推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)有序開放的若干思考

郝潔

我國(guó)金融服務(wù)業(yè)不論在制度層面還是市場(chǎng)層面，均處于開放程度較低的水平。目前，外資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入依然要審批，審批程序透明度不高，審查監(jiān)督機(jī)制不夠完善。推進(jìn)我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的有序開放，應(yīng)以主動(dòng)開放為主線，明確我國(guó)金融業(yè)的開放底線，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)對(duì)?？蓛?yōu)先考慮放寬部分非銀行金融機(jī)構(gòu)以及金融中介公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，保留重點(diǎn)領(lǐng)域的股比限制和業(yè)務(wù)限制。

一、我國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放程度評(píng)價(jià)

2001年加入WTO后，我國(guó)金融服務(wù)業(yè)進(jìn)入逐步開放軌道。2006年入世過渡期結(jié)束，開始全面履行市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，構(gòu)建了以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為核心、以相關(guān)國(guó)內(nèi)金融法律規(guī)章為支撐的金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放體系。

（一）從制度開放角度看，我國(guó)金融服務(wù)開放程度低于美歐、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家，高于印度、俄羅斯和巴西等新興市場(chǎng)國(guó)家

世界銀行的服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（STRI）針對(duì)103個(gè)國(guó)家對(duì)服務(wù)貿(mào)易準(zhǔn)入的限制性措施設(shè)立了評(píng)價(jià)指數(shù)。該指數(shù)顯示，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放程度偏低；在新興市場(chǎng)國(guó)家中，我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的開放水平則較高。世行2011年STRI指數(shù)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家中日本、韓國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)STRI指數(shù)分別為1.9、2.3、1.3、1.3和0.6；而美國(guó)和澳大利亞的STRI指數(shù)分別為21.4和36.4。我國(guó)STRI指數(shù)為34.8，印度、俄羅斯和巴西分別為48.1、46.7和36.1，我國(guó)金融業(yè)制度開放程度高于這三個(gè)國(guó)家。從中美具體情況來(lái)看，美國(guó)銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)的STRI指數(shù)分別為21.3和21.7；我國(guó)則分別為32.5和38.3，開放程度有明顯差距。

（二）我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)實(shí)際開放程度在全球處于較低水平

在全球范圍內(nèi)，近年來(lái)外資銀行正在扮演越來(lái)越重要的角色。根據(jù)IMF報(bào)告《外資銀行：趨勢(shì)、影響和金融穩(wěn)定性》，2009年全球外資銀行占所在國(guó)銀行總資產(chǎn)的平均比重為13%。各國(guó)該比重的差異很大。OECD國(guó)家平均比重為12%，其中美國(guó)18%、英國(guó)15%、德國(guó)12%、韓國(guó)19%，但日本、澳大利亞、加拿大和法國(guó)比重僅為3.75、2%、5%和6%，是發(fā)達(dá)國(guó)家中金融市場(chǎng)開放程度較低的國(guó)家。從金磚國(guó)家看，南非、巴西和俄羅斯比重較高，分別為22%、22%和12%，印度僅為5%。同時(shí)，從外資銀行數(shù)量占所在國(guó)銀行總數(shù)的比重看，多數(shù)國(guó)家在20%以下。美國(guó)和韓國(guó)分別為32%和24%。而巴西、印尼、新加坡和英國(guó)已達(dá)到或超過50%。說(shuō)明在部分金融業(yè)相對(duì)開放的發(fā)達(dá)國(guó)家和個(gè)別新興市場(chǎng)國(guó)家外資銀行的數(shù)量比重較高。

我國(guó)外資銀行的資產(chǎn)比重處于全球較低水平，呈現(xiàn)緩慢上升、小幅波動(dòng)的特點(diǎn)。該比重由2004年的1.3%上升至2007年的2.3%，其后回落至2012年的1.8%。從我國(guó)外資銀行資產(chǎn)的總量看，則由2004年的5160億美元上升為2012年的24582億美元，增長(zhǎng)3.8倍；同期我國(guó)存款貨幣銀行資產(chǎn)總量增長(zhǎng)3.45倍，因而外資銀行在我國(guó)銀行資產(chǎn)總量中的比重變化不大。我國(guó)外資銀行的數(shù)量比重為19%，明顯高于資產(chǎn)比重，且呈現(xiàn)比較顯著的上升趨勢(shì)。巴西、南非、俄羅斯、印度分別為38%、22%、19%和12%。

綜合來(lái)看，我國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放不論在制度開放還是市場(chǎng)開放層面，均處于全球開放程度較低的水平，未來(lái)仍有較大的開放空間。

