論轉型期社會管理體制創(chuàng)新的路徑

王曉斌

[摘 要]

社會管理體制是國家為了維護社會秩序而用以規(guī)范和協(xié)調社會組織、社會事務和社會生活的一系列制度和機制。當前正處于創(chuàng)新轉型、加快經濟發(fā)展方式轉變的關鍵時期，社會管理體制面臨諸多挑戰(zhàn)。圍繞社會管理中的難題，在轉變政府職能，深化社會管理體制改革方面進行深入的探索，明確社會管理體制創(chuàng)新的重要意義和路徑，是實現經濟社會全面協(xié)調發(fā)展的現實而緊迫的需要。

[關鍵詞]

社會；管理體制；創(chuàng)新

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）01-0053-03

社會管理的總體目標和任務是維系社會秩序和化解社會矛盾，為促進經濟社會發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境。因此，轉型期社會管理體制創(chuàng)新的總體思路就是搞好制度建設，完善社會管理體制的一系列政策和法規(guī)，建立與構建和諧社會相適應的社會管理新格局。具體包括以下四個方面：

一、轉變政府職能，提高政府的社會管理能力和成效

（一）做好頂層設計。主要包括兩方面內容，即創(chuàng)新管理理念和加強制度建設。首先，樹立新的管理理念。這是政府要做好頂層設計的前提條件。當前社會管理相對滯后的一個重要原因就是原有的管理理念、管理職能和管理方式與科學發(fā)展觀的要求不相適應。理念不同，社會管理的方式和方法就會大不相同。良好的社會秩序，需要管理和控制，但管控本身不是目的，讓人們生活得更好，更有尊嚴才是目的。所以，創(chuàng)新社會管理首先要創(chuàng)新理念。將管理理念由防范、控制型向人性化、服務型轉變，從過去的傳統(tǒng)管理手段，向綜合運用法律、政策、經濟、教育等方式的現代管理轉變。

其次，加強制度建設。完善社會管理的一系列政策和法規(guī)，建立與構建和諧社會相適應的社會管理新格局，這是政府要做好頂層設計的必然要求。制度性建設更帶有根本性，現在許多社會問題之所以發(fā)生或難以解決，根子在條塊分割、體制分割，在政策滯后、規(guī)則落后，這些都要求從制度性層面加以突破、改進和完善。搞好制度建設的總體要求，就是要堅持需求導向、問題導向、項目導向。

（二）加快轉變政府職能。首先，要優(yōu)化公共資源配置。以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向公共服務薄弱的農村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。其次，要著眼于統(tǒng)籌兼顧，建設服務型政府。在新的社會管理格局中，政府要切實擔負起社會管理的職能，按照建設服務型政府的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機構設置，在繼續(xù)抓好經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能，把工作著力點更多地放在解決社會矛盾和社會問題上。

（三）建設法治政府。實踐證明，如果政府職能沒有約束，沒有限制，政府的職權深入到社會各個領域，往往會造成該管的沒有管好，不該管的卻管了許多，從而限制了政府職能的有效發(fā)揮，造成了政府的低效率。建設法治政府，即要建立職能明確有限、法律統(tǒng)一、透明廉潔、誠實信用、便民高效的政府。一要完善行政決策程序，二要嚴格、公正、文明執(zhí)法，三要加強行政監(jiān)督和問責，四要依法化解矛盾糾紛。

（四）健全社會規(guī)范體系。政府一旦確定了社會管理目標，就應以服務社會、增進社會福利為核心，以提高社會滿意度和公民生活質量為標準，在塑造良好的政府形象的同時促進社會合作。首先是道德規(guī)范約束。人的行為首先需要內部約束，這是社會管理的基礎。社會領域，人與人之間，往往是些細小之處未做到位，積累起來，最后產生社會矛盾和沖突。群體之間的小摩擦，可能最終導致社會不穩(wěn)定。其次是形成社會認同。這是社會體制的價值基礎，就是對一些社會發(fā)展領域中的重大問題，對于公眾參與形成社會共識。社會建設需要公民意識、公民責任，這是一個社會最基礎的方面。

二、推進社會體制改革，完善利益機制

如果經濟體制改革的目標是為了實現效率，那么社會體制改革的目標就是為了實現公平。當前，中國經濟發(fā)展遇到的主要困難不僅導源于經濟層面，從深層次看，還受到社會建設滯后的影響。從發(fā)達國家的經驗看，社會層面的擴張更應該得到重視，由此形成的力量將有利于推進經濟可持續(xù)發(fā)展。而創(chuàng)新利益機制，旨在能夠協(xié)調各階層、各方面的利益關系和有效化解人民內部矛盾，使勞動者共享社會發(fā)展成果。

