服務(wù)業(yè)開放與限制：美國的經(jīng)驗(yàn)與啟示

洪群聯(lián)

十八屆三中全會提出，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制。服務(wù)業(yè)對外開放正成為我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要內(nèi)容。美國是全球服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易最為發(fā)達(dá)的國家之一，是經(jīng)濟(jì)開放度和自由度最高、市場經(jīng)濟(jì)最為完善的國家之一，了解美國服務(wù)業(yè)市場開放程度及其相關(guān)限制措施和考慮，對于我國進(jìn)一步開放服務(wù)業(yè)市場，維護(hù)國家產(chǎn)業(yè)安全等具有參考借鑒意義。

一、美國服務(wù)業(yè)對外開放概括

從服務(wù)業(yè)政策的歷史演變來看，美國服務(wù)業(yè)市場的開放也經(jīng)歷了從限制到開放的過程。伴隨著全球化進(jìn)程的加快和國家貿(mào)易的快速發(fā)展，特別是WTO框架的不斷完善，各國相互開放服務(wù)業(yè)市場，美國服務(wù)業(yè)對外開放的廣度和深度有了進(jìn)一步發(fā)展。

（一）完善的服務(wù)貿(mào)易政策體系

美國服務(wù)業(yè)對外開放的制度框架主要體現(xiàn)為美國單邊、雙邊、區(qū)域和多邊服務(wù)貿(mào)易政策體系：單邊自主的政策，如1974年通過的《外貿(mào)法》、1984年通過的《貿(mào)易與關(guān)稅法》、1988年通過的《綜合貿(mào)易與競爭法》等。在多哈回合談判，美國提出了服務(wù)業(yè)方面的草案“The United States of American， Initial Offer”，主要反映了烏拉圭回合談判結(jié)束后美國在服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)方面做出的改進(jìn)；雙邊和區(qū)域貿(mào)易政策，如美國先后與以色列、約旦、新加坡、智利，中美洲五國和多米尼加、加拿大和墨西哥、摩洛哥、澳大利亞、阿曼等簽署了自由貿(mào)易協(xié)定；多邊貿(mào)易政策：如美國積極推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)納入WTO談判內(nèi)容，完成了烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判并簽署了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）。

（二）全球吸引和利用外資最多的國家

近年來，美國吸引外國直接投資多在1000億美元以上，2008年更高達(dá)3063.65億美元。根據(jù)《2014年世界投資報告》，美國2013年吸引外資1880億美元，約占全球的12.9%，居全球首位。從分行業(yè)的角度看，近年來美國服務(wù)業(yè)利用外資的比重保持在28%以上（不含其他產(chǎn)業(yè)），其中2008年高達(dá)55.12%。為了鼓勵和支持在美投資，2011年6月15日，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布發(fā)起“選擇美國倡議”，成立由美國商務(wù)部牽頭、23個部門參與的“聯(lián)邦部際投資工作小組”，美國商務(wù)部下設(shè)“選擇美國”辦公室，負(fù)責(zé)提升在聯(lián)邦層面協(xié)調(diào)吸引外國投資的力度。

近年來特別是加入WTO以來，我國對外直接投資保持快速增長。根據(jù)我國境內(nèi)投資者在美國設(shè)立的1700多家直接投資企業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯總顯示，2011年中國對美國投資流量為18.11億美元，存量為89.93億美元，2011年末境外企業(yè)雇傭美國當(dāng)?shù)毓蛦T1.4萬人。其中，服務(wù)業(yè)從對美投資流量占45.9%，對美投資存量占50.5%，覆蓋了金融業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，交運(yùn)運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)等大部分服務(wù)業(yè)。

二、美國服務(wù)業(yè)對外開放限制

（一）對外資準(zhǔn)入實(shí)行限制性措施

盡管是全球貿(mào)易最自由的國家，美國對外國投資并非毫無限制。其出于國家經(jīng)濟(jì)利益和安全的考慮，對外國投資者投資原子能、衛(wèi)星通信、國防以及火力發(fā)電等重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵行業(yè)對存在一定限制，規(guī)定必須由本國公民、企業(yè)或組織控制。同時，通過設(shè)置外資準(zhǔn)入前置條件加以限制，如依據(jù)美國《公共土地法》與《采礦許可法》，外國投資者可以在美國的公共土地上面鋪設(shè)煤氣和石油管道、開采礦藏并修筑鐵路，但以投資者本國政府向美國投資者提供對等權(quán)利為前提。來自于未與美國政府訂有類似條約國家的投資者則不享有該權(quán)利。

