公共部門治理與公共部門內(nèi)部審計：OIG的案例及啟示

●黃溶冰

公共部門治理與公共部門內(nèi)部審計：OIG的案例及啟示

●黃溶冰

2013年黨的十八屆三中全會決議指出，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；2014年黨的十八屆四中全會決議進一步指出，“完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度”。公共部門的治理水平是衡量一國政府治理能力和服務(wù)水平的重要指標，有效的內(nèi)部控制和內(nèi)部審計是公共部門治理的基礎(chǔ)。本文借鑒國際經(jīng)驗對建立和發(fā)展我國公共部門內(nèi)部審計監(jiān)督模式進行了探討。

一、引言

“安然”事件爆發(fā)后，美國國會于2002年頒布了Sarbanes-Oxley法案，根據(jù)該法案提議，審計委員會、管理當局、內(nèi)部審計、外部審計應(yīng)成為完善公司治理的四大基石。這一觀點很快得到社會各界的認同。在公共部門，隨著新公共管理理念逐漸深入人心，人們開始尋求以企業(yè)家精神來“重塑政府”，建立新型的政府與公眾關(guān)系，新公共管理運動帶來的政府變革使政府越來越像一個提供公共服務(wù)的企業(yè)，內(nèi)部審計同樣成為公共部門有效治理的基礎(chǔ)性要素。2010年，世界審計組織（INTOSAI）發(fā)布了9150號治理指南，指出公共部門內(nèi)部審計和承擔外部審計的最高審計機關(guān)都服務(wù)于一個共同目標，即通過促進公共資源使用中的責任性和透明度，來推動公共部門實現(xiàn)良好治理。國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）2012年發(fā)布的研究報告指出，內(nèi)部審計在公共部門有效治理中承擔監(jiān)督（Oversight）、檢查（Detection）、威懾（Deterrence）、洞察（Insight）、前瞻（Foresight）等角色，內(nèi)部審計體系的健全和完善對于幫助公共管理者實現(xiàn)績效目標，促使政府運行追求效率和效果至關(guān)重要。

公共部門內(nèi)部審計在各個國家的發(fā)展情況各異。從世界范圍來看，主要有五種典型模式，分別是隸屬于總會計長模式、隸屬于財政部長模式、隸屬于總審計長模式、實體層面分散模式和內(nèi)閣集中模式。

其中，美國是施行實體層面分散模式的典型國家，作為聯(lián)邦政府內(nèi)部審計，“監(jiān)察長”曾被建議改名為“審計長”或“審計監(jiān)察長”，但國會保留了“監(jiān)察長”的頭銜。監(jiān)察長由總統(tǒng)或所在機構(gòu)負責人任命，但監(jiān)察長的提名需根據(jù)參議院的建議和同意。監(jiān)察長主要對所駐機構(gòu)國會授權(quán)項目實施情況和預(yù)算執(zhí)行情況開展審計監(jiān)督，并提供政策指南。同時，還應(yīng)每半年向國會送交一份監(jiān)察長報告，在報告中列舉所駐機構(gòu)工作中存在的浪費、低效、嚴重舞弊和濫用職權(quán)等問題，并提出改進意見和建議。如發(fā)現(xiàn)嚴重違規(guī)事實和異常情況，監(jiān)察長可隨時向國會提交特別報告。

在現(xiàn)有的研究文獻中，我國學(xué)者對美國等西方國家以最高審計機關(guān)（如審計署）為代表的外部審計監(jiān)督模式探討較多，對公共部門內(nèi)部審計這一特殊的監(jiān)督治理模式關(guān)注較少。本文通過對監(jiān)察長相關(guān)法案的解讀以及有關(guān)網(wǎng)站的內(nèi)容分析，對美國監(jiān)察長審計制度的特征及對我國的啟示進行了探討。