二、當(dāng)前我國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放面臨的主要問題

（一）我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入仍有較多限制

以WTO金融業(yè)開放承諾和國(guó)內(nèi)金融相關(guān)立法為基礎(chǔ)，我國(guó)頒布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（簡(jiǎn)稱《目錄》），將國(guó)民經(jīng)濟(jì)分類中金融業(yè)大類中的多數(shù)行業(yè)列入《目錄》的限制類產(chǎn)業(yè)中。2013年上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單將《目錄》中限制類產(chǎn)業(yè)全部納入，此外還增加了保險(xiǎn)代理、保險(xiǎn)公估公司和保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司，以及小額貸款公司、融資擔(dān)保公司和融資租賃公司等內(nèi)容。2014年7月，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)2014版負(fù)面清單出臺(tái)。和2013年比較，特別管理措施由原來(lái)的190條調(diào)整為139條，減少26.8%。在金融服務(wù)業(yè)，新領(lǐng)域版負(fù)面清單將“限制投資銀行、財(cái)務(wù)公司、信托公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司”改為“投資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)須符合現(xiàn)行規(guī)定”，并刪除了“投資小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司須符合相關(guān)規(guī)定”，其余內(nèi)容依然保留。此次在金融服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的修改力度不大。

列入《目錄》限制類的金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)，均是在相關(guān)國(guó)內(nèi)法律規(guī)章中對(duì)外資準(zhǔn)入設(shè)立了相應(yīng)的條件。主要包括：《外資銀行管理?xiàng)l例》及《實(shí)施細(xì)則》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》及實(shí)施辦法、《證券投資基金管理辦法》等規(guī)章，以及近期擬修訂的《外資銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》。以上部門規(guī)章由各金融行業(yè)監(jiān)管部門制定，在機(jī)構(gòu)設(shè)立條款中均對(duì)外資機(jī)構(gòu)的發(fā)起人或投資人的條件作出了與內(nèi)資機(jī)構(gòu)不同的限制性規(guī)定，包括最高參股比例、上年年末總資產(chǎn)、國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、財(cái)務(wù)狀況、資本充足率等。

（二）外資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入依然要審批，審批程序透明度不高，缺乏審查監(jiān)督機(jī)制

目前，我國(guó)外資銀行、外資保險(xiǎn)公司、外資證券公司以及其他外資金融中介公司的設(shè)立均需要經(jīng)過審批程序。因而，主管機(jī)構(gòu)審批程序的公開、公正、透明成為金融服務(wù)業(yè)開放的重要環(huán)節(jié)。但在實(shí)際審批過程中，仍存在審批環(huán)節(jié)繁多、所需材料的規(guī)范性要求及模板不夠透明、同樣材料在多部門重復(fù)提交、政府咨詢服務(wù)系統(tǒng)性不強(qiáng)等問題。

此外，各規(guī)章中對(duì)于監(jiān)管部門的行政許可行為尚未建立完善的審查監(jiān)督機(jī)制，缺乏對(duì)外資申請(qǐng)?jiān)O(shè)立金融機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議程序，不利于通過行政程序和法律程序監(jiān)督金融監(jiān)管部門的審批，不利于實(shí)現(xiàn)外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇。

三、對(duì)美國(guó)、韓國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放以及金融監(jiān)管改革的借鑒

（一）美國(guó)作為全球最發(fā)達(dá)和金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力很強(qiáng)的國(guó)家，其金融服務(wù)業(yè)在制度與市場(chǎng)層面的開放度并非最高

美國(guó)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入仍保留部分限制。主要包括：不允許外國(guó)銀行分行從事信用卡聯(lián)盟、儲(chǔ)蓄銀行、住房貸款等業(yè)務(wù)；外資銀行的子行及分行的董事中的多數(shù)應(yīng)為美國(guó)國(guó)籍；不允許外資保險(xiǎn)公司從事汽車強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；外資保險(xiǎn)公司不得在3個(gè)以上州設(shè)立子公司，除非已在其他州獲得許可等。

