我國(guó)環(huán)境權(quán)益不公的現(xiàn)狀與解決對(duì)策

何慧爽

摘要：我國(guó)環(huán)境權(quán)益的不公更多地是由發(fā)展差距所引致的。我國(guó)環(huán)境權(quán)益的不公和以資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的發(fā)展模式、三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特殊階段、市場(chǎng)失靈與市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境非正義、公眾參與公共政策困境等因素密不可分。我國(guó)應(yīng)以產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展和強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境投資支持、實(shí)施城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌、采取多種產(chǎn)業(yè)規(guī)制方式和司法救助措施、完善環(huán)境信息披露制度和公眾參與制度等各種途徑解決環(huán)境權(quán)益的不公問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：發(fā)展差距；環(huán)境權(quán)益不公；市場(chǎng)機(jī)制；非正義

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）12-0041-05

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入環(huán)境敏感期，這既反映了改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背景下社會(huì)群體環(huán)保意識(shí)的提高，也反映了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)利益格局調(diào)整中的環(huán)境權(quán)益不公。環(huán)境權(quán)益的不公與工業(yè)化、城市化、就業(yè)壓力、收入不公等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題相互制約，若不及時(shí)解決，不僅影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也將威脅到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，探究我國(guó)環(huán)境權(quán)益的不公問(wèn)題，剖析其內(nèi)在的因素，研究其政策取向具有較強(qiáng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。

一、發(fā)展差距引致的環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境權(quán)益的不公包括地區(qū)發(fā)展差距引致的環(huán)境權(quán)益不公、城鄉(xiāng)差距引致的環(huán)境權(quán)益不公、行業(yè)環(huán)境效率異質(zhì)性及流域環(huán)境外部性引致的環(huán)境權(quán)益不公和社會(huì)群體貧富差距引致的環(huán)境權(quán)益不公。

1.地區(qū)發(fā)展差距引致的環(huán)境權(quán)益不公

按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置，我國(guó)可劃分為東、中、西部地區(qū)①。本文以工業(yè)廢水、SO2、固體廢棄物排放三類環(huán)境污染物為例進(jìn)行說(shuō)明，由表1所顯示的關(guān)于東中西部地區(qū)的工業(yè)增加值和環(huán)境污染情況可以看出：工業(yè)增加值和環(huán)境污染向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移比較明顯。東部地區(qū)工業(yè)增加值占比從2003年到2012年下降了8.08%，工業(yè)廢水排放占比增加2.38%，工業(yè)SO2排放占比減少4.29%，工業(yè)固體廢棄物排放量占比增加0.1%；中部地區(qū)工業(yè)增加值占比從2003年到2012年增加了2.13%，而工業(yè)廢水排放、SO2排放和固體廢棄物排放量占比的變化依次為1.2%、2.72%、-11.9%；西部地區(qū)工業(yè)增加值、工業(yè)廢水排放、廢氣排放和固體廢棄物排放占比的變化依次為5.95%、-3.58%、1.57%、11.8%。工業(yè)廢水排放向東部地區(qū)聚集，工業(yè)SO2排放和工業(yè)固體廢棄物排放向中西部地區(qū)聚集。但就污染物排放強(qiáng)度來(lái)看，各地區(qū)之間極不平衡，萬(wàn)元GDP廢水（包括生活廢水）、SO2（包括生活SO2）、煙（粉）塵（包括生活煙塵）排放的環(huán)境效率依次為東、中、西部地區(qū)，但是環(huán)境效率差距很大，如2012年，東部地區(qū)萬(wàn)元GDP的固體廢棄物排放強(qiáng)度效率大約是中部地區(qū)的12倍、西部地區(qū)的40倍。污染物排放在各地區(qū)的不公程度也可通過(guò)表2的基尼系數(shù)看出，各類污染物排放在各省區(qū)之間是極不平衡的。其中，固體廢棄物排放各年份的基尼系數(shù)均在0.7以上，屬于高度不平均，而廢水排放和SO2排放的不均等程度基本在0.32—0.36和0.39—0.44附近，分別處于較為合理和較大差距的范圍。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展差距引致的環(huán)境權(quán)益不公