二、美國聯(lián)邦監(jiān)察長審計制度的特征

（一）保持地位獨立

1978年，美國國會頒布了《1978監(jiān)察長法案》，聯(lián)邦各機構(gòu)相繼成立相當于公共部門內(nèi)部審計的監(jiān)察長辦公室（Office of Inspector General,OIG），負責開展審計、調(diào)查、監(jiān)察和評價工作，實行向國會和機構(gòu)負責人雙重報告制度。

1988年，美國國會頒布了《1988監(jiān)察長修正法案》，在聯(lián)邦機構(gòu)中更大范圍地推廣了監(jiān)察長制度。除原27個由總統(tǒng)直接任命監(jiān)察長的主要機構(gòu)之外，在其他34個特定機構(gòu)設(shè)立了非總統(tǒng)任命的監(jiān)察長。

2008年，時任美國總統(tǒng)布什簽署了《2008監(jiān)察長改革法案》，對監(jiān)察長制度作出重大改革。此次監(jiān)察長制度改革凸顯了強化對政府和公共領(lǐng)域監(jiān)督的趨勢，對監(jiān)察長制度的獨立性、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、公眾參與和質(zhì)量控制等作出了更加細致的安排。例如，根據(jù)該法案，監(jiān)察長的任命不考慮其政治立場，而是依據(jù)其品行和表現(xiàn)出來的專業(yè)能力；監(jiān)察長按照法律規(guī)定開展工作，在經(jīng)費使用、調(diào)查權(quán)和報告關(guān)系方面享有較強的獨立性。同時，為鼓勵公眾參與預(yù)算監(jiān)督的積極性，該法案要求：

1、在每個聯(lián)邦機構(gòu)網(wǎng)站的首頁上，應(yīng)建立和維護與該機構(gòu)監(jiān)察長辦公室網(wǎng)站的鏈接，這種鏈接應(yīng)當醒目而且便于直接訪問；

2、每個機構(gòu)監(jiān)察長的報告在發(fā)布后3天之內(nèi)，必須在網(wǎng)站上公開，并且能夠被公眾搜索、下載和打??；

3、定期維護監(jiān)察長辦公室網(wǎng)站以便公眾舉報舞弊、浪費和濫用行為。

作為公共部門內(nèi)部審計，OIG雖然在組織形式上設(shè)在所在機構(gòu)內(nèi)部，但是仍保持著很強的獨立性。OIG的獨立性來源于法律的授權(quán)，一是任職的獨立，監(jiān)察長相當于所在機構(gòu)的副職，如果撤換或調(diào)動，總統(tǒng)或所在機構(gòu)負責人必須提前30天以書面形式通知國會，并需說明理由。二是經(jīng)費的獨立，機構(gòu)負責人向總統(tǒng)提交的預(yù)算申請必須包括監(jiān)察長辦公室的經(jīng)費預(yù)算，并出具監(jiān)察長本人的意見。

（二）組織體系健全

根據(jù)《1978監(jiān)察長法案》，監(jiān)察長通過監(jiān)察長辦公室開展工作。通過對聯(lián)邦各機構(gòu)網(wǎng)站的調(diào)查分析，共計74個聯(lián)邦機構(gòu)設(shè)置了監(jiān)察長辦公室，涵蓋了行政機關(guān)、國會支持機構(gòu)、非營利組織（如博物館）、國有企業(yè)（如公共廣播公司），以及臨時機構(gòu)（如伊拉克重建委員會）等，具體如表1所示。

表1 美國聯(lián)邦機構(gòu)監(jiān)察長辦公室的分布

在74個監(jiān)察長辦公室中，39個較大機構(gòu)的監(jiān)察長由總統(tǒng)任命，35個較小機構(gòu)的監(jiān)察長由機構(gòu)負責人任命；63個成立了內(nèi)設(shè)部門，20個成立了 （地區(qū)）分支機構(gòu)。

