關(guān)注養(yǎng)老金入市

關(guān)注養(yǎng)老金入市

背景材料：

為了提高基本養(yǎng)老保險基金收益水平，實現(xiàn)基金保值增值，促進養(yǎng)老保險制度健康持續(xù)發(fā)展，近日，人力資源社會保障部、財政部會同有關(guān)部門研究起草了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并向社會公開征求意見?！掇k法》規(guī)定投資運營的基金專指基本養(yǎng)老保險基金,具體分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金?；攫B(yǎng)老保險基金除了滿足當(dāng)期支付需求外,還要為應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)留有必要的結(jié)余積累資金,因此投資運營、保值增值的必要性十分突出。

據(jù)悉，《辦法》制定遵循如下原則：首先是安全第一。養(yǎng)老基金關(guān)系到億萬群眾的切身利益,必須始終把基金安全放在第一位。從養(yǎng)老基金的特點看,投資運營應(yīng)以長期穩(wěn)定收益為目標(biāo),不能只顧短期收益而承受巨大風(fēng)險?！掇k法》強調(diào)多元化投資,即基于這一原則,防止“雞蛋放在一個籃子里”的風(fēng)險。其次是從我國國情出發(fā)。國際上的基本養(yǎng)老基金投資,有政府主導(dǎo)的國債型投資和以市場為基礎(chǔ)的多元化投資兩種基本模式。我國養(yǎng)老基金投資運營要堅持市場化、多元化的方向,把公共資源與市場資源有機結(jié)合起來,使人民群眾能夠分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果,同時通過加強監(jiān)管有效規(guī)避市場風(fēng)險。第三是集中投資運營。《辦法》規(guī)定由省級政府委托給國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老金管理機構(gòu)投資運營,即體現(xiàn)了這一原則。這有利于增強基金投資的規(guī)模效應(yīng),避免地方分散投資的低效和風(fēng)險；也便于國家統(tǒng)一制定優(yōu)惠政策,均衡投資收益,防止互相攀比。

此前，《社會保險法》已規(guī)定：“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運營實現(xiàn)保值增值。”黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出，要“建立職業(yè)年金體系、基本養(yǎng)老保險基金實行市場化和多元化投資運營等”?！掇k法》的即將實施，表明養(yǎng)老金入市可期，老百姓的“養(yǎng)命錢”有望進一步保值增值。

話題嘉賓

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院財政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

肖鵬：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長助理，教授，經(jīng)濟學(xué)博士，全國政府預(yù)算研究會秘書長，中國會計學(xué)會政府與非營利組織會計專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域為公共預(yù)算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學(xué)》課程的主講教師之一

李建軍：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院副院長，副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究領(lǐng)域為財稅理論與政策

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

近年來，事關(guān)養(yǎng)老保險基金的話題總是社會關(guān)注的熱點焦點，對于養(yǎng)老金的安全以及能否保值增值則是公眾聚焦的核心。然而據(jù)報道，2014年職工養(yǎng)老征繳收入增長明顯低于支出增長，養(yǎng)老基金收支缺口愈加明顯，一些省份當(dāng)期已經(jīng)收不抵支。由于種種限制，養(yǎng)老金只能存在銀行或是購買國債，收益根本跑不過CPI，亟需開源、增值的養(yǎng)老金事實上每年都在“縮水”。相比之下，用于戰(zhàn)略儲備的全國社會保障基金，由于允許市場化運營，自2000年成立至2013年底，基金累計投資收益4187.38億元，年均投資收益率8.13%，遠超過同期2.46%的年均通貨膨脹率。推動養(yǎng)老金投資保值增值改革勢在必行。此次《辦法》的出臺則將“養(yǎng)命錢”的投資運營做實。養(yǎng)老金入市影響幾何？“養(yǎng)命錢”如何防范風(fēng)險？養(yǎng)老金入市還面臨哪些挑戰(zhàn)？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注養(yǎng)老金入市，就相關(guān)問題展開探討。

養(yǎng)老金入市方案出臺

主持人：人社部相關(guān)負責(zé)人表示，全國養(yǎng)老金可以納入投資運營范圍的資金總計約兩萬多億元，按照《辦法》“投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%”的規(guī)定，預(yù)計可用于股市投資的資金規(guī)模在6000億元左右。有觀點認為，在股市出現(xiàn)震蕩的當(dāng)前，“國家隊”的規(guī)模又壯大了，養(yǎng)老金入市承載著維穩(wěn)、救市、托底的功能。您對此種觀點怎么看？您如何看待養(yǎng)老金入市？