城鄉(xiāng)發(fā)展差距引致的環(huán)境權(quán)益不公主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）城鄉(xiāng)環(huán)境投資的不公。我國(guó)環(huán)境污染治理投資以城市和工業(yè)為主，據(jù)歷年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2003—2012年的環(huán)境投資中有60%—70%屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境投資，6%—16%屬于工業(yè)污染源治理投資，16%—30%屬于建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資。與之對(duì)應(yīng)的是，改善農(nóng)村環(huán)境狀況的投資卻少之又少。據(jù)《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，截止到2013年底，全國(guó)對(duì)生活污水、生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比例僅為9%和35.9%。目前全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村因缺少環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投資而污染治理處于空白。（2）城鄉(xiāng)特殊三元結(jié)構(gòu)下的環(huán)境權(quán)益不公。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)空間布局調(diào)整，越來(lái)越多的工業(yè)企業(yè)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成了廢水、廢氣和固體廢棄物向鄉(xiāng)村集中的趨勢(shì)，加劇了我國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境的不公。

3.行業(yè)環(huán)境效率和流域環(huán)境外部性差異引致的環(huán)境權(quán)益不公

由于行業(yè)環(huán)境效率和流域環(huán)境外部性的差異，導(dǎo)致一些行業(yè)和流域有關(guān)群體因此而遭受環(huán)境的不公。（1）行業(yè)環(huán)境污染差異引致的環(huán)境權(quán)益不公。Ma（2010）的研究顯示，污染源數(shù)量在行業(yè)間分布由多到少依次為造紙業(yè)、電力、化工、鋼鐵業(yè)、食品加工業(yè)、污水處理業(yè)、釀酒業(yè)、水泥業(yè)、制藥業(yè)、其他能源業(yè)、鋁業(yè)、皮革業(yè)、其他產(chǎn)業(yè)。這種行業(yè)環(huán)境效率差異所引致的環(huán)境權(quán)益不公主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是不同行業(yè)從業(yè)人員獲取環(huán)境權(quán)利的不公。二是高污行業(yè)與其他行業(yè)、周邊居民之間環(huán)境責(zé)任與義務(wù)的不對(duì)等。一些高能耗高污染產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境造成了破壞性活動(dòng)卻未盡到環(huán)境恢復(fù)的義務(wù)，如一些重金屬冶煉廠，由于治污設(shè)備缺乏或清潔生產(chǎn)技術(shù)欠缺，對(duì)環(huán)境造成了巨大的破壞，具有很強(qiáng)的環(huán)境負(fù)外部性，但其并未支付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)從而幫助其他行業(yè)或周邊居民改善受污環(huán)境，造成行業(yè)與行業(yè)、周邊居民之間環(huán)境責(zé)任與義務(wù)的不對(duì)等。（2）流域外部性差異引致的環(huán)境權(quán)益不公?！吧嫌纹茐?，下游受害”是流域上下游污染情況的典型反映，流域上游企業(yè)忽視下游群眾的環(huán)境利益，沒(méi)有采取有效措施控制污水廢物的排放從而損害下游群眾的利益。

4.社會(huì)群體貧富差距引致的環(huán)境權(quán)益不公

美國(guó)有關(guān)環(huán)境公正的運(yùn)動(dòng)和研究表明，美國(guó)的環(huán)境權(quán)益不公與種族主義、貧富差距有關(guān)，這個(gè)特征是和美國(guó)的歷史文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展分不開(kāi)的。該結(jié)論是否適用于中國(guó)，Ma（2010）、Schoolman&Ma（2012）用河南省和江蘇省的數(shù)據(jù)進(jìn)行了驗(yàn)證，其研究表明：（1）中國(guó)區(qū)域包括河南省、江蘇省的實(shí)證研究并不支持環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題和種族有關(guān)的結(jié)論（在中國(guó)，漢族大約占了92%，河南省大約占98%，少數(shù)民族和漢族的地區(qū)分布缺乏足夠的差異性）；（2）對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，收入水平和污染源臨近性的正相關(guān)性反映了一個(gè)事實(shí)：農(nóng)村流動(dòng)人口經(jīng)常居住在工作地點(diǎn)附近，收入的增加伴隨著工業(yè)污染。也可能是由于中國(guó)的戶籍制度，在城市打工的農(nóng)民工無(wú)法在大城市獲得身份認(rèn)同和自由遷徙，因此也承受了更多的環(huán)境污染，這種相關(guān)性在污染聚集地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。因此，我國(guó)社會(huì)貧富差距引致的環(huán)境權(quán)益不公，更多的是城市人口和農(nóng)村流動(dòng)人口之間的環(huán)境權(quán)益的不公，是我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元問(wèn)題的延伸。

