社區(qū)治理中的政府信任危機(jī)及破解之道——以北京市住建委物業(yè)管理立法為例

陳 宇，王冠中

（首都師范大學(xué)，北京，100089）

20世紀(jì)之初，社會(huì)學(xué)家齊美爾大師開創(chuàng)了信任研究的先河，并在《貨幣哲學(xué)》一書中指出：“信任是社會(huì)中最重要的綜合力量之一，沒有人們之間的相互信任，社會(huì)本身將會(huì)瓦解?！保?］在100多年的歷史發(fā)展過程中，作為一種重要的社會(huì)資本，人與人、人與社會(huì)組織之間的相互信任始終是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)話題。信任是社會(huì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會(huì)秩序及保障社會(huì)健康運(yùn)行的重要隱形力量。

作為多種信任形態(tài)的一種，政府信任是指社會(huì)公眾對政府行為的相信、滿意和認(rèn)可，包括民眾對政府政策合理性的承認(rèn)以及對政府各項(xiàng)活動(dòng)的認(rèn)同。然而，改革開放30多年以來，我國政府在巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型中正面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)。由于行政體制改革滯后、政府理念轉(zhuǎn)變不到位、大量不公正和腐敗現(xiàn)象的存在，政府的實(shí)際工作績效與民眾的心理預(yù)期之間呈現(xiàn)出巨大的落差。這不僅制約著我國政府行政職能的有效發(fā)揮，也對整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生了不利的影響，在一定程度上甚至可能引發(fā)社會(huì)失序。本文以實(shí)地訪談和問卷調(diào)查為主要研究方法，以社區(qū)治理為立足點(diǎn)，在對北京市住建委于2010年出臺(tái)的《物業(yè)管理辦法》進(jìn)行立法后評估的基礎(chǔ)上，探討在社區(qū)治理過程中通過多元主體的互動(dòng)重構(gòu)政府信任的具體路徑，并分析北京市住建委在北京市物業(yè)管理立法實(shí)踐中的具體措施對實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的善治所具備的借鑒意義。

一、社區(qū)治理中的政府角色

（一）對社區(qū)治理的界定

根據(jù)全球治理委員會(huì)的界定，治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)諸多方式的總和，它是使相互沖突或者不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。它既有包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式制度安排”。［2］它是指國家、公共組織、私人組織以及公民個(gè)人出于共同的目標(biāo)或?yàn)榱司S護(hù)共同利益而達(dá)成的處理所關(guān)心的共同事務(wù)的諸多方式的總和，它強(qiáng)調(diào)的是公私合作而非強(qiáng)制，是政府與社會(huì)的上下互動(dòng)而非自上而下，是分工協(xié)作而不是政府規(guī)制。而所謂的社區(qū)治理就是治理理論在微觀社區(qū)中的具體運(yùn)用和實(shí)踐。本文把社區(qū)治理界定為在一定數(shù)量居民所居住的社區(qū)范圍內(nèi)，包括政府在內(nèi)的公權(quán)力部門、私營部門、社區(qū)管理企業(yè)、居民個(gè)人等多種權(quán)利主體，在各種正式或者非正式規(guī)則的指導(dǎo)下，通過協(xié)調(diào)、合作、談判、博弈等多種方式就社區(qū)中的公共問題進(jìn)行有效管理以維護(hù)社區(qū)居民利益的過程。