（一）建立健全利益保障機制。通過建立和發(fā)展多層次的社會保障體系、拓寬社會保障覆蓋面以及拓寬社會保障基金的來源等方式，提高社會公平的程度，促進社會穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）建立健全利益約束機制。建立對各利益主體獲取利益的行為進行約束和規(guī)范的管理機制和制度體系，引導人們合理選擇利益目標，自覺調整利益需求，正確選擇利益行為，妥善處理利益關系。

（三）建立法治框架下的利益協(xié)調機制。要建設一些能使不同社會主體的關系協(xié)調機制得以依托的載體，促成一種社會自我調適系統(tǒng)。這種系統(tǒng)與政府維穩(wěn)系統(tǒng)相協(xié)同，可以為經濟社會穩(wěn)定提供重要保障。

（四）建立利益訴求機制。利益訴求機制是指加強各社會共同體、社會組織交流，增強與群眾溝通，依法及時、合理地處理群眾所反映的問題的機制，也是群眾通過合法正當的途徑和方式，表達自身需求和意見，以實現和維護自身利益的機制。其主要內容包括：拓寬社情民意表達渠道，搭建多種形式的溝通平臺，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。建立健全表達利益訴求的新機制，為各社會階層尤其是弱勢群體提供順暢的利益訴求的制度平臺，已成為構建社會主義和諧社會的前提和基礎。

三、夯實社會管理的社會基礎，加快社會的自我發(fā)育，增強社會自我管理能力

政府必須確立社會管理的制度框架，把社會管理的責任更多地交給社會和企業(yè)，交給公眾，協(xié)同治理，實現社會管理的有效治理。為此，政府應夯實社會管理的社會基礎，加快社會的自我發(fā)育，增強社會自我管理能力。

（一）建立健全網格化的城市管理機制和網絡化的綜合治理機制。要從強化管理入手，切實打牢大區(qū)域管理的基層基礎。這里講的管理，是帶有綜合性的管理，既包括城市管理、社區(qū)管理，也包括社會治安、綜合治理。實施綜合管理的有效抓手，就是要加快建立兩大機制：網格化的城市管理機制和網絡化的綜合治理機制。

（二）完善社區(qū)建設。社區(qū)承擔著促進居民參與自治服務、調整和改善社會關系、減少矛盾沖突、尋求社區(qū)需要與社區(qū)資源的有效配合、預防社會問題等重要責任，是實施社會管理的基本單元和最重要的載體。而社區(qū)管理作為社會管理的基礎，是社會管理的切入點，只有做好社區(qū)管理工作，才能做好整個社會的管理工作。因此，應著力推進社區(qū)管理創(chuàng)新，以社區(qū)管理推動社會管理。

社區(qū)管理和社會管理的關系主要體現在三方面。一是社區(qū)管理是社會管理的基礎。要進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能。二是社區(qū)管理是社會管理的切入點。只有做好社區(qū)管理工作，才能做好整個社會的管理工作。三是基層社區(qū)管理的實踐創(chuàng)新，為整個社會管理的制度設計提供新鮮素材。我國的社會管理經驗主要由中央經驗、地方和部門經驗、基層社區(qū)經驗這三個層次構成?？偨Y社區(qū)管理和服務創(chuàng)新經驗，有利于豐富和完善高端社會管理設計。

（三）不斷完善社會組織，重視社會組織的作用。要從組織建設入手，更好地發(fā)揮基層組織、基層隊伍和各類社會組織在社會建設中的重要作用。同時，要以更大的力度培育和發(fā)展社會組織，引導社會組織更廣泛地參與到社會建設中來。浦東的社會組織發(fā)展較快，涌現了社會工作協(xié)會、非營利組織發(fā)展中心（NPI）、公益服務園、伙伴居家養(yǎng)老服務社等一批有影響、有品牌的組織和基地；在推進“三社”聯(lián)動、“樞紐型”管理、“嵌入式”服務、“基地化”孵化等方面形成了一些好的機制，但還不夠。我們要進一步解放思想、更新觀念，真正為那些公益性、服務性、互助性的社會組織讓渡空間、提供支持，特別是要加強對這些組織領軍人物的引導和支持，鼓勵和幫助那些熱心公益的社會人士和志愿者，動員更多的人都來參與社會建設和公益事業(yè)。

四、提高處置社會問題的能力，建立制度化的社會矛盾調處方式

動態(tài)調處社會矛盾，既是社會管理的基本任務之一，也考驗著各級黨委政府的執(zhí)政能力。社會管理創(chuàng)新就是要正視這些矛盾，想辦法、解難題、促和諧。重要的是，還是要建立起一套讓干部能夠真正撲下身子到群眾中去解決矛盾的長效機制。

