黃河下游灘區(qū)移民搬遷問題研究

河南省社會科學(xué)院課題組

摘要：黃河下游灘區(qū)移民搬遷，事關(guān)黃河長久安瀾和下游防洪安全，對黃河灘區(qū)實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)具有重要意義。當(dāng)前，黃河下游灘區(qū)移民搬遷具有特殊性、復(fù)雜性和艱巨性等鮮明特點，同時也面臨建設(shè)用地指標(biāo)難以解決、遷建資金難以落實、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以配套、搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以提高等諸多問題。實施黃河下游灘區(qū)移民搬遷，應(yīng)堅持以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、生活質(zhì)量和收入水平提高、長遠(yuǎn)生計保障的總體思路；在安置方式上，嘗試城市近郊移民安置、產(chǎn)業(yè)移民、中心城鎮(zhèn)移民、本鄉(xiāng)本縣就地安置等多種方式；完善移民搬遷政策法規(guī)，加快完善灘區(qū)移民搬遷的體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：黃河下游灘區(qū)；移民搬遷；安置方式

中圖分類號：D632.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0080-05

黃河下游灘區(qū)是黃河下游河道的重要組成部分，其移民搬遷具有特殊性、復(fù)雜性和艱巨性等鮮明特點。準(zhǔn)確把握黃河下游灘區(qū)移民搬遷的基本特點以及移民搬遷過程中出現(xiàn)的突出問題，將對推動灘區(qū)移民搬遷順利開展起到一定的積極作用。河南省黃河灘區(qū)是黃河下游灘區(qū)的重要組成部分，在黃河下游灘區(qū)中分布面積廣、灘區(qū)類型多樣，移民搬遷更具有典型性。對河南省黃河灘區(qū)移民搬遷過程中存在的問題進(jìn)行深入研究，有助于提高對黃河下游灘區(qū)移民搬遷工作的理性認(rèn)識，也能為黃河下游灘區(qū)移民科學(xué)搬遷提供借鑒。

一、河南省黃河灘區(qū)移民搬遷的基本特點

河南省黃河灘區(qū)涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽等6市17個縣（市、區(qū)），面積達(dá)2116km2。黃河汛期集中，灘地寬闊，一些灘區(qū)糧食產(chǎn)量高于背河耕地，有居住和耕作的客觀條件，是灘區(qū)群眾賴以生存的家園。目前，灘區(qū)內(nèi)居住人口約125.4萬人（見表1），有耕地228萬畝，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主。當(dāng)前，實施河南省黃河灘區(qū)移民搬遷，主要出于兩方面需要：一是加強(qiáng)黃河河道治理的需要。黃河灘區(qū)移民搬遷是國家實施黃河治理的重要組成部分，它能從根本上緩解“人—河”爭地矛盾，與其他移民搬遷一樣具有生態(tài)性、社會性和經(jīng)濟(jì)性。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。黃河灘區(qū)移民搬遷是河南統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、實現(xiàn)灘區(qū)群眾與全國全省人民同步實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。為此，應(yīng)充分認(rèn)識黃河灘區(qū)移民搬遷的必要性，準(zhǔn)確把握其獨特性，從而推動黃河灘區(qū)移民搬遷工作的順利進(jìn)行。

1.河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有一定的特殊性

（1）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷與庫區(qū)移民搬遷有相似的性質(zhì)，但又不同于庫區(qū)移民搬遷。與多數(shù)大型庫區(qū)移民搬遷相比，黃河灘區(qū)移民搬遷事關(guān)黃河長治久安和國家安全問題，具有重要的生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益。灘區(qū)移民搬遷的經(jīng)濟(jì)和社會效益主要表現(xiàn)在國家和地方每年節(jié)約防災(zāi)減災(zāi)投入上，這種效益不是直接經(jīng)濟(jì)效益，與水庫建設(shè)常常產(chǎn)生發(fā)電調(diào)水等直接經(jīng)濟(jì)效益有所不同。從土地權(quán)益來看，黃河灘區(qū)移民搬遷并不影響居民的土地承包權(quán)益，這也與大型庫區(qū)移民搬遷中異地搬遷比例較高、移民群眾往往喪失原有土地權(quán)益不同，只是灘區(qū)土地會因利用方式受到限制而致使移民損失部分權(quán)益（見表2）。因此，黃河灘區(qū)移民政策應(yīng)參照庫區(qū)移民政策，從移民安置成本上給予充分補(bǔ)償，以保證移民生活水平不降低。尤其在土地權(quán)益保護(hù)方面，應(yīng)出臺更加優(yōu)惠的土地流轉(zhuǎn)政策，最大限度地實現(xiàn)搬遷群眾的土地權(quán)益。