以美國國際開發(fā)署監(jiān)察長辦公室為例，監(jiān)察長的工作范圍包括在全球100多個國家實施審計和調(diào)查活動。為了支持這些活動的開展，設(shè)立了審計、調(diào)查、管理、綜合等4個內(nèi)設(shè)部門，在華盛頓、開羅、喀布爾、馬尼拉等地區(qū)和國家成立11個工作組，由3位助理監(jiān)察長兼任主要內(nèi)設(shè)部門的負責人并協(xié)助監(jiān)察長的工作，除助理監(jiān)察長之外的高級職位還包括：法律顧問（Senior Counselor）、幕僚長（Chief of Staff）和信息技術(shù)顧問（IT Consultant）等。美國司法部監(jiān)察長辦公室則成立了審計和調(diào)查兩個分部（Division），其中，審計分部在華盛頓、芝加哥、達拉斯、亞特蘭大等城市設(shè)立了7個辦事處，調(diào)查分部在紐約、波士頓、丹佛、底特律、舊金山、休斯敦等城市設(shè)立了15個辦事處。

OIG采取按照業(yè)務(wù)設(shè)置內(nèi)設(shè)部門和按照區(qū)域設(shè)置分支機構(gòu)的組織體系，并任命副監(jiān)察長或助理監(jiān)察長協(xié)助監(jiān)察長的審計或調(diào)查工作。在整個聯(lián)邦政府，OIG的員工總數(shù)超過了1萬人，員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較高，這為監(jiān)察長維護和促進聯(lián)邦公共資金安全和有效使用提供了保障。

（三）職責界定清晰

美國審計署（GAO）和監(jiān)察長辦公室（OIG）之間有合理的職責分工。審計署的職責在不斷演變，從剛成立時審計會計憑證，到如今主要服務(wù)于國會，監(jiān)察政府的行為活動及項目，并兼查聯(lián)邦政府合并財務(wù)報告審計。而監(jiān)察長辦公室則承擔聯(lián)邦主要機構(gòu)的財務(wù)報告審計，其屬于內(nèi)部審計，兼具舞弊調(diào)查職責。

公共部門中的受托責任也被稱作公共受托責任，即受托管理并有權(quán)使用公共資源的機構(gòu)向社會公眾說明其全部活動情況的義務(wù)。OIG的職責就是要強化這種公共受托責任，OIG的職責包括：

1、開展國會授權(quán)項目、機構(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況的審計和調(diào)查；

2、對下列目的活動進行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并提供政策建議；

（1）提高所在機構(gòu)項目、計劃和日常管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性；

（2）防止和發(fā)現(xiàn)上述事項中的欺詐行為以及濫用職權(quán)的行為；

3、提供一種手段，使國會和機構(gòu)負責人能夠全面、及時地了解授權(quán)項目和預(yù)算執(zhí)行中存在的問題和不足，以及采取糾正措施的必要和進展。

正如美國公平就業(yè)機會委員會（Equal Employment Opportunity Commission）監(jiān)察長辦公室對其職責所描述指出的：“OIG在政府的任何關(guān)鍵決策中都占有一席之地，以強化政府受托責任，保護納稅人的合法權(quán)益?！監(jiān)IG不僅審查聯(lián)邦資金（撥款）是否按照法律規(guī)定的用途使用，未被貪污或挪用（即合規(guī)性）；還高度關(guān)注聯(lián)邦資金（撥款）的使用是否經(jīng)濟有效，是否以有限的資源，最大限度地提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)（即經(jīng)濟性、效率性、效果性）。

（四）工作標準完善

OIG在工作中主要遵循美國審計總署（Government Accountability Office, GAO）頒布的《政府審計準則》（GAGAS，俗稱“黃皮書”）。同時，美國管理和預(yù)算局 （Office of Management and Budget,OMB）也會發(fā)布一些更為詳細具體的通告（Circular）或公報（Bulletin）。例如，OMB發(fā)布的01-02公報 《聯(lián)邦財務(wù)報表審計》補充了對內(nèi)部控制重大缺陷和申報條件的定義；A-133通告《州、地方政府和非營利組織審計》及補充條款進一步強調(diào)了單一審計中對合規(guī)性審查的要求。