（一）完善網絡輿情機制，著力促進信息網絡健康發(fā)展。解決互聯(lián)網快速發(fā)展帶來的信息安全、信息污染、信息犯罪等問題，是當前加強和創(chuàng)新社會管理的又一項重點工作，必須把虛擬社會的管理納入社會管理的范疇，把網絡虛擬社會與現實社會的管理統(tǒng)籌起來。這就要加強網上動態(tài)管理，提高網上發(fā)現、偵查、控制、處置能力，引導輿情，加強管理。一方面要堅持正面引導，加強網上正面宣傳，加大網絡信息宣傳工作力度，主動開展并正面引導網民討論熱點問題，形成強大健康的網絡宣傳氛圍；另一方面要堅持嚴格管理，加強網上輿情監(jiān)測預警工作，及時跟蹤輿情動態(tài)，認真做好研判和評估，確保一旦出現負面輿情，能夠在第一時間發(fā)現、第一時間處置，以發(fā)揮網絡的積極作用，遏制網絡的消極影響。

（二）推進公共安全建設。公共安全是全社會的共同需求。由于突發(fā)事件的影響，公共安全經常受到威脅或遭受意外損害，從而使經濟社會發(fā)展偏離正常軌道，甚至造成基本經濟社會秩序崩潰或體制瓦解。近年來國內外重大事件表明，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都要直接面對來自公共安全領域的挑戰(zhàn)。隨著我國經濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，廣大群眾對生存發(fā)展質量有更高期望，因此，有效應對突發(fā)公共事件，加強公共安全建設已成為群眾最關心的突出問題之一。

突發(fā)事件從公共管理的角度一般稱為突發(fā)公共事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。我國根據突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質和機理，一般將其分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。

加強公共安全建設涉及經濟社會各個領域，突發(fā)公共事件的預防、處置和恢復等環(huán)節(jié)與各級政府、企事業(yè)單位常態(tài)下管理和生產活動密不可分，與群眾日常生活和切身利益密切相關。推進公共安全的建設已成為創(chuàng)新社會管理的必然要求。

第一，健全體制，明確責任。要建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，把加強應急管理擺在重要位置，把人力、財力、物力等公共資源更多地用于社會管理和公共服務。

第二，居安思危，預防為主。要健全公共安全管理機制，健全監(jiān)測、預測、預報、預警和快速反應系統(tǒng)，全面提高國家和全社會的抗風險能力。

第三，強化法治，加快規(guī)章制度建設，健全與完善關于維護公共安全的法律法規(guī)，嚴格依法辦事。

第四，加大宣傳力度，提高全民的安全意識。廣泛宣傳相關法律法規(guī)和應急預案，增加全民的危機意識、社會責任意識。

（三）加強流動人口管理。數量龐大的流動人口，是快速城市化的產物，如何把這部分人納入到社會管理的大格局中來，既是社會管理的重點，也是構建和諧社會的難點。社會管理，說到底就是對人的管理和服務，衡量社會管理水平只有一個標準，那就是老百姓的安全感、幸福感和滿意度。因此，寓管理于服務，堅持以人為本、服務至上應該成為加強流動人口管理的總原則。按照這個總原則，加強流動人口的管理就要做到因地制宜、因人而異。也就是說，要針對不同情況，采取因地制宜、因人而異的外來人口管理方法，使本地人與“外地人”呈現“容納、融入、融洽”的良好局面，有力地促進社會和諧，開創(chuàng)社會管理的新局面。

首先，在大型居住區(qū)成立居住地人民調解委員會。可考慮由司法部門、入駐的外省市勞動服務公司和本市的律師事務所合作組成居住地人民調解委員會，深入基層查找信息來源，排摸不穩(wěn)定因素，制定應急預案。

其次，在外來人口高度集中的村宅，采取針對性管理措施。在外來人口高度集中的村宅，村容、村貌臟亂差，治安、刑事案件時有發(fā)生，應把這樣的村宅當作城市社區(qū)來管理。同時，可成立由治保、調解、計劃生育工作人員和外來人口管理、綜治協(xié)管員以及社區(qū)民警等組成的“綜治工作站”，及時掌控所有房子出租信息和外來人口動態(tài)信息。

再次，強化實有人口和特殊人群的服務管理。一方面，要強化實有人口的服務管理，積極配合有關部門建立以公民身份證為唯一代碼、統(tǒng)一共享的國家基礎信息庫建設，完善全覆蓋管理的長效工作機制；另一方面，要強化特殊人群的服務管理，突出特殊人群社會服務管理體制機制、手段方法等方面的改革創(chuàng)新，不斷深化特殊人群社會服務管理工作，試行適度集中的工作管理模式，并依托幫教協(xié)會，預防和減少犯罪。

作者單位：中共上海市浦東新區(qū)黨校

責任編輯：姚 東