美國對外資準(zhǔn)入限制主要實(shí)行針對外資的審查制度和針對外資并購的監(jiān)管。前者如1976年《國際投資調(diào)查法》與1977年《改善國內(nèi)外投資申報法》對外國投資者施加了一般性申報義務(wù)，該規(guī)定要求外國投資者有義務(wù)主動向政府主管機(jī)關(guān)申報其經(jīng)濟(jì)活動?！锻欣狗ā?、《證券法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《勞工法》等，也對外國投資者進(jìn)行實(shí)際性約束?！?·11事件”后，美國對國家安全日益重視，影響到美國對外資并購的限制。2007年時任美國總統(tǒng)布什簽署了《外商投資與國家安全法案》，該法案對外資進(jìn)入美國某些行業(yè)進(jìn)行了全面的限制。該法案規(guī)定，除了傳統(tǒng)意義上的“國防安全”以外，“國家安全”還應(yīng)涵蓋一切“如果遭破壞或受外國人控制將對美國的國家安全構(gòu)成威脅的系統(tǒng)與資產(chǎn)”，如銀行、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。外資并購若對美國在某些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位構(gòu)成威脅，或?qū)γ绹就辆蜆I(yè)造成負(fù)面影響，也將視為威脅美國國家安全。同時，美國總統(tǒng)有權(quán)中止或禁止任何被認(rèn)為對美國國家安全構(gòu)成威脅的外資并購、收購或接管美國公司的商業(yè)行為。

（二）服務(wù)業(yè)具體行業(yè)的開放限制

從總體上看，美國奉行服務(wù)業(yè)對外自由開放，但在實(shí)際運(yùn)行中出于國家安全的考慮，或出于保持產(chǎn)業(yè)競爭力和保障國內(nèi)充分就業(yè)的需要，或受地方政治、文化、社會等具體情況的影響，對外國資本進(jìn)入美國服務(wù)業(yè)市場設(shè)置了許多限制，從而形成了“形式上總體開放，實(shí)際上有所限制”或“大門開放，小門不開放”的事實(shí)格局。從具體行業(yè)看，美國服務(wù)業(yè)對外開放的具體限制主要有：

1、金融業(yè)

美國對外國銀行的市場網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制，已經(jīng)進(jìn)入美國的外國銀行每增設(shè)一個經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)都必須重新辦理申請。阿拉巴馬、堪薩斯、馬里蘭、北達(dá)科他州仍然不允許設(shè)立分行或代理行。亞利桑那、阿肯色、科羅拉多、堪薩斯、肯塔基等州禁止外國銀行設(shè)立代表處。在直接保險方面，各州對保險公司董事會中美國公民的數(shù)量和比例有不同的規(guī)定，路易斯安娜要求100%，華盛頓75%，俄克拉荷馬州和賓夕法尼亞2/3。在保險經(jīng)紀(jì)人方面，懷俄明州禁止將許可發(fā)放給非本州的居民，阿拉巴馬、阿肯色、加利福尼亞、路易斯安娜州對非居民的業(yè)務(wù)范圍有一定的限制。阿拉巴馬的非居民不能經(jīng)營人壽、健康等險種。阿肯色州則將非居民的業(yè)務(wù)范圍限制在財產(chǎn)險、意外傷害險、海險等。

2、運(yùn)輸業(yè)