二、發(fā)展差距引致環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的因素解析

1.資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的發(fā)展模式是地區(qū)環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的首要因素

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡是形成環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的歷史成因，也是造成環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的首要因素。而地區(qū)間區(qū)域差異的形成，是地理位置、歷史條件、資源條件為基礎(chǔ)的發(fā)展模式和制度等因素綜合作用的結(jié)果。其中，以資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的發(fā)展模式是我國(guó)環(huán)境權(quán)益不公的客觀因素。如我國(guó)中西部地區(qū)在礦產(chǎn)資源等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，這些地區(qū)以自然資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)模式為依托所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，尤其是以煤、礦等資源稟賦為依托的環(huán)境密集型產(chǎn)業(yè)往往都是高耗能、高耗材、高運(yùn)量、高污染型產(chǎn)業(yè)，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。資源產(chǎn)業(yè)依賴造成的影響國(guó)際上有很多研究，典型的觀點(diǎn)是認(rèn)為自然資源與一些國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即會(huì)產(chǎn)生“資源詛咒”效應(yīng)。我國(guó)資源詛咒嚴(yán)重區(qū)和高危區(qū)主要分布在西北干旱區(qū)、內(nèi)蒙古高原區(qū)和黃土高原區(qū)，而受自然環(huán)境的影響，這類地區(qū)往往也是生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)，自然資源開(kāi)發(fā)加大了生態(tài)環(huán)境的壓力，導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境問(wèn)題突出，形成了區(qū)域間環(huán)境權(quán)益的不公。

2.經(jīng)濟(jì)三元結(jié)構(gòu)的特殊階段是城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的重要因素

由于特殊的歷史環(huán)境，我國(guó)在發(fā)展初期并沒(méi)有沿襲西方國(guó)家的輕工業(yè)—基礎(chǔ)工業(yè)—重工業(yè)發(fā)展之路，而是把有限的資金及環(huán)境治理投資基本上都投入到資本密集的重化工業(yè)和城市中，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村區(qū)域拋在工業(yè)化之外。資本密集的工業(yè)和城市，注定不能充分吸納農(nóng)村的大量剩余勞動(dòng)力，而農(nóng)村富余人員的就業(yè)壓力和強(qiáng)烈的致富愿望，使得中國(guó)出現(xiàn)了特殊的三元結(jié)構(gòu)，即城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)并存的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)三元結(jié)構(gòu)背景下，導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的主要因素包括：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)選擇有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化和解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的載體，由于勞動(dòng)力密集及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等特點(diǎn)，大多都是高污染高消耗的產(chǎn)業(yè)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)環(huán)境治理投資困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)分布通常都比較分散，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚并集中進(jìn)行污染治理，造成了環(huán)境治理投資規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。（3）農(nóng)村環(huán)境法治結(jié)構(gòu)滯后。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治的規(guī)定分散在《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》等十幾部法律之中，具體執(zhí)行過(guò)程中各自為政，并沒(méi)有形成一個(gè)完整的法律體系。城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)的特殊性、環(huán)保投資盲區(qū)、法治結(jié)構(gòu)滯后等綜合原因造成了我國(guó)城鄉(xiāng)之間環(huán)境權(quán)益的不公。

3.市場(chǎng)失靈與市場(chǎng)機(jī)制環(huán)境非正義是環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的市場(chǎng)性因素

導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的市場(chǎng)性因素包括：（1）市場(chǎng)失靈。由于環(huán)境資源的公共品屬性、環(huán)境信息的稀缺性、環(huán)保投資的規(guī)模報(bào)酬遞增性等原因，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)難以界定或界定費(fèi)用很高，使得污染主體成本與收益脫節(jié)、有意隱藏對(duì)其他群體不利的污染信息或減少污染治理投資。即使環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定清楚，由于交易成本的存在，作為理性經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境受害者也可能會(huì)出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象，使得環(huán)境污染難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到有效解決，從而產(chǎn)生行業(yè)和流域有關(guān)群體環(huán)境權(quán)益的不公。（2）市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境非正義。雖然市場(chǎng)機(jī)制存在諸多市場(chǎng)失靈問(wèn)題，但是由于市場(chǎng)機(jī)制符合經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)，近年來(lái)一直成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的推崇機(jī)制，而對(duì)采納市場(chǎng)機(jī)制后是否會(huì)造成局部環(huán)境權(quán)益的不公則關(guān)注不夠，人們也往往注重市場(chǎng)機(jī)制的效率而忽視市場(chǎng)機(jī)制引起的環(huán)境非正義。