林江：我認為應(yīng)該用發(fā)展的眼光來看待養(yǎng)老金入市的問題，一方面，我國的養(yǎng)老金按照現(xiàn)行的規(guī)定只能放在銀行生利息或者只能投資國債，最終的結(jié)果只能是讓養(yǎng)老金無法跟隨通脹的步伐而提升其回報率，甚至還是日趨貶值的，因此，把養(yǎng)老金的一部分進入股市進行投資增值和保值是必然趨勢，但是我并不認為養(yǎng)老金入市承擔(dān)著維穩(wěn)、救市、托底的功能，因為如果這種思維一旦成為常態(tài)，后果不堪設(shè)想，因為廣大股民們會在股市下跌的時候指望養(yǎng)老金入市來止跌甚至托底，而當(dāng)股市上升的時候，人們未必會介意養(yǎng)老金入市的定位和功能，長期下去，就會形成一種慣性思維，養(yǎng)老金在股市下跌時承擔(dān)維穩(wěn)責(zé)任，如果因為養(yǎng)老金這種不切實際的、本不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任讓養(yǎng)老金承擔(dān)而導(dǎo)致養(yǎng)老金蒙受虧損，最終吃虧的還是全體納稅人和養(yǎng)老金的供款人?？傊?，我認為在嚴(yán)格管控風(fēng)險的情況下，讓部分養(yǎng)老金入市并無不妥，但是要讓養(yǎng)老金承擔(dān)維穩(wěn)、救市和托底功能就顯得不切實際，甚至是一種比較危險的想法。

肖鵬：養(yǎng)老金投資于股票市場，是國際上實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的一個通行的做法，并且養(yǎng)老金也是股票市場的一個重要的機構(gòu)資金來源。關(guān)鍵在于如何進行投資管理，在什么時機入市，投資標(biāo)的如何選擇等問題，確保實現(xiàn)養(yǎng)老金投資的安全性和收益性。并且養(yǎng)老金是股票市場的穩(wěn)定的長期的資金來源，追求投資收益的長期性，對于作為重要的機構(gòu)投資者，穩(wěn)定股票市場，也起到重要的作用，有利于價值投資理念的形成，成為穩(wěn)定股票市場的另一個重要的機構(gòu)力量。

李建軍：養(yǎng)老金入市是實現(xiàn)基金保值增值，促進養(yǎng)老保險制度健康持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是國際通常做法。當(dāng)前，我國股市大幅震蕩隱含著巨大的金融風(fēng)險，也可能損害實體經(jīng)濟和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府采取適當(dāng)措施穩(wěn)定股市是必要的，是政府發(fā)揮經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能的體現(xiàn)。由于養(yǎng)老金投資是戰(zhàn)略投資，而非投機，養(yǎng)老金入市對股市是一個穩(wěn)定力量，客觀上會起到穩(wěn)定股市的作用，但養(yǎng)老金入市資金規(guī)模有限，按《辦法》和養(yǎng)老金規(guī)模算僅有6000億元，而且進入股市也需要時日，因此短期內(nèi)養(yǎng)老金入市對股市的穩(wěn)定作用還是非常有限；在長期來看，養(yǎng)老金入市對于建立穩(wěn)定的資本市場，對于養(yǎng)老金的保值增值都有重要意義。

主持人：對于此次《辦法》意見稿的發(fā)布您又作何評價？結(jié)合背景材料和《辦法》細則談?wù)勀挠^點。

林江：我認為辦法意見稿的出臺還是非常及時的，因為在股市波動比較大的時候，國家明確讓部分養(yǎng)老金入市，但是如果沒有切實可行的操作辦法予以配套則是難以推行。因此辦法意見稿的發(fā)布可以讓公眾人士更加清晰：國家推出養(yǎng)老金入市的辦法并不是心血來潮，而是經(jīng)過深思熟慮后的產(chǎn)物，而且辦法非常強調(diào)委托機構(gòu)和受托機構(gòu)的關(guān)系和機制，對于受托機構(gòu)的產(chǎn)生，辦法做了嚴(yán)格的規(guī)定，而且保證了程序公正，應(yīng)該說是一個比較系統(tǒng)的產(chǎn)生受托機構(gòu)的機制，而且辦法對于受托機構(gòu)如何在委托機構(gòu)的委托關(guān)系下對養(yǎng)老金入市進行管理，包括對于投資什么股票、什么基金、什么組合都有明確的限制，這樣的辦法應(yīng)該最大限度保證了養(yǎng)老金的入市風(fēng)險是可控的。