（2）與一般生態(tài)移民搬遷相比，河南省黃河灘區(qū)移民搬遷更需要一定的激勵政策來推動。一般情況下，生態(tài)移民往往發(fā)生在生態(tài)環(huán)境惡化或者具有較高生態(tài)功能保護(hù)價值的地方。黃河灘區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況良好，如果沒有河道治理的需要，地方政府和灘區(qū)群眾能夠?qū)⒁话銥?zāi)害風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)，不會因生態(tài)原因而產(chǎn)生搬遷需求。從根本上講，黃河灘區(qū)移民搬遷的主要原因還是在于灘區(qū)生產(chǎn)生活與河道治理的相互制約。因此，黃河灘區(qū)群眾自主搬遷的意愿普遍不強(qiáng)，需要一定的激勵政策來推動。

2.河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有一定的復(fù)雜性

（1）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有非自愿性移民的特性。一是移民搬遷存在個體差異。個體上的差異往往會產(chǎn)生多樣化的安置需求，從而使政府與移民群體之間很難就安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，由此引發(fā)的矛盾糾紛在所難免。二是移民群體與實施部門之間在關(guān)注點上存在偏差。一般而言，實施部門主要關(guān)注移民搬遷對移民群體的未來效益，而移民群體則更關(guān)注現(xiàn)實成本和未來生計。三是移民群體與第三方特別是安置地社群利益關(guān)系復(fù)雜，融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)困難。此外，移民搬遷實施部門和移民群體之間對項目定位之間的理解差異，往往也會加劇項目實施的復(fù)雜性和雙方的矛盾性。

（2）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷要面對河道治理、灘區(qū)歷史和未來發(fā)展等復(fù)雜因素。一是在黃河下游河道治理方面存在一些不同甚至相左的意見。這對灘區(qū)移民搬遷產(chǎn)生一定的影響。二是灘區(qū)的形成有著復(fù)雜的歷史。例如，東壩頭以下是1855年黃河改道后在民埝基礎(chǔ)上修建黃河大堤所形成的新灘，實際上是黃河奪去了當(dāng)?shù)厝罕姷牡?，鄭州以下至東壩頭的老灘現(xiàn)狀是特定歷史環(huán)境下為解決人口問題和充分利用土地資源在政府的組織和鼓勵下形成的。制定移民搬遷政策和進(jìn)行輿論宣傳時應(yīng)充分考慮這些歷史因素。三是對灘區(qū)移民搬遷安置的標(biāo)準(zhǔn)存在不同意見。一些部門認(rèn)為，灘區(qū)移民安置標(biāo)準(zhǔn)過高，會在其他類似區(qū)域引發(fā)矛盾。除了通貨膨脹因素外，由于黃河灘區(qū)移民搬遷是為了更大的地域和人口的防洪安全，其效益是跨區(qū)域、跨省域的。因此，中央和相關(guān)省域都應(yīng)分擔(dān)相應(yīng)成本，為灘區(qū)移民搬遷創(chuàng)造更好的搬遷安置條件。四是關(guān)于移民安置容量和移民習(xí)慣問題。有人認(rèn)為，應(yīng)盡可能采取分散安置和農(nóng)業(yè)安置方式。但是如果按照傳統(tǒng)的水利移民方式來解決移民問題，灘區(qū)移民很難找到合適的安置地，安置后也很容易出現(xiàn)容量不足、發(fā)展受限問題。