在國(guó)際條約方面，美國(guó)在其簽署的FTA以及雙邊投資協(xié)定中構(gòu)建了市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單模式。首先，在協(xié)定正文條款中，對(duì)投資本國(guó)所有行業(yè)做出正面承諾。包括賦予外國(guó)投資者國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇；承諾不向外國(guó)投資者施加業(yè)績(jī)方面的要求；承諾不要求外國(guó)投資企業(yè)必須任命特定國(guó)籍的人作為董事會(huì)成員。其次，在協(xié)定附件中，以負(fù)面清單的方式列出不適用承諾的保留行業(yè)。負(fù)面清單包括三個(gè)附件，分別是措施列表、行業(yè)清單以及金融業(yè)列表。美國(guó)將金融服務(wù)單獨(dú)列入附件三，可見其對(duì)金融業(yè)的重視程度。美國(guó)負(fù)面清單中，在聯(lián)邦政府層面將銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)法中現(xiàn)有的、不符合國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇的措施均列入附件三；在州政府層面，則給予地方一攬子豁免權(quán)，納入所有現(xiàn)存的不符四項(xiàng)承諾的州政府措施。綜上，美國(guó)構(gòu)建其負(fù)面清單的基本邏輯是將國(guó)內(nèi)法與協(xié)定條款有效銜接，即將國(guó)內(nèi)法中現(xiàn)存或未來(lái)可能納入的與協(xié)定正文四項(xiàng)承諾不符的內(nèi)容盡可能納入負(fù)面清單內(nèi)容。

國(guó)際金融危機(jī)后美國(guó)在金融創(chuàng)新與維護(hù)金融穩(wěn)定方面尋求新的平衡，在嚴(yán)格金融監(jiān)管方面進(jìn)行了多重改革。包括成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)提高資本金要求、限制銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)等?！拔譅柨艘?guī)則”于2014年生效，該規(guī)則旨在使吸納儲(chǔ)蓄的金融機(jī)構(gòu)回歸吸收存款、發(fā)放貸款等“效用銀行”的業(yè)務(wù)，減少無(wú)關(guān)的投機(jī)活動(dòng)，維護(hù)存款人資金安全及金融秩序穩(wěn)定。總之，美國(guó)在金融監(jiān)管方面正趨于更加嚴(yán)苛，更強(qiáng)調(diào)金融穩(wěn)定性和防范大型金融機(jī)構(gòu)可能的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)金融監(jiān)管制度的不斷調(diào)整完善對(duì)于其金融服務(wù)業(yè)的高度開放構(gòu)成有效保障。

（二）亞洲金融危機(jī)后韓國(guó)金融服務(wù)業(yè)大幅度開放，成為金融服務(wù)業(yè)最開放的國(guó)家之一

亞洲金融危機(jī)使韓國(guó)本土商業(yè)銀行受重創(chuàng)。韓國(guó)政府為補(bǔ)充商業(yè)銀行的資金困難，1998年接受IMF開放金融市場(chǎng)的條件，開放資本市場(chǎng)和金融市場(chǎng)。目前韓國(guó)金融服務(wù)業(yè)在制度和市場(chǎng)層面都是全球開放度較高的國(guó)家之一。其在世界銀行和OECD金融業(yè)服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（STRI指數(shù)）均低于美國(guó)。盡管如此，韓國(guó)對(duì)于外資銀行和外資保險(xiǎn)公司仍有少量的準(zhǔn)入限制，主要集中在外資股權(quán)比重限制、董事會(huì)成員國(guó)籍、執(zhí)照數(shù)量限制以及公平競(jìng)爭(zhēng)方面的障礙等。

亞洲金融危機(jī)后，在金融服務(wù)業(yè)大幅開放的同時(shí)，韓國(guó)加快改革金融監(jiān)管體制，設(shè)立金融監(jiān)督委員會(huì)、韓國(guó)存款保險(xiǎn)公社和韓國(guó)資產(chǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)，實(shí)施審慎原則下的綜合監(jiān)管，對(duì)于有效防范金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)起到了保障作用。2007年次貸危機(jī)后，韓國(guó)繼續(xù)完善金融監(jiān)管與強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，重新劃分金融管理相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，擴(kuò)大金融監(jiān)管覆蓋面，提高監(jiān)管效率。

韓國(guó)金融市場(chǎng)較高的開放程度對(duì)國(guó)內(nèi)金融體系產(chǎn)生雙重影響。從有益方面看，外資金融機(jī)構(gòu)將國(guó)際化管理與經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)帶入韓國(guó)，提升了本土銀行效率，對(duì)銀行業(yè)降低不良資產(chǎn)和制度改革發(fā)揮了積極作用。但金融業(yè)全面開放導(dǎo)致外資銀行大量進(jìn)入，使得韓國(guó)銀行借貸結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，公司貸款減少、私人貸款增加，對(duì)中小企業(yè)貸款較少、對(duì)家庭貸款的比例較高，導(dǎo)致韓國(guó)銀行對(duì)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期投資和企業(yè)資金支持的力度減弱。研究顯示，美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，韓國(guó)的外資銀行比本土銀行更敏感地提早收縮放貸，在一定程度上與韓國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控意愿脫節(jié)。