肖鵬：此次《辦法》的發(fā)布時機，正值中國老齡化進程加劇、養(yǎng)老金缺口不斷加大和股票市場大幅振蕩的時期，在此時期發(fā)布，顯示出一方面，政府期望養(yǎng)老金投資于股票市場，成為解決養(yǎng)老金收支缺口，實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的一個重要渠道；另一方面，也反映出政府期望養(yǎng)老金能夠成為股票市場的一個重要資金來源，倡導(dǎo)價值投資、長期投資理念，使養(yǎng)老金成為穩(wěn)定資本市場的一股重要力量。

李建軍：在面臨人口老齡化對養(yǎng)老保險的需求壓力情況下，在此背景下制定《辦法》對基本養(yǎng)老保險投資管理進行了比較全面的規(guī)范，為基本養(yǎng)老保險投資運營、保值增值提供制度依據(jù)，非常必要。

《辦法》規(guī)定提出的安全第一、市場化與多元化、集中投資等三原則，體現(xiàn)了對基本養(yǎng)老保險投資的審慎態(tài)度，符合養(yǎng)老保險資金的特點?；攫B(yǎng)老保險基金是老年人的生存的保障，應(yīng)該將保值放在第一位，其次是在低風(fēng)險的前提下實現(xiàn)增值?！掇k法》中對基本養(yǎng)老金投資運營的委托人、受托機構(gòu)、投資管理機構(gòu)、托管機構(gòu)四主體的確定，主體職責(zé)和行為的規(guī)范，對基金的投資、基金核算和管理費、基金投資運營報告、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等方面的規(guī)定，都體現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險投資的定位和原則。應(yīng)該看到《辦法》僅是對基本養(yǎng)老保險投資的一個框架性的制度設(shè)計，從參與主體權(quán)利義務(wù)，到財務(wù)核算和報告、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等規(guī)定都需進一步具體化；特別在多部門監(jiān)督檢查中怎么實現(xiàn)多頭治理的協(xié)調(diào)、保證多頭治理的有效性，需要進一步考量，同時法律責(zé)任部分的追責(zé)問責(zé)力度有待進一步強化，行使問責(zé)權(quán)的法律主體和法律程序需要進一步明確和規(guī)范。

主持人：根據(jù)現(xiàn)行養(yǎng)老保險管理體制，基本養(yǎng)老保險完成省級政府統(tǒng)籌的僅有4個直轄市和陜青藏等幾個地區(qū)，而養(yǎng)老金入市首先要將各地散落在省市縣不同層級的養(yǎng)老金結(jié)余歸集到省級社會保障基金財政專戶，《辦法》對此也有相關(guān)規(guī)定。然而養(yǎng)老金結(jié)余歸集也并非易事，既有相關(guān)利益的掣肘也有不同地方收支情況不同造成的歸集工作的困難。對此，您怎么看？在您看來養(yǎng)老金入市還面臨哪些挑戰(zhàn)？

林江：我認為這的確是一大難點，因為要把地方的養(yǎng)老金作適當(dāng)?shù)臍w集，就相當(dāng)于要影響一些地方的既得利益，但是我認為這不一定都是不利的，因為如果養(yǎng)老金入市的回報率是比較可觀的，會讓一些地方政府提升其對養(yǎng)老金歸集管理的意愿度。以廣東省為例，三年前，廣東省就拿出1000億的社?；鹞腥珖鐣Ｕ匣鹄硎聲M行管理，而目前這1000億的管理比較正常和健康，回報率在7%以上，這應(yīng)該大大優(yōu)于存放在銀行以及購買國債的回報率，因此，我認為這些挑戰(zhàn)盡管存在，但是不一定不可以克服。關(guān)鍵在于要在養(yǎng)老金歸集投資上取得一定的成績，并以成績說服地方政府來擴大養(yǎng)老金的歸集程度。

肖鵬：養(yǎng)老金是各地穩(wěn)定的、沉淀的資金來源，在省級統(tǒng)籌市縣不同層級的養(yǎng)老金的過程中，勢必對地方的存款資源帶來一定的抽出效應(yīng)。目前部分省市實現(xiàn)的基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，按照十八屆三中全會的《決定》的改革動向，基本養(yǎng)老保險管理比較簡單，目標(biāo)是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。因此，需要按照既定的改革設(shè)計，破除地方在養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌方面的阻力。

另一方面，《辦法》規(guī)定養(yǎng)老金投資由省級政府委托給國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老金管理機構(gòu)投資運營。解決地方分散投資帶來的惡性競爭與低效率，在全國統(tǒng)一股票市場的背景下，有必要委托全國社?；鹄硎聲M行集中投資運營。況且全國社?；鹄硎聲?jīng)過成立十多年的運作，已經(jīng)有成功的管理模式、業(yè)績報酬證明、招投標(biāo)選擇基金管理人的機制等。