質(zhì)量控制一直是OIG非常關(guān)注的問題，根據(jù) 《2008聯(lián)邦監(jiān)察長改革法案》，由聯(lián)系所有監(jiān)察長的監(jiān)察長公平與效率委員會（Council of the Inspectors General on Integrity & Efficiency，CIGIE）負責建立和維護質(zhì)量控制標準并保持及時更新，CIGIE的成員包括所有總統(tǒng)任命的、機構(gòu)負責人任命的、立法分支機構(gòu)的監(jiān)察長和其他相關(guān)官員，執(zhí)行主席由管理和預(yù)算局（OMB）的副局長擔任。在質(zhì)量控制中，OIG尤其強調(diào)同業(yè)復(fù)核（Peer Review）的重要性，認為同業(yè)復(fù)核有助于解決“誰來審計審計師（Who Audit Auditor）”的問題。例如，美國全國鐵路客運公司監(jiān)察長辦公室（AMTRAKIG）于2013年接受了田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority）監(jiān)察長辦公室的同業(yè)復(fù)核，后者抽查了前者2012年2月—9月公布的4份審計和調(diào)查報告及工作底稿，同業(yè)復(fù)核得出的結(jié)論是，“這些報告及工作底稿遵循了政府審計準則、監(jiān)察長公平與效率委員會質(zhì)量標準的有關(guān)規(guī)定，本次同業(yè)復(fù)核通過質(zhì)量評估?！?/p>

OIG在質(zhì)量控制方面具有如下特點：一是標準唯一。以政府審計準則作為衡量審計工作質(zhì)量的唯一標準，定期開展同業(yè)復(fù)核。二是分類規(guī)范。區(qū)分財務(wù)審計、績效審計和鑒證業(yè)務(wù)，分別制訂現(xiàn)場作業(yè)和報告準則。除審計準則外，還由監(jiān)察長公平與效率委員會（CIGIE）制定了數(shù)據(jù)取證、調(diào)查以及監(jiān)察和評估等具體質(zhì)量標準。三是及時更新。隨時將最新的要求反映在審計準則和質(zhì)量標準中。

（五）重視調(diào)查工作

根據(jù)相關(guān)法案的授權(quán)，監(jiān)察長的工作范圍包括審計（Audit/Inspection/E-valuation）工作和調(diào)查（Investigation）工作，其主要內(nèi)容如下：

1、審計工作。包括：（1）財務(wù)審計。檢查聯(lián)邦實體機構(gòu)編制的財務(wù)報表是否遵循了公認會計原則；評價內(nèi)部控制是否能夠為實現(xiàn)OMB確定的控制目標提供合理保證；審查財務(wù)報表是否按照對其有直接或重大影響的聯(lián)邦法律、法規(guī)的要求予以編制。（2）績效審計。致力于對所在機構(gòu)的政策、計劃以及信息系統(tǒng)經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價；審查所在機構(gòu)的活動是否遵循法律、法規(guī)，評估其成功實現(xiàn)預(yù)定目標的情況；評價合同或項目的運行，檢查其支出是否遵循相關(guān)法律、法規(guī)和撥款條款，成本列支是否符合標準，是否取得了預(yù)期結(jié)果。（3）單一審計 （Single Audit）?！?984單一審計法》及修正案要求獲得聯(lián)邦撥款的機構(gòu)必須接受對其援助資金的審計，報告撥款條款的遵守情況及相關(guān)內(nèi)部控制情況。從2003年開始，對接受聯(lián)邦撥款實施單一審計的數(shù)額提高到50萬美元（1984年為10萬美元，1996年為30萬美元）。OIG負責一些重要的單一審計項目，其余的委托州和地方政府審計師以及公共會計師執(zhí)行，OIG有權(quán)對所有的單一審計報告進行復(fù)核 （Review），并與所在機構(gòu)共同探討、解決所發(fā)現(xiàn)的問題。