3.河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有一定的艱巨性

（1）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷范圍廣，任務(wù)重。根據(jù)不同情況和防災(zāi)減災(zāi)需要，河南省有關(guān)部門擬定了三套搬遷方案。第一套方案是將全部有安全風(fēng)險的灘區(qū)群眾都進(jìn)行搬遷，涉及5個地級市14個縣（市、區(qū)）的48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計有1029個村莊和103.69萬人。第二套方案是只對面臨安全風(fēng)險較大的群眾進(jìn)行搬遷，其他采取加固或者臨時撤離方式進(jìn)行安置，涉及3個地級市5個縣（市、區(qū)）的25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計有598個村莊和54.68萬人。第三套方案是綜合考慮群眾安全、灘區(qū)生產(chǎn)和安置成本等因素所形成的推薦方案，涉及4個地級市10個縣（市、區(qū)）的43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計有817個村莊和82.02萬人（見表3）。可以看出，黃河灘區(qū)移民搬遷涉及范圍和規(guī)模，在國內(nèi)都達(dá)到很高程度，任務(wù)很重。

（2）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷人口多，資金壓力大。在推薦方案中，開封市平均每個縣需要搬遷4.54萬人，濮陽市平均每個縣需要搬遷9.80萬人，新鄉(xiāng)市平均每個縣需要搬遷12.04萬人。如此多的搬遷人口給政府帶來很大的資金壓力。從對濮陽縣和封丘縣典型設(shè)計的測算來看，堤外安置戶均需要19萬元左右，堤內(nèi)安置戶均需要23萬元左右。按照目前國家和省定標(biāo)準(zhǔn)，能夠落實專項補(bǔ)貼的僅5.3萬元（省級財政直管縣為6.1萬元，差額由市級財政補(bǔ)助），其他資金均需通過其他渠道統(tǒng)籌或由群眾自籌。然而，在移民搬遷涉及的沿黃縣域中，相當(dāng)一部分縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有限，群眾經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金統(tǒng)籌難度很大。在群眾自籌方面，約有三分之一的群眾能夠拿出這部分資金，約一半的群眾要通過借債籌措一部分資金，還有一部分群眾根本無力承擔(dān)這部分支出。此外，由于灘區(qū)移民搬遷是國家實施黃河治理戰(zhàn)略的重要組成部分，一些人認(rèn)為國家應(yīng)該為此付出全部搬遷的成本。這種想法，在基層干部和群眾中很普遍。

（3）河南省黃河灘區(qū)群眾意愿多樣化，分類推進(jìn)難度大。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，灘區(qū)群眾意愿呈現(xiàn)明顯的多樣化特點，特別是區(qū)域差異和年齡差異十分明顯。在蘭考縣谷營鄉(xiāng)，試點群眾要求住房按照獨院設(shè)計，留足空間以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要；在封丘縣李莊鎮(zhèn)和濮陽市習(xí)城鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)厝罕娖毡槠谕欠?，過“城里人的生活”。對年輕人來說，現(xiàn)代化的生活環(huán)境更符合他們的意愿；而年齡較大的群眾往往安土重遷，更加傾向于原有的灘區(qū)生活。實踐證明，整體搬遷更有利于實現(xiàn)穩(wěn)定搬遷。但比較理想的做法是對不同的群體區(qū)別對待。如何在群眾意愿多樣化、搬遷成本和鞏固搬遷成果之間進(jìn)行較好的權(quán)衡，實現(xiàn)分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)，是一個難題。

（4）河南省黃河灘區(qū)群眾后續(xù)生計難以持續(xù)保障，其基本權(quán)益難以很快實現(xiàn)。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹亢痛蟛糠秩罕妼σ泼癜徇w政策、群眾的生活生產(chǎn)現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和耕地流轉(zhuǎn)中的實際問題都有深入了解。灘區(qū)群眾普遍認(rèn)為，在當(dāng)前物價水平和物價快速增長的條件下，現(xiàn)有補(bǔ)償和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難滿足住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹亢腿罕妼A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、安置地產(chǎn)業(yè)和灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬遷優(yōu)惠與扶持政策、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地、后續(xù)生計也普遍存有疑慮。尤其在土地流轉(zhuǎn)方面，大部分群眾認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有很大的風(fēng)險和不確定性，對灘區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)能否持續(xù)提供經(jīng)濟(jì)收益也持較大懷疑態(tài)度。

