段進行改革，逐步實現(xiàn)財政預算評審工作運作模式的全國統(tǒng)一?？上冗M行運作模式的區(qū)域統(tǒng)一，打破地方行政區(qū)域界線，將經(jīng)濟發(fā)展相近、區(qū)域間經(jīng)濟合作密切的地區(qū)，比如長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)，實現(xiàn)跨省區(qū)域統(tǒng)籌，為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌提供一個緩沖期，待時機成熟，再由區(qū)域統(tǒng)籌平穩(wěn)過渡到全國范圍預算評審運作模式的統(tǒng)一。

（四）實施嵌入式監(jiān)管，建立多層級監(jiān)管體系

預算評審的生命力在于結(jié)果的有效運用，通過事前審核、事中控制、事后檢查與評價相結(jié)合的方式，將預算監(jiān)管準確嵌入預算編制、執(zhí)行、決算的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點，實現(xiàn)對預算的全過程控制，從而有效化解各環(huán)節(jié)、節(jié)點的操作風險，提高管理成效。

多層級監(jiān)管系統(tǒng)的建立可借鑒美國、德國制度經(jīng)驗。第一，加強立法，做到有法可依。第二，設立獨立于財政部門的專門機構(gòu)，保證其不受政府財政部門制約，并可接觸到有關(guān)預算評審的文件，以審計報告形式行使監(jiān)督權(quán)。第三，設立專門負責監(jiān)督政府預算評審官員、專家和參加項目人員經(jīng)濟活動的內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)，并對年度預算進行監(jiān)管，形成工作報告，對于存在的問題，直接向法院起訴。第四，要加強公眾監(jiān)督力度，增加政府信息公開透明度，多渠道發(fā)布聽證會、專家委員會信息，公開監(jiān)管部門檢查報告。

（五）優(yōu)化預算評審流程，統(tǒng)籌評審項目

要堅持預算評審“限時辦結(jié)”，不能影響預算編制進程，如果因為預算評審而使預算失去時效性就成了本末倒置，預算編制也就失去了意義。為此，首先要提高整個評審流程的規(guī)范化程度，從規(guī)范送審資料做起，堅決杜絕資料不完善、有缺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，為評審人員迅速開展工作打下良好的基礎。其次，要統(tǒng)籌把握每項預算評審項目，項目中涉及的專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)專家要提前通知到位，及時掌握相關(guān)情況，不能在評審過程中遇到問題時再臨時抱佛腳。如果相關(guān)人員的時間協(xié)調(diào)不好則會造成大量的時間浪費。例如，一項基建項目如果事前沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，臨近掛網(wǎng)招標才開始評審，相關(guān)專家又沒有及時到位，造成評審時間不足，只能臨時突擊評審，這樣一定會影響評審質(zhì)量?！?/p>

（本文獲得南開大學基本科研業(yè)務費專項資金項目 “南開大學2014年廉政研究專項”、天津社科項目“適時提高我國縣級財政占比研究”的支持）

(作者單位：南開大學經(jīng)濟學院)