2、調(diào)查工作。包括：（1）合同和資金欺詐調(diào)查。主要是對政府采購、援助撥款使用中的欺詐行為進行調(diào)查。例如，伊拉克重建委員會特別監(jiān)察長辦公室（SIGIR）2011年對美國在伊拉克的重建項目及軍隊后勤支持的合同進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，美國在伊拉克重建中由于“浪費和欺詐”損失了155億—200億美元的資金，造成這些損失的原因是管理不善、監(jiān)督不力、缺乏計劃、不充分競爭以及向當?shù)剀婇y和武裝分子賄賂。（2）員工不當行為調(diào)查。根據(jù)舉報進行獨立調(diào)查或協(xié)助所在機構(gòu)處理員工在崗位責任、資金使用、項目運營中存在的不當行為，這些不當行為的定義十分寬泛，包括：濫用職權(quán)、裙帶關(guān)系、公款消費、竊取財產(chǎn)、挪用資金、接受賄賂等。例如，美國商務(wù)部監(jiān)察長辦公室（DOCIG）2013年 4月報告了在調(diào)查《2009年美國復(fù)蘇與再投資法（ARRA）》資金使用過程中查實的關(guān)于兩名員工的欺詐行為，包括：冒領(lǐng)搬遷生活費和作虛假陳述，兩人已經(jīng)被解除職務(wù)和公務(wù)員身份。（3）支持其他執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查。OIG根據(jù)需要可與其他執(zhí)法機構(gòu)開展合作調(diào)查，主要涉及所在機構(gòu)作為受害方的案件，例如，對于網(wǎng)絡(luò)詐騙或計算機犯罪的調(diào)查。

OIG的調(diào)查工作占據(jù)了其近50%的工作量。OIG開展調(diào)查工作的信息來源于多個渠道，包括：OIG欺詐、浪費和濫用投訴熱線（Hotline），國會安排的案件，司法部、審計總署轉(zhuǎn)移的案件，所在機構(gòu)轉(zhuǎn)移的案件，特別檢察官辦公室轉(zhuǎn)移的案件等。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)所在機構(gòu)是否存在舞弊欺詐、濫用職權(quán)以及員工的道德問題；如果事實成立，調(diào)查結(jié)論將會被用作行政處罰或刑事起訴的依據(jù)，因此具有較高的威懾力。

（六）強調(diào)審計整改

OIG的審計或調(diào)查報告的突出特點是強調(diào)審計建議、機構(gòu)評論和監(jiān)察長評論。根據(jù)《2000合并報告法》，聯(lián)邦機構(gòu)在提供年度財務(wù)報告的同時，需提交年度關(guān)于重要管理挑戰(zhàn) （Top Management Challenge）的分析報告，說明所在機構(gòu)面臨的重大風險及內(nèi)部控制的有效性。針對財務(wù)報告審計中發(fā)現(xiàn)的問題，OIG必須提出具體改進意見和建議，所在機構(gòu)負責人應(yīng)書面表示同意或不同意審計發(fā)現(xiàn)的問題和建議。在同意的事項中，應(yīng)包括采取的糾正行動以及計劃完成日期；在不同意的事項中應(yīng)詳盡說明未取得一致意見的全部理由。監(jiān)察長需要針對所在機構(gòu)意見發(fā)表立場性評論，該評論充分體現(xiàn)了OIG作為公共部門內(nèi)部審計的獨立性，即使機構(gòu)負責人會對所發(fā)現(xiàn)的問題提出質(zhì)疑，但如果確信所獲得的證據(jù)是充分、適當?shù)?，監(jiān)察長在評論中會選擇站在公眾的一邊，而不是所在機構(gòu)的一邊。例如，美國國防部監(jiān)察長辦公室（DODIG）在提交國會的一份監(jiān)察長評論中指出：“我們針對裝備采購中發(fā)現(xiàn)的問題提出了9條整改意見（建議），其中6項獲得同意，3項未獲得同意。我們根據(jù)雙方溝通情況，適當?shù)匦薷牧藞蟾?，刪除了1項意見草案，保留了其余2項意見草案，我們已經(jīng)將所在機構(gòu)的評論作為最終報告的附錄?！倍绹鴩鴷诮o國防部和監(jiān)察長辦公室的回復(fù)（Correspondence）中則明確表示，“除非有確切證據(jù)表明所發(fā)現(xiàn)的問題是獲得特別授權(quán)的，否則國會有理由質(zhì)疑國防部是否有資格繼續(xù)管理準備給予其作為經(jīng)濟刺激計劃的22億美元資金?！?/p>