二、當(dāng)前河南省黃河灘區(qū)實施移民搬遷

存在的突出問題1.建設(shè)用地指標(biāo)一時難以解決

黃河灘區(qū)移民搬遷需要占用大量土地，但建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張。例如，蘭考縣谷營鄉(xiāng)堤南可使用土地面積較少，現(xiàn)僅余2500余畝，且全是基本農(nóng)田，無建設(shè)用地指標(biāo)；封丘縣李莊鎮(zhèn)黃河灘區(qū)居民遷建需要建設(shè)用地6021畝，但目前可申報的用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足灘區(qū)遷建的需要。此外，由于申報的建設(shè)用地指標(biāo)屬于土地綜合整治項目，規(guī)模小、環(huán)節(jié)多、周期長、程序嚴(yán)，審批困難，也嚴(yán)重影響遷建進(jìn)度，延長遷建周期。

2.遷建資金一時難以落實

黃河灘區(qū)移民遷建征地需要大量資金，移民遷建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施總投資也十分龐大。但是，目前灘區(qū)所在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財政比較困難，原始積累薄弱，資金缺口很大。同時，整合政府部門的項目資金周期長，變數(shù)多，現(xiàn)有政策“棚架”問題突出。例如，在封丘縣李莊灘區(qū)搬遷試點中，該鄉(xiāng)得到批準(zhǔn)的遷建補(bǔ)助為6000元/人，2014年要遷建近3000人，實際得到批復(fù)的資金卻不足360萬，只夠補(bǔ)助600人；三個整體遷建村2014年申報了土地綜合整治項目資金3000萬元，實際批復(fù)僅280萬元，資金缺口特別大。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一時難以配套

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2003年實施搬遷的一些村莊至今公共設(shè)施配套仍不完善，以至于給灘區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活造成了極大的不便。一是必要的教育、衛(wèi)生、體育、文化和市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善。二是實施移民搬遷后，搬遷戶從家到農(nóng)田的“耕作半徑”大大增加。他們從原來的步行就可以到田間管理土地變成現(xiàn)在的開車去種地，大大增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。而現(xiàn)有灘區(qū)已經(jīng)搬遷的群眾遇到的問題給后續(xù)灘區(qū)移民搬遷帶來了很大的消極影響。調(diào)研中，受訪基層干部和群眾普遍認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，移民搬遷就很難到位。

4.搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一時難以提高

目前，河南省發(fā)改委制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每戶6萬元。按照這個標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，將會導(dǎo)致相當(dāng)一部分搬遷群眾因搬遷返貧，造成新建住房不能按時、按標(biāo)準(zhǔn)建成，舊房無法在規(guī)定時間內(nèi)拆除，從而出現(xiàn)新村和舊村并存的局面，最終導(dǎo)致移民搬遷失去其應(yīng)有的意義。值得注意的是，隨著群眾生活水平的不斷提高，2003年制定的移民搬遷建房標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在群眾的需求。因此，從節(jié)約耕地和滿足群眾意愿等方面考慮，在征求上級規(guī)劃部門意見的基礎(chǔ)上，可按照實用、經(jīng)濟(jì)、美觀、大方的原則，適當(dāng)調(diào)整安置區(qū)規(guī)劃建設(shè)。經(jīng)過推算，總體上灘區(qū)新建房屋標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為每戶120—150平方米，每平方米裸房造價為900元，加上附屬門樓院墻及配房，每戶需資金約20萬元。經(jīng)過調(diào)查摸底，大多數(shù)村民可承受能力為3萬—5萬元，國家需每戶補(bǔ)助建房款15萬元以上。顯然，這筆資金對于政府來說是一個沉重的負(fù)擔(dān)，難以在短時間內(nèi)籌措到位。