（二）社區(qū)治理中政府角色定位

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社區(qū)只是政府在城市實(shí)施行政管理和社會(huì)控制的基礎(chǔ)區(qū)域，單位體制的建立使得政府在社區(qū)管理中處于絕對的主導(dǎo)地位。但是，市場經(jīng)濟(jì)改制以來，我國的城市社區(qū)迅速實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化與市場化，隨著住房私有化比例的提高以及新社區(qū)治理主體（如業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)）的出現(xiàn)，我國社區(qū)治理模式也走過了從“政府管制”到“居民自治”再到“共治”的演化軌跡。在這樣的演化過程中，政府在社區(qū)中所扮演的角色也逐步從社區(qū)事物的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成了社區(qū)事務(wù)參與者與協(xié)調(diào)者。正如學(xué)者王永紅所指出，在社區(qū)治理中，“根據(jù)目前城市社區(qū)發(fā)展的狀況，政府應(yīng)承擔(dān)四種角色：社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)者，社區(qū)公共服務(wù)的供給者，社區(qū)公民社會(huì)的培育者，社區(qū)自治組織的監(jiān)督者”［3］。也即是說，在現(xiàn)代社會(huì)，隨著國家與社會(huì)傳統(tǒng)等級關(guān)系的弱化，公共決策的格局和公共事務(wù)的治理方式也已經(jīng)開始發(fā)生變化。在社區(qū)公共事務(wù)的治理過程中，隨著權(quán)力主體的日益多元化、治理手段和方式的多樣化，政府、非政府組織、個(gè)人都承擔(dān)起解決公共問題、進(jìn)行公共決策、提供公共服務(wù)的責(zé)任。政府權(quán)威不再來自于權(quán)力，而是來自于其他相關(guān)主體對其行為的認(rèn)可。作為社區(qū)治理多元主體中的一種，政府的職責(zé)已經(jīng)轉(zhuǎn)化成“掌舵而非劃槳”，即為多元主體之間的互動(dòng)與溝通制定規(guī)則、規(guī)制社區(qū)治理中各方主體的行為并有效調(diào)處各方利益。

二、政府在社區(qū)治理中面臨的信任危機(jī)

作為構(gòu)成整個(gè)社會(huì)的微觀細(xì)胞，社區(qū)治理中的政府信任危機(jī)在某種程度上可以認(rèn)為是政府在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)治理危機(jī)的體現(xiàn)。根據(jù)人民大學(xué)公共政策研究院的調(diào)查研究顯示，目前我國政府在社區(qū)事務(wù)中所面臨的信任危機(jī)主要體現(xiàn)在公共政策得不到認(rèn)可、政府治理能力低下以及官民關(guān)系緊張等三個(gè)不同的方面。

（一）公共政策得不到社區(qū)居民認(rèn)可

公共政策即是“社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則”［4］。從中可以看出，公共政策既是國家公共權(quán)力運(yùn)行的具體表現(xiàn)，也是政府實(shí)施公共管理的重要途徑。根據(jù)公共行政學(xué)的一般原理，建立開放的決策結(jié)構(gòu)、保障公眾的有效參與是政府政策在現(xiàn)代社會(huì)能夠獲得認(rèn)可的必備條件，而社會(huì)公眾對政府政策的認(rèn)可與否又將直接決定政府公信力的高低，公共政策的科學(xué)性、穩(wěn)定性和合理性也成為決定政策質(zhì)量的內(nèi)在要素。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我國政府的社區(qū)治理政策無論是在制定階段還是在實(shí)施中都存在著或多或少的缺陷。根據(jù)中國人民大學(xué)公共政策研究院和諧社區(qū)發(fā)展中心在北京太月園、蓬萊公園、天津上古商業(yè)街等地的調(diào)查，其結(jié)果表1。由表1可以看出，雖然社區(qū)事務(wù)關(guān)系到每個(gè)居民的切身利益，但是真正了解政府政策的群體卻只占少數(shù)。對大多數(shù)人而言，政策的制定過程是不公開的，以至于將近半數(shù)的被調(diào)查者認(rèn)為政府政策是不合理的。由此可見，政府政策在社區(qū)居民當(dāng)中的知曉度和認(rèn)可度均不容樂觀，政府政策的虛無化無疑嚴(yán)重影響了政府部門在社區(qū)中的權(quán)威。