OIG提供的證詞服務(wù)于國會。近年來，OIG提供的各類證詞數(shù)量呈逐年增多的趨勢。OIG參加國會的聽證會，回答關(guān)于其所在機構(gòu)公共受托責任履行中正直、效率和效能的質(zhì)詢，例如美國總務(wù)局監(jiān)察長辦公室 （GSAIG）2012年4月在國會的證詞中指出：“總務(wù)局在獲得ARRA的一項建造工程合同前，沒有事前進行成本效益分析，大多數(shù)工程服務(wù)沒有使用獨立的政府預(yù)算確立目標價格，建造合同的簽訂缺乏充分競爭，違反了《合同競爭法》。由于缺乏上述保障，監(jiān)察長辦公室認為，總務(wù)局無法代表納稅人在該項目中獲得一個公平、合理的價格”。

OIG的工作是一種事中審計，因此十分強調(diào)審計整改。在監(jiān)察長的半年度報告中要對審計建議的采納和遵循情況進行說明，監(jiān)察長根據(jù)規(guī)定和需要參加國會對其在機構(gòu)受托責任履行情況的聽證會并提供證詞，如果所在機構(gòu)未根據(jù)OIG的審計建議進行整改且無正當理由，嚴重時可能成為國會提議凍結(jié)其部分預(yù)算的依據(jù)。

三、發(fā)展我國公共部門內(nèi)部審計的思考

財政乃庶政之母。在世界各國，政府的財政收入主要來源于納稅人繳納的稅款，社會公眾和政府之間形成了一種委托與代理關(guān)系。政府公共部門代表國家意志，受社會公眾委托，依法履行公共事務(wù)管理、承擔提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，產(chǎn)生了廣泛的公共受托責任。隨著納稅人權(quán)利保護意識的增強，社會公眾對公共財政收支狀況的透明度、財政支出的結(jié)構(gòu)、用途以及效果等愈加關(guān)注。因此，公共財政資金籌集、分配、使用、管理中的真實性、合法性和效益性成為公共部門最重要的受托責任，加強內(nèi)部控制和內(nèi)部審計則是強化公共受托責任的重要手段。

美國監(jiān)察長制度運行30多年所積累的有益經(jīng)驗值得我們學(xué)習借鑒，這些現(xiàn)實做法和經(jīng)驗對于改革和發(fā)展我國公共部門內(nèi)部審計，健全財政監(jiān)督機制，防止公共資源浪費和權(quán)力濫用，提升公共治理水平，具有重要的參考價值。

（一）我國公共部門權(quán)力監(jiān)督體系概況

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。在當代中國的權(quán)力監(jiān)督體系中，在執(zhí)政黨內(nèi)部有專門的紀律檢查，在國家權(quán)力機關(guān)有人大監(jiān)督，在司法機關(guān)有司法監(jiān)督，在國家行政機關(guān)有行政監(jiān)督，此外，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督更是現(xiàn)代法治國家基本的權(quán)力監(jiān)督與反腐敗機制。