4.政府失靈和公民參與公共政策困境是環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的管制性因素

導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的管制性因素包括：（1）政府失靈。在凱恩斯學(xué)派的主張里，政府干預(yù)可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)機(jī)制的非正義，從而提高資源配置的效率和公平。但是，如同完全競(jìng)爭(zhēng)條件才能保證市場(chǎng)有效配置資源一樣，理想的政府才能保證資源配置的效率和公平，這也要求政府必須具有完全且充分的信息，決策制定和執(zhí)行者一心為公，唯此才能解決環(huán)境外部性和不公問(wèn)題。而現(xiàn)實(shí)中的政府具有利己的動(dòng)機(jī)、唯GDP至上的追求，即便制定了環(huán)保措施也可能不認(rèn)真貫徹實(shí)施，甚至可能存在污染單位向體制內(nèi)有關(guān)部門的尋租行為，從而損害環(huán)境弱勢(shì)群體的利益。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2013年中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書》稱，目前我國(guó)很多地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，都將高污染、高排放的生產(chǎn)企業(yè)和污染源放在本地區(qū)的邊緣地帶，以便于將污染物排放到周邊地區(qū)。這種以鄰為壑的污染排放理念，嚴(yán)重?fù)p害了邊緣地帶和周邊地區(qū)環(huán)境弱勢(shì)群體的環(huán)境利益。（2）公民參與公共政策的困境。Pellow（2000）認(rèn)為，環(huán)境權(quán)益的不公并非一方單邊強(qiáng)加于另一方，而是由多方利益相關(guān)者在一定的政治經(jīng)濟(jì)框架中為爭(zhēng)奪有價(jià)值的環(huán)境資源而通過(guò)不斷對(duì)話、互動(dòng)建構(gòu)起來(lái)的。環(huán)境不公在政治學(xué)上被視為政府與利益團(tuán)體“利益共謀”的產(chǎn)物，體現(xiàn)的是政府與利益集團(tuán)共謀利益的深層社會(huì)結(jié)構(gòu)和公民參與公共政策的缺位。決策制定中政府主導(dǎo)和精英主導(dǎo)特征比較明顯，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、污染廠選址決策等缺乏透明度，決策制定后往往因損害群體環(huán)境利益而引發(fā)環(huán)境群體性事件，環(huán)境群體性事件進(jìn)而倒逼決策程序?qū)崿F(xiàn)變革。

5.社會(huì)群體面臨貧困與生態(tài)環(huán)境的選擇行為是環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的博弈性因素

在發(fā)展機(jī)會(huì)有限的背景下，社會(huì)群體面臨貧困與生態(tài)環(huán)境的博弈，這種博弈行為在生態(tài)脆弱區(qū)和貧困地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，不同時(shí)期環(huán)境質(zhì)量對(duì)不同人群效用是有差異的。在貧困地區(qū)的人們和政府寧肯承受較大的環(huán)境污染代價(jià)來(lái)獲取工作機(jī)會(huì)和換取工業(yè)成就。當(dāng)貧困地區(qū)的政府面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是保護(hù)環(huán)境的選擇時(shí)，由于發(fā)展機(jī)會(huì)有限或工業(yè)化階段的差異，往往不得不采取資源/環(huán)境掠奪式扶貧戰(zhàn)略從而無(wú)法兩者兼顧。當(dāng)貧困社會(huì)個(gè)體在面臨貧困與生態(tài)的博弈選擇時(shí)，在就業(yè)機(jī)會(huì)有限的限制下，不得不選擇在低附加值高污染行業(yè)就業(yè)。

三、解決我國(guó)環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題的政策取向

為解決我國(guó)環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益公正，可采取以下幾個(gè)方面的政策。