《美國大陸架法》和《1920年商船法》限制外國船只從事近海和美國國內(nèi)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，美國國內(nèi)的運(yùn)輸只能由美國船從事，且75%的船員是美國人的船舶經(jīng)營。對于經(jīng)營美國沿海和內(nèi)河航運(yùn)的船公司、外國個人公司或政府，在該美國船公司的股份不得超過25%。聯(lián)邦政府支出項(xiàng)目的運(yùn)輸也由美國船舶承運(yùn)。國內(nèi)航線只限于由國內(nèi)航空企業(yè)營運(yùn)。在美國的航空公司里，外國所有的股份不能超過25%，董事會主席和2/3以上的股東和管理者必須是美國人。從事國內(nèi)航空客運(yùn)和貨運(yùn)服務(wù)的機(jī)組人員必須是美國公民或常駐居民?！睹绹w行法案》要求由美國政府提供經(jīng)費(fèi)的貨運(yùn)和客運(yùn)運(yùn)輸需由美國航空公司來承運(yùn)。

3、通訊服務(wù)業(yè)

外國公司以及外方持股20%以上的美國公司都不能經(jīng)營基礎(chǔ)電信服務(wù)。外國公司不能經(jīng)營廣播、電視業(yè)務(wù)，而且受外國法律管轄的公司、20%的股權(quán)由國外持有的公司，或者受某一美國公司直接或間接控制，且這一公司25%的股權(quán)由國外持有，都不能經(jīng)營廣播、電視業(yè)務(wù)。

4、專業(yè)服務(wù)業(yè)

在法律、咨詢、會計(jì)、審計(jì)、建筑和相關(guān)工程服務(wù)、咨詢等方面，但仍然存在大量限制。對專業(yè)服務(wù)的監(jiān)管權(quán)保留在州一級，在許可證發(fā)放和注冊上存在限制。一個在國外合格的專業(yè)人員在進(jìn)入某一州時，必須滿足大量的當(dāng)?shù)胤珊头ㄒ?guī)要求。美國各州都規(guī)定了對外國專業(yè)人員服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的法規(guī)。

5、旅游業(yè)

美國不允許有外交或官方地位的旅游機(jī)構(gòu)在美進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，或在商業(yè)交易中擔(dān)任代理或委托人。各級政府僅對部分導(dǎo)游服務(wù)給與許可。

三、美國服務(wù)業(yè)開放限制對我國的啟示

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，對外開放程度不斷提升，服務(wù)業(yè)日益成為跨國投資的熱點(diǎn)。但我國服務(wù)業(yè)對外開放中隱藏了產(chǎn)業(yè)安全問題，我國服務(wù)業(yè)企業(yè)總體規(guī)模小、管理水平低、競爭力弱，面對跨國公司的激烈競爭，壓力巨大。例如，在零售業(yè)領(lǐng)域，大型超市為主要業(yè)態(tài)的外資零售企業(yè)在我國市場已占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位。

為此，在穩(wěn)步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的同時，重視服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題、對外資準(zhǔn)入和并購加以適當(dāng)限制十分必要。一是加強(qiáng)服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題的研究，明確哪些行業(yè)涉及國家安全問題，應(yīng)該以予限制，盡快制定服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，形成頂層設(shè)計(jì)；二是要加快外資準(zhǔn)入制度建設(shè)，加快形成以探索推進(jìn)準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式，完善外資準(zhǔn)入投資的相關(guān)立法。如美國為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化，動態(tài)地對本國的外資立法進(jìn)行修訂，取消不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的審批流程，推出“一站式”服務(wù)，為企業(yè)提供極大便利?？梢越梃b美國將部分行業(yè)的具體限制下放的做法，允許我國各省、市、自治區(qū)結(jié)合本地實(shí)際，采取立法形式對外資準(zhǔn)入設(shè)置差異化條件；三是借鑒國際成熟的外資準(zhǔn)入限制措施，加快我國外資準(zhǔn)入限制的審查制度和并購監(jiān)管措施建設(shè)，形成適應(yīng)我國實(shí)際的限制措施；四是盡快制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警體系，對外資已進(jìn)入的行業(yè)實(shí)行動態(tài)化的事后安全預(yù)警監(jiān)控。特別是結(jié)合《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》等法律，加強(qiáng)對行業(yè)企業(yè)的監(jiān)督管理。此外，應(yīng)對產(chǎn)業(yè)安全問題關(guān)鍵還在自身。鼓勵企業(yè)“苦練內(nèi)功”，提高管理水平、增強(qiáng)創(chuàng)新能力，不斷做大做強(qiáng)，提升本土企業(yè)應(yīng)對國際競爭和風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）