對國務(wù)院各部委和直屬機構(gòu)而言，人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督屬于外部監(jiān)督；國家審計署、中央紀委監(jiān)察部的監(jiān)督屬于國務(wù)院內(nèi)部監(jiān)督，但獨立于所在部門之外；而公共部門內(nèi)部審計則屬于所在部門的常態(tài)化內(nèi)部監(jiān)督機制。

國家審計署在國務(wù)院各部委采取歸口派駐方式設(shè)立了20個派出局。例如：審計署外交外事審計局的審計范圍包括外交部、中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室、中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室、中國人民對外友好協(xié)會及上述部門（單位）下屬單位。在2014年國家審計署的最新結(jié)構(gòu)調(diào)整中，每個派出局設(shè)有3個處，審計人員編制數(shù)為15人。審計署各派出局由審計署直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，依據(jù)《審計法》、《審計法實施條例》，主要執(zhí)行駐在部門的預(yù)算執(zhí)行、決算和其他財政財務(wù)收支審計，開展相關(guān)專項審計調(diào)查。

中央紀委監(jiān)察部在國務(wù)院各部委采取單獨派駐、歸口派駐兩種方式“點對點”設(shè)置了52家派駐機構(gòu)。審計署派出局工作重點是對駐在部門年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，中央紀委派駐紀檢局（組）監(jiān)督重點是督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子落實黨風廉政建設(shè)主體責任。作為駐在部門外部的異體監(jiān)督，上述派駐機構(gòu)在隸屬模式、權(quán)力賦予和利益聯(lián)結(jié)上具有明顯的獨立性優(yōu)勢，是加強權(quán)力監(jiān)督制約機制、完善公共部門治理的重要方面。

然而，單純依靠部門外部監(jiān)督模式并不能實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督機制，主要表現(xiàn)在：一是無法保證審計覆蓋面。根據(jù)對審計結(jié)果公告的統(tǒng)計，審計署2012—2014年所審計的國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)數(shù)分別為27家、33家、30家；審查的資金額僅占全部財政撥款支出總額的35%左右。二是容易出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。對司局級以下干部員工違規(guī)、違紀等不當行為缺乏日常監(jiān)督，對所在部門內(nèi)部控制與風險管理的有效性，政府項目或行為的舞弊、浪費、濫用和管理不善等問題關(guān)注不夠。這些都需要公共部門內(nèi)部審計作為有效的補充。

為分析我國公共部門內(nèi)部審計的總體情況，根據(jù)國務(wù)院機關(guān)網(wǎng)站導(dǎo)航，筆者分別對國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)內(nèi)部審計設(shè)置情況進行了調(diào)查，具體如表2所示。在所調(diào)查的66個國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)中，獨立設(shè)置內(nèi)部審計的8家，僅占12.1%；未獨立設(shè)置，但相關(guān)職能歸屬財務(wù)、辦公室、監(jiān)察或機關(guān)黨委的33家，占50%，無相關(guān)職能或因網(wǎng)站信息不全無法判斷的18家，占37.9%。在我國，作為政府內(nèi)部監(jiān)督模式的公共部門內(nèi)部審計起步較晚，存在機構(gòu)不健全、職責不清晰、管理不規(guī)范等問題，嚴重制約了我國公共部門內(nèi)部審計的發(fā)展。我國國家審計署每年開展的預(yù)算執(zhí)行審計，都發(fā)現(xiàn)公共部門存在大量的違法違規(guī)問題，這也是公共部門內(nèi)部審計沒有充分發(fā)揮作用的有力證明。

表2 我國公共部門內(nèi)部審計的基本情況

（二）發(fā)展我國公共部門內(nèi)部審計的建議

公共部門內(nèi)部審計有助于化解外部權(quán)力監(jiān)督的真空與距離困境，實現(xiàn)審計監(jiān)督的 “內(nèi)嵌化”、“常態(tài)化”、“全程化”。結(jié)合國際經(jīng)驗和我國國情，筆者認為，在當前監(jiān)督權(quán)配置格局下，服務(wù)于國家治理的需要，加強和完善公共部門內(nèi)部審計，需要法律上的授權(quán)、組織上的重塑和機制上的變革。