李建軍：現(xiàn)實中的確有不少養(yǎng)老金還分散在省市縣不同層級，這不滿足省級歸集統(tǒng)籌進行投資的要求。但從另一方面看，基本養(yǎng)老保險基金作為一個“共同池”需要更高一級政府、更大范圍來統(tǒng)籌才能更好發(fā)揮保險的作用，《辦法》出臺有助于推進基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，因為各地方都有意愿進行基本養(yǎng)老保險基金投資，實現(xiàn)基金保值增值，從這個角度來看，《辦法》出臺可能會形成一個激勵機制，促進養(yǎng)老金結(jié)余歸集到省級社會保障基金財政專戶和省級統(tǒng)籌。

“養(yǎng)命錢”如何防風(fēng)險？

主持人：養(yǎng)老金入市后，其爭議點和最為關(guān)切的部分是如何防范風(fēng)險，保證養(yǎng)老金的安全。而制定透明且可行的監(jiān)管制度，促進養(yǎng)老金投資的良性發(fā)展尤為重要。對此，您有何建議？

林江：我認為最好的辦法是通過社會公開招標(biāo)聘請養(yǎng)老金入市的受托機構(gòu)，在受托過程中，應(yīng)該明確政府即養(yǎng)老金委托機關(guān)的真正意圖，并把這種意圖與養(yǎng)老金所承諾的回報率結(jié)合起來，例如，如果某一受托機構(gòu)聲稱說可以有7%的年回報率，而養(yǎng)老金的資產(chǎn)安全系數(shù)是80%，可能這一方案要比另一個聲稱有8%的年回報，但是養(yǎng)老金的資產(chǎn)安全系數(shù)只有60%的方案更有競爭力，而且政府應(yīng)該動態(tài)管理受托機構(gòu)，例如每年定期回顧和檢討受托機構(gòu)的管理情況，對于沒有按照受托協(xié)議進行管理的要及時作出調(diào)整，引進新的受托機構(gòu)。建議地方政府引進超過一家的受托機構(gòu)，讓不同的受托機構(gòu)進行競爭，并在此過程中不斷摸索經(jīng)驗和管理模式，并及時作出修正。另外，在公開透明方面，建議受托機構(gòu)要按照辦法的規(guī)定定期向全社會公布養(yǎng)老金入市的詳細情況，包括回報率、資產(chǎn)組合以及對于資產(chǎn)安全性的評估，讓公眾享有更大的知情權(quán)，從而提升公眾對于養(yǎng)老金入市的長遠信心。

肖鵬：養(yǎng)老金投資風(fēng)險的防范與控制，一方面，需要提升資本市場上市公司的質(zhì)量，提高養(yǎng)老金投資標(biāo)的的質(zhì)量。另外，在養(yǎng)老金投資過程中，關(guān)于基金管理人的選取、養(yǎng)老金投資業(yè)績的考核、不同基金管理人的分配額度、養(yǎng)老金投資收益的報告制度等方面，均需要構(gòu)建完備的制度框架。全國社?；鹄硎聲?jīng)過十多年的投資運營，有持續(xù)穩(wěn)定的收益證明，有健全的業(yè)績考核、資金分配、基金管理人選擇、風(fēng)險控制等經(jīng)驗，可以成為地方養(yǎng)老金入市的參考。

李建軍：基本養(yǎng)老保險基金投資“安全第一”，而完善有效的監(jiān)管制度是養(yǎng)老金投資安全的保障。為此，一方面應(yīng)完善基本養(yǎng)老金投資運營中委托人、受托機構(gòu)、投資管理機構(gòu)、托管機構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建四方激勵相容的約束機制；政府作為養(yǎng)老基金委托投資的委托人作為本省基本養(yǎng)老保險基金的代理人，也應(yīng)建立制度發(fā)揮監(jiān)督作用。其二，人力資源社會保障部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等六部門為基本養(yǎng)老保險投資運營的法定監(jiān)督主體，應(yīng)更好明確各監(jiān)督主體的權(quán)利和責(zé)任，最好確定以人力資源社會保障部為主，其他部門為輔的監(jiān)督格局，并明確對監(jiān)督主體的問責(zé)，防止多頭監(jiān)督可能產(chǎn)生的監(jiān)督弱化，同時還應(yīng)有對監(jiān)督者的監(jiān)督。其三，應(yīng)加強對受托機構(gòu)、托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)及其相關(guān)人員問責(zé)的力度和處罰的強度，有完善的程序和機制保障問責(zé)的有效實現(xiàn)。其四，應(yīng)進一步規(guī)范細化基本養(yǎng)老保險基金運營報告制度，保障社會的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