三、加快實施黃河下游灘區(qū)移民搬遷的對策建議

1.創(chuàng)新黃河下游灘區(qū)移民搬遷的總體思路

黃河灘區(qū)移民搬遷需要達(dá)到多個方面的目標(biāo)。搬遷工作既要實現(xiàn)下游河道治理的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，又要符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向，同時還得做好群眾安置工作，保證群眾至少不因搬遷致貧，不因搬遷降低生活質(zhì)量和收入水平，能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”。為了實現(xiàn)多樣化的搬遷目標(biāo)，移民搬遷必須堅持以加快工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、生活質(zhì)量和收入水平提高、長遠(yuǎn)生計保障的總體思路。在這樣的總體思路下，移民安置方案設(shè)計必須以妥善解決居民住房建設(shè)、安置地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過渡期居民生活來源為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮安置地區(qū)位條件、投資環(huán)境和發(fā)展用地的改善與保障。一方面，要創(chuàng)新用地保障機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、移民就業(yè)安置機(jī)制、特困群體生活保障機(jī)制等體制機(jī)制。另一方面，要給安置地以特殊發(fā)展政策?？梢試L試將其按照當(dāng)?shù)厥锌h經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展副中心的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展成為特色小城鎮(zhèn)，讓群眾就業(yè)有出路、經(jīng)營有門路、土地有收益、生活有保障。同時，還應(yīng)按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，構(gòu)建黃河防洪區(qū)大中城市吸納灘區(qū)群眾就業(yè)居住的人口轉(zhuǎn)移機(jī)制。最終形成以集中安置、就近就業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)移民、城鎮(zhèn)移民為輔的多元移民安置體系。

2.創(chuàng)新黃河下游灘區(qū)移民搬遷的安置方式

（1）城市近郊移民安置方式。河南省主要大中城市近郊至少可以容納幾萬人至10萬人規(guī)模的移民，新鄭、鞏義等發(fā)達(dá)縣市的近郊也具備接收灘區(qū)移民的經(jīng)濟(jì)條件和社會基礎(chǔ)。實施大中城市近郊移民安置具有明顯的優(yōu)點。一是未來城市近郊的房租收入可以成為灘區(qū)移民穩(wěn)定的收入來源，能夠維持其基本生活水平甚或有余。二是城市近郊安置可由政府擔(dān)保，利用人地掛鉤政策，由移民自愿貸款，在大中城市近郊的村莊或小區(qū)征地建房，實行整村集中搬遷，所有的建設(shè)成本可由每個移民家庭按平均成本貸款支出，未來的房租收入支付銀行貸款本息，從而節(jié)約移民搬遷的財政補(bǔ)貼。

（2）產(chǎn)業(yè)移民方式。移民搬遷關(guān)鍵是要使移民搬出之后能夠穩(wěn)定就業(yè)，特別是能夠順利實現(xiàn)就地就近非農(nóng)就業(yè)。因此，移民搬遷應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇在已形成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或城鎮(zhèn)附近建設(shè)安置區(qū)，進(jìn)行集中安置。只有這樣，扶貧搬遷才能真正“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”，同時，避免出現(xiàn)先規(guī)劃建設(shè)外遷安置區(qū)集中安置、后尋找和安排產(chǎn)業(yè)項目這樣的被動局面。

（3）中心城鎮(zhèn)移民方式?；谛〕擎?zhèn)發(fā)展的地域分布演變規(guī)律，盡可能依托各發(fā)達(dá)縣市有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和就業(yè)前景的中心城鎮(zhèn)，實施集中安置。一般而言，小城鎮(zhèn)發(fā)展的地域分布演變趨勢是：較發(fā)達(dá)縣市的小城鎮(zhèn)發(fā)展在前，貧困縣市小城鎮(zhèn)發(fā)展在后；大中城市輻射范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展在前，偏遠(yuǎn)地域的小城鎮(zhèn)發(fā)展在后。灘區(qū)所屬縣域大多為貧困縣，地處偏僻，交通區(qū)位條件差，大中城市往往輻射不到。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮并能實現(xiàn)就近就業(yè)，不是貧困縣近期能完成的任務(wù)。然而，扶貧搬遷不能等，搬遷后的就業(yè)更不能等。為此，建議選擇諸如新鄭市龍湖鎮(zhèn)、薛店鎮(zhèn)等人口容量大、就業(yè)機(jī)會多的中心城鎮(zhèn)作為移民安置區(qū)進(jìn)行試點。在這些中心鎮(zhèn)建設(shè)移民安置區(qū)，不需要像貧困縣安置那樣額外投資大規(guī)模的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，因而資金投入不是很高，也易于實行。