1.以產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展和環(huán)境投資支持力度強(qiáng)化為途徑，規(guī)避資源詛咒與環(huán)境劣勢(shì)

據(jù)邵帥，范美婷等（2013）研究顯示，對(duì)外開(kāi)放、制造業(yè)升級(jí)、市場(chǎng)化程度有助于規(guī)避資源產(chǎn)業(yè)依賴型地區(qū)的資源詛咒和實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)路徑升級(jí)。市場(chǎng)化程度的規(guī)避作用最為明顯，政府干預(yù)并不利于比較優(yōu)勢(shì)路徑升級(jí)。因此，資源產(chǎn)業(yè)依賴地區(qū)要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兼得，必須以提高市場(chǎng)化程度為首要途徑，加大對(duì)外開(kāi)放和制造業(yè)升級(jí)力度，通過(guò)產(chǎn)業(yè)多樣化提高要素配置效率，彌補(bǔ)資源產(chǎn)業(yè)依賴部門和地區(qū)的先天缺陷。從國(guó)家的角度講，在現(xiàn)有發(fā)展水平下，要想弱化環(huán)境惡化對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，必須強(qiáng)化對(duì)中西部地區(qū)的環(huán)境科技投資支持力度，促使發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任，從環(huán)境科技投資層面上縮小地區(qū)發(fā)展中環(huán)境權(quán)益的不公。

2.實(shí)施城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌，解決經(jīng)濟(jì)三元結(jié)構(gòu)下環(huán)境權(quán)益的不公

城市環(huán)境和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境是一個(gè)有機(jī)整體，密不可分。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌事關(guān)重大，在城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌上應(yīng)從城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境投資和環(huán)境管理、立法方面進(jìn)行統(tǒng)籌使城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民享有相近的環(huán)境質(zhì)量。（1）在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，將環(huán)境保護(hù)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步規(guī)劃與實(shí)施。（2）調(diào)整城鄉(xiāng)環(huán)保投資結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村環(huán)保投入，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保投資多元化，合理引導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境污染治理專項(xiàng)基金制度，有效治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染。（3）健全適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的法律規(guī)范。一方面，要積極制定《土壤污染防治法》《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》以及與之配套的法律法規(guī)，通過(guò)建立農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度等方式防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境污染；另一方面，針對(duì)城市污染轉(zhuǎn)移和農(nóng)村工業(yè)布局規(guī)劃方面的污染問(wèn)題，可通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)方面的立法，解決由于環(huán)境信息不對(duì)稱所引發(fā)的城市環(huán)境污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，并且要在中央環(huán)境立法的背景下結(jié)合環(huán)境污染的地方性特征，制定專門針對(duì)本地特點(diǎn)的地方性法規(guī)，解決當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染問(wèn)題。

3.采取多種產(chǎn)業(yè)規(guī)制方式和司法救助等措施，防范市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)機(jī)制

針對(duì)市場(chǎng)失靈引起的環(huán)境權(quán)益的不公問(wèn)題，應(yīng)采取多種方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)制。產(chǎn)業(yè)規(guī)制是對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體及其行為的規(guī)制，其具體規(guī)制工具包括直接規(guī)制、行政規(guī)制和信息公開(kāi)三種方式。在現(xiàn)有涉及環(huán)境污染的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行行政審批許可、強(qiáng)制性規(guī)定的規(guī)制基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮到行業(yè)和流域性污染在空間上的異質(zhì)性，根據(jù)環(huán)境污染的行業(yè)和流域地理差異的不同分區(qū)進(jìn)行有差別的環(huán)境管理，進(jìn)一步完善環(huán)境資源稅、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施使得環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)的外部成本內(nèi)部化，并在生態(tài)補(bǔ)償行為的監(jiān)管和跟進(jìn)中對(duì)相關(guān)信息公開(kāi)化以保障環(huán)境相關(guān)群體的權(quán)利。