1、強化公共部門內(nèi)部審計法律授權(quán)。在我國，相關(guān)法律對于公共部門必須建立和完善內(nèi)部審計制度缺乏強制性規(guī)定。中國內(nèi)部審計協(xié)會負責全國范圍內(nèi)部審計的指導(dǎo)、監(jiān)督工作，但其為行業(yè)自律組織，沒有頒布法律、法規(guī)甚至部門規(guī)章的權(quán)限。與企業(yè)內(nèi)部審計相比，公共部門內(nèi)部審計具有政治性特征，強調(diào)“依法行政”；與美國監(jiān)察長制度先后3次頒布和修訂的相關(guān)法律，以及我國政府審計、民間審計分別頒布和修訂的《審計法》、《中國注冊會計師法》相比，針對公共部門內(nèi)部審計的法制授權(quán)建設(shè)尚十分薄弱。我國應(yīng)將建立公共部門內(nèi)部審計納入政府綜合改革的議程，通過修訂完善有關(guān)法律（如預(yù)算法、會計法、審計法），增加公共部門內(nèi)部審計的相關(guān)條款，在充分保障法律授權(quán)獨立性的基礎(chǔ)上，對公共部門內(nèi)部審計的職責權(quán)限和工作內(nèi)容等要素作出具體規(guī)定。

2、重塑公共部門內(nèi)部審計組織機構(gòu)。組織機構(gòu)是履行職能的主要依靠力量，它對法律、法規(guī)、制度執(zhí)行、戰(zhàn)略實施起到根本性的組織保障作用。筆者認為，首先，在中央國家機關(guān)層面，內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)獨立設(shè)置，并考慮整合部門內(nèi)部的審計和紀檢、監(jiān)察職能，實行一體化管理模式。這樣一方面可以克服內(nèi)部監(jiān)督力量分散、人員不足和銜接不力等問題，另一方面還有助于發(fā)揮審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察的合力，將財政資金使用中的違規(guī)違紀問題與黨風廉政建設(shè)、反腐敗和行政問責無縫鏈接，提高審計和監(jiān)察的工作效率。其次，根據(jù)我國國情，可以成立由審計署派出局、中央紀委監(jiān)察部派駐紀檢局（組）以及所在部門相關(guān)人員共同組成的公共部門審計委員會，內(nèi)部審計負責人由審計委員會任命，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，特別是重大問題，實行向所在部門領(lǐng)導(dǎo)和審計委員會雙重報告制度(如圖1)，從而提高審計和調(diào)查工作的獨立性、權(quán)威性。

圖1 公共部門內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置

3、協(xié)同內(nèi)部審計與外部審計的關(guān)系。首先，作為公共部門內(nèi)部審計需要加強與外部審計的溝通、交流，以保證適當?shù)膶徲嫺采w面，并避免相互交疊或重復(fù)，在審計計劃開發(fā)、審計方法借鑒和審計結(jié)果利用等方面進行合作或開展聯(lián)合審計。其次，公共部門內(nèi)部審計還需要進一步明晰職責分工、明確工作重點，現(xiàn)代內(nèi)部審計已經(jīng)發(fā)展到管理審計的新階段，它通過應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現(xiàn)其目標。在我國，公共部門內(nèi)部審計需要利用貼近組織內(nèi)部、了解組織實際的優(yōu)勢，從查錯防弊轉(zhuǎn)向內(nèi)部管理服務(wù)，從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事中控制和事前預(yù)防，從重查問題轉(zhuǎn)向重整改，積極發(fā)揮公共部門內(nèi)部審計在政府良治、風險管理和內(nèi)部控制中“第一道防線”的建設(shè)性作用?！?/p>

（作者單位：南京審計學(xué)院）