（4）本鄉(xiāng)本縣就地安置方式。對于就近外遷的搬遷安置工作原則上還是應(yīng)以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣區(qū)就近就地安置為主，本縣區(qū)安置確實有困難的，由所在市協(xié)調(diào)在市域范圍內(nèi)調(diào)劑安置。安置方式以集中安置為主，分散安置為輔。集中安置要緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要依托縣城、小城鎮(zhèn)、中心村、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群等建設(shè)安置區(qū)，統(tǒng)籌做好安置區(qū)規(guī)劃，實行整村集中搬遷。對繼續(xù)從事灘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的搬遷群眾，盡可能就近沿堤集中安置。

3.完善黃河下游灘區(qū)移民搬遷的體制機(jī)制

（1）不斷推進(jìn)移民安置的體制機(jī)制創(chuàng)新。一是以中央政府作為灘區(qū)移民安置資金的主要投入主體，以相關(guān)市縣作為移民安置的主要責(zé)任主體，構(gòu)建多元化的移民安置體系和符合灘區(qū)特點的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展投入機(jī)制。二是以安置地建設(shè)配套程度、群眾移民搬遷能力與意愿、吸納就業(yè)能力為主要指標(biāo)，構(gòu)建移民搬遷工程項目的工作推進(jìn)考核體系。三是探索建立一些安置地與灘區(qū)群眾雙向選擇的市場化靈活安置機(jī)制。

（2）建立健全灘區(qū)發(fā)展的長效運行機(jī)制。一是在不影響灘區(qū)治理的前提下，探索適宜灘區(qū)發(fā)展的土地利用模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子，構(gòu)建以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主體的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護(hù)灘區(qū)群眾土地權(quán)益。二是制定合理的財政和稅收支持政策，建立中央財政投入為主、防洪保護(hù)區(qū)大中城市對安置地進(jìn)行對口支援的灘區(qū)發(fā)展“反哺”機(jī)制，大力支持灘區(qū)移民安置區(qū)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。三是制定灘區(qū)移民安置區(qū)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與支持計劃，將安置地社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核重點列入當(dāng)?shù)厥锌h兩級政府考核體系，推動安置地持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（3）切實強(qiáng)化移民搬遷的制度支撐。一是建議全國人大或國務(wù)院將黃河灘區(qū)納入扶貧攻堅支持范圍，加快出臺支持黃河灘區(qū)移民搬遷方面的特殊政策和法律法規(guī)。省級人大可以積極探索出臺地方法規(guī)，切實使移民搬遷有法可依、有章可循，能長效、可持續(xù)。省級政府在移民搬遷試點過程中，要逐步形成城鎮(zhèn)建設(shè)、移民安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和年度計劃編制與驗收等一系列規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，探索支持灘區(qū)移民搬遷和移民發(fā)展的政策體系。由河南省聯(lián)合有關(guān)省份推動國家發(fā)改委、扶貧辦和水利部等相關(guān)單位研究出臺有關(guān)支持黃河下游灘區(qū)移民搬遷的指導(dǎo)性意見和中長期規(guī)劃，并提請國務(wù)院立法或提交全國人大常委會立法。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置工作。建議省級層面由省委副書記或常務(wù)副省長牽頭，統(tǒng)籌省發(fā)改委、黃委會、河務(wù)局、財政廳、國土資源廳、交通廳等部門，整合土地、資金、設(shè)施等要素，減少工作程序和協(xié)調(diào)成本，制定并實施好年度和五年搬遷規(guī)劃，以點帶面，真正實現(xiàn)“星星之火、可以燎原”。各相關(guān)市縣也設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，狠抓落實，使搬遷群眾看到實實在在的搬遷效果，加快形成愿意搬遷、支持搬遷、參與搬遷的良好社會氛圍。

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