主持人：《辦法》若實施必將意義重大，不僅為養(yǎng)老金入市掃除了法律上的障礙，且建立起委托人、受托機構(gòu)、托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)構(gòu)成的社?；鹜顿Y管理法律框架，厘清相關(guān)機構(gòu)的責(zé)權(quán)利，加之專業(yè)化的投資運營管理，養(yǎng)老金保值增值可期，也從制度上防范此前屢見不鮮的社保資金惡性挪用的違規(guī)貪腐等現(xiàn)象。當(dāng)然，也有專家認為由國務(wù)院授權(quán)唯一受托人以及將所有的投資局限在境內(nèi)等條款還有商榷的空間。那么在您看來，《辦法》還應(yīng)在哪些方面做進一步改進？您認為真正健康的符合我國國情的養(yǎng)老金投資運營管理體制應(yīng)是怎樣的？簡要談一下您的看法。

林江：我認為兩種方案都值得探討。當(dāng)然我個人更傾向于按照辦法的規(guī)定，從頂層設(shè)計和法律制度的層面上對于養(yǎng)老金入市的委托、受托的關(guān)系作出詳細的說明和規(guī)范，但是由于我國法治程度還待提高，盡管包括信托法在內(nèi)的法律法規(guī)實施已經(jīng)有相當(dāng)長的時間，但是在實施過程之中的中國特色還是比較明顯，故要完全按照辦法的規(guī)定去進行養(yǎng)老金的管理還是有相當(dāng)難度的，因此最好的辦法是兩種思維結(jié)合起來，在法律框架下我們依托信托的框架，并希望加以有效落實，但是在操作層面上，我們不排除采取國務(wù)院授權(quán)一家唯一的受托人進行投資和管理，關(guān)鍵是這家唯一受托人是如何產(chǎn)生的，盡管國務(wù)院可以自行指定，但是如果這家機構(gòu)在被指定的時候能夠說明其為什么會被選中，以及將如何對養(yǎng)老金入市進行有效的管理，有什么樣的保證措施確保養(yǎng)老金能夠增值保值，我認為公眾也許可以接受，因為由國務(wù)院指定一家受托機構(gòu)，相當(dāng)于建立了一家法定機構(gòu)進行養(yǎng)老金的管理，只要該法定機構(gòu)具有公信力，那么節(jié)省交易成本，提升運作效率等考慮也會讓這種方式受到公眾的接受。

肖鵬：《辦法》確定的集中投資運營原則，并非該受托人直接進入股票市場進行養(yǎng)老金的投資運營，該受托人也是委托篩選專業(yè)投資機構(gòu)進行養(yǎng)老金的投資運營，在基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的改革大背景下，各地的基本養(yǎng)老保險事權(quán)為中央政府支出責(zé)任，理應(yīng)由國務(wù)院唯一的受托人來進行投資運營。

在《辦法》的設(shè)計上，需要重點關(guān)注投資的安全性，不能讓老百姓的養(yǎng)老錢出現(xiàn)投資風(fēng)險。需要明確投資過程中的風(fēng)險防控和相關(guān)部門的職責(zé)，規(guī)定合理的不同類型風(fēng)險資產(chǎn)的配置比例，投資的內(nèi)控制度等，建立一種相互制衡的決策與管理機制。

李建軍：《辦法》規(guī)定受托機構(gòu)是國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)，這事實上是將分布在各省的基本養(yǎng)老保險基金集中起來全國集中投資運營，以發(fā)揮投資的規(guī)模效應(yīng)，這種所謂的“唯一受托人”并不存在多大問題，關(guān)鍵是投資管理機構(gòu)的選擇確定問題。當(dāng)前將投資限制在境內(nèi)，主要是出于投資安全性考慮，我國現(xiàn)有投資管理機構(gòu)進行境外投資的經(jīng)驗并不豐富，在境外投資風(fēng)險比較大。好的養(yǎng)老金投資運營管理體制應(yīng)堅持安全性、市場性和專業(yè)性原則，科學(xué)界定各參與主體權(quán)責(zé)利，設(shè)定科學(xué)、嚴(yán)格的投資準(zhǔn)則，構(gòu)建專業(yè)化的投資管理、運營和監(jiān)管機構(gòu)，建立規(guī)范嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)機制，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金保值增值的使命?！?/p>

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