總體看，韓國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放并不是推進(jìn)其金融體制改革的主導(dǎo)因素。亞洲金融危機(jī)后韓國(guó)向外國(guó)投資者出售銀行股權(quán)是制衡國(guó)內(nèi)財(cái)團(tuán)勢(shì)力和打破官僚金融體系的不得已選擇。韓國(guó)快速開放金融市場(chǎng)是希望引入外資銀行改變國(guó)內(nèi)的借貸文化。韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在金融服務(wù)業(yè)開放的同時(shí)，政府采取的審慎監(jiān)管態(tài)度以及提升金融監(jiān)管能力對(duì)維持金融市場(chǎng)穩(wěn)定至關(guān)重要。

四、對(duì)我國(guó)金融服務(wù)業(yè)有序開放的建議

（一）應(yīng)以主動(dòng)開放為主線，明確我國(guó)金融業(yè)的開放底線，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)對(duì)

主動(dòng)開放是根據(jù)我國(guó)金融業(yè)各行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力狀況，對(duì)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)法律規(guī)章中外資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行修訂。對(duì)于我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、在金融市場(chǎng)中影響力不大的行業(yè)，可以對(duì)內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)立統(tǒng)一要求，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)入上的國(guó)民待遇，推進(jìn)我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的主動(dòng)開放。

在國(guó)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)章修訂的基礎(chǔ)上，縮減《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》中的限制類條款，并將調(diào)整后的限制類條款納入中美雙邊投資談判的負(fù)面清單中，以應(yīng)對(duì)談判中來(lái)自美國(guó)的壓力，實(shí)現(xiàn)積極有效的開放。

（二）優(yōu)先考慮放寬部分非銀行金融機(jī)構(gòu)以及金融中介公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

一方面，對(duì)于《非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》中規(guī)定的外資機(jī)構(gòu)設(shè)立財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司，可以考慮內(nèi)外資實(shí)現(xiàn)同等條件下的市場(chǎng)準(zhǔn)入。另一方面，對(duì)于保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、保險(xiǎn)代理公司、保險(xiǎn)公估公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)以及期貨公司等金融中介公司也可考慮放低現(xiàn)有外資機(jī)構(gòu)門檻或?qū)崿F(xiàn)與內(nèi)資公司同等條件下的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。

（三）應(yīng)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的實(shí)際水平出發(fā)，適度推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)有序開放，保留重點(diǎn)領(lǐng)域的股比限制和業(yè)務(wù)限制

對(duì)于外資銀行、外資壽險(xiǎn)公司外資證券公司等重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)保留適度的外資股比限制以及相應(yīng)的準(zhǔn)入要求。外資金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的比重如果超過一定的適宜限度，會(huì)給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資金支持以及金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性等帶來(lái)不可控因素。因此，從金融安全與穩(wěn)定的角度考慮，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將外資金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的比重控制在合適的范圍內(nèi)。美國(guó)作為經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)于外資金融機(jī)構(gòu)仍保留了限制性條款。我國(guó)也應(yīng)明確我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的開放底線，確保金融業(yè)的主導(dǎo)權(quán)和金融安全。

（四）完善與我國(guó)金融服務(wù)業(yè)開放水平相適應(yīng)的金融監(jiān)管制度

金融監(jiān)管體系必須與我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展階段和實(shí)際情況相符合。在推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)開放進(jìn)程中，應(yīng)針對(duì)可能面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)積極完善我國(guó)的金融監(jiān)管制度。如何在金融開放與創(chuàng)新的同時(shí)維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定將是我國(guó)推進(jìn)金融改革的重點(diǎn)。當(dāng)前利率市場(chǎng)化、匯率改革和資本賬戶開放正加速推進(jìn)，金融服務(wù)業(yè)和市場(chǎng)開放步伐也在加快，一系列創(chuàng)新金融模式不斷涌現(xiàn)。在此背景下，應(yīng)將防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)作為重中之重，明確系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)信息的監(jiān)測(cè)、分析和共享。同時(shí)進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，簽署監(jiān)管信息共享協(xié)議，建立金融風(fēng)險(xiǎn)信息共享制度。

另外，在金融服務(wù)業(yè)開放進(jìn)程中應(yīng)提升金融監(jiān)管部門審批程序的透明度、效率和合理性，加強(qiáng)對(duì)審批程序的監(jiān)督。完善金融監(jiān)管部門行政許可的行政復(fù)議和司法審查制度，在相關(guān)法律規(guī)章中明確規(guī)定對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政復(fù)議制度及司法審查制度，規(guī)范監(jiān)管部門的審批行為。

注：

STRI指數(shù)為服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)，該指數(shù)越高則顯示服務(wù)開放程度越低，反之亦然。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所）