針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的環(huán)境非正義問(wèn)題，可從兩個(gè)途徑入手解決。一是在市場(chǎng)機(jī)制中保留必要的命令控制措施。環(huán)境管理者和決策者要考慮到其管理和決策對(duì)環(huán)境利益相關(guān)者可能帶來(lái)的影響。如果市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境利益相關(guān)者，尤其是低收入群體的環(huán)境負(fù)面影響過(guò)大，應(yīng)通過(guò)立法的方式明文禁止那些可能產(chǎn)生負(fù)面影響的行為。二是必須要有資源環(huán)境開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施后的司法救濟(jì)措施。一旦影響社會(huì)群體的資源環(huán)境開(kāi)發(fā)項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施，必須有相應(yīng)的司法救濟(jì)條款幫助環(huán)境利益相關(guān)者爭(zhēng)取環(huán)境正義。

4.完善環(huán)境信息披露制度，提高公眾參與度，矯正政府失靈和決策缺位

針對(duì)政府決策不透明以及其他管制失靈引起的環(huán)境權(quán)益不公問(wèn)題，可考慮完善環(huán)境信息披露制度。環(huán)境信息披露制度涉及政府、企業(yè)和民眾三方，三方在環(huán)境決策、執(zhí)行、監(jiān)督的不同領(lǐng)域所獲得的信息是不對(duì)稱的，其中，民眾是環(huán)境信息獲知的劣勢(shì)一方。目前我國(guó)并沒(méi)有專門的《環(huán)境信息公開(kāi)法》，針對(duì)環(huán)境信息披露制度的各項(xiàng)內(nèi)容（如可能對(duì)環(huán)境造成影響的政府宏觀規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)以及生產(chǎn)行為可能或已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的程度、范圍等）、公開(kāi)方式、程序等并沒(méi)有明確的規(guī)定，因此，要在《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》的指導(dǎo)下，增加制定依公民申請(qǐng)公布環(huán)境信息方式的具體操作方法，提高環(huán)境信息的透明度。

針對(duì)決策缺位帶來(lái)的環(huán)境權(quán)益不公，必要的途徑是提高公眾參與度。要通過(guò)建立健全相關(guān)制度，引導(dǎo)公民參與，促進(jìn)環(huán)境參與公平建設(shè)，進(jìn)一步加大環(huán)保知識(shí)和環(huán)保政策的宣傳力度，提升公眾由于環(huán)境意識(shí)薄弱而過(guò)低的環(huán)境治理參與度。在環(huán)境決策上，要建立決策民主和公益訴訟制度，擴(kuò)大公眾對(duì)涉及自身利益的環(huán)保決策和執(zhí)行過(guò)程的參與。政府對(duì)環(huán)境保護(hù)NGO組織采取積極培育、正確引導(dǎo)、合理規(guī)范、依法管理的基本策略，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)NGO組織在環(huán)境管理中的作用。

5.通過(guò)完善環(huán)境影響評(píng)估制度和廣泛的財(cái)政資助，確保各社會(huì)群體的環(huán)境權(quán)益

環(huán)境影響評(píng)估制度是各社會(huì)群體，尤其是低收入群體確保環(huán)境權(quán)益的一項(xiàng)重要制度。通過(guò)采取環(huán)境影響評(píng)估制度，所有可能對(duì)群體/個(gè)體造成環(huán)境損害和健康損害的資源環(huán)境開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在實(shí)施前就應(yīng)該進(jìn)行必要的環(huán)境影響評(píng)估。環(huán)境/健康損害的影響評(píng)估成本不應(yīng)該，也不能由群體/個(gè)體來(lái)承擔(dān)。另外，社會(huì)貧困群體出于維持生存生活的需求而進(jìn)城進(jìn)廠，若從事環(huán)境污染較嚴(yán)重的行業(yè)就可能陷入貧困—打工—工作/生活環(huán)境惡化—再貧困的惡性循環(huán)中。由于環(huán)境影響的外部性和社會(huì)的聯(lián)動(dòng)性，社會(huì)富裕人群勢(shì)必也會(huì)受到影響。因此，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的政策中，也要把縮小社會(huì)群體間環(huán)境權(quán)益的不公作為重要的政策目標(biāo)，采取財(cái)政資助、環(huán)境津貼、企業(yè)環(huán)境改善投資稅收減免或加大對(duì)環(huán)境污染類企業(yè)環(huán)境規(guī)制力度等方式，改善社會(huì)群體間環(huán)境權(quán)益的不公問(wèn)題。

注釋

①東中西部地區(qū)的劃分參考《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的標(biāo)準(zhǔn)：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、遼寧；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、吉林、黑龍江；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏。

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