表1 有關(guān)政府社區(qū)治理政策的調(diào)查

（二）政府的治理能力低于民眾心理預(yù)期

根據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的治理能力就是指“政府以最小的社會(huì)價(jià)格采取集體行動(dòng)的能力，它涉及預(yù)測與掌握變化的能力、制定周延而明智的公共政策的能力、吸引及有效利用資源達(dá)成政府目標(biāo)的能力以及持續(xù)學(xué)習(xí)以適應(yīng)未來挑戰(zhàn)的能力”。［5］在社區(qū)治理中，政府應(yīng)對公共事務(wù)、化解社區(qū)危機(jī)、協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾的能力是否能夠滿足民眾的心理預(yù)期，將直接決定民眾是否有信心把維護(hù)自己生命財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)交給政府。在現(xiàn)實(shí)情況下，由于政府體制轉(zhuǎn)型不到位、公共管理者的知識(shí)和技能有限、法律法規(guī)的缺失或者執(zhí)行不到位，導(dǎo)致了政府在社區(qū)治理中存在著嚴(yán)重的缺位、越位與錯(cuò)位的現(xiàn)象，行政效率低下、部門之間相互扯皮、人員結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)督缺位等問題的存在使得社區(qū)居民的權(quán)益屢屢受損，社會(huì)公眾對政府的信任程度也明顯降低。以社區(qū)居民對政府工作的滿意度為例（見表2），我國政府目前在社區(qū)治理中所發(fā)揮的職能與民眾的預(yù)期仍有較大差距。

表2 對政府在社區(qū)治理中工作績效的調(diào)查

從表2數(shù)據(jù)可以看出，在隨機(jī)抽樣的近70位被調(diào)查者當(dāng)中，政府的工作與自己的心理預(yù)期之間存在著不少差距，政府的工作績效和實(shí)際所發(fā)揮的作用均尚未滿足社區(qū)居民的需求。在這種情況下，社區(qū)居民將很難有足夠的信心去相信政府。

（三）官員腐敗致使官民關(guān)系惡化

在政府信任的構(gòu)成要件中，公眾對政府人員的信任是政府信任不可或缺的重要組成部分，而維系公眾對官員信任的重要基礎(chǔ)則是政府及其官員將國家權(quán)力運(yùn)用于公共目的而不是自己的目的。一個(gè)充滿信任的高尚的國家和社會(huì)，必然是由良官和良民共同構(gòu)成。由此可知，腐敗的存在無疑嚴(yán)重褻瀆了公民對政府的信任。作為一種全球性的政府治理難題，一個(gè)政府的腐敗程度必須停留在民眾的心理承受底線之內(nèi)。然而，在現(xiàn)實(shí)條件下，由于傳統(tǒng)官本位意識(shí)的不良影響以及政府官員道德素質(zhì)的滑坡，使得官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等現(xiàn)象滲透到社區(qū)治理的各個(gè)領(lǐng)域，造成了業(yè)主群體維權(quán)困難、人身權(quán)利受損的局面。根據(jù)筆者對社區(qū)治理中官民關(guān)系的專項(xiàng)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段我國政府官員與民眾之間的關(guān)系已經(jīng)處在相當(dāng)危險(xiǎn)的階段，見表3。

從表3可以看出，只有少數(shù)的社區(qū)居民相信政府的清廉，一半以上的被調(diào)查者認(rèn)為腐敗普遍存在，政府官員與社區(qū)民眾的關(guān)系也普遍處于緊張狀態(tài)，而將近80%的被調(diào)查者選擇了對政府“不信任”或者“不太信任”則預(yù)示著社區(qū)民眾對政府官員的信任程度已經(jīng)跌入了低谷。

表3 關(guān)于社區(qū)治理中官民關(guān)系的調(diào)查

綜上可知，政府政策認(rèn)可度缺失、治理能力低下、官員腐敗這三個(gè)方面的問題所帶來的信任缺失，使得我國政府處于可怕的公信力陷阱中，正如學(xué)者指出，“老百姓已經(jīng)習(xí)慣于懷疑政府，甚至對政府形成了‘有罪推定’的邏輯：官民沖突時(shí)，錯(cuò)肯定在政府；官員有錯(cuò)時(shí)，肯定就是貪贓枉法；政府政策出臺(tái)時(shí)，總是與民爭利；政策評價(jià)時(shí)，總是將信將疑，這就造成了官民溝通障礙重重，上令無法下行，民情無法上達(dá)”［6］。政府信任的缺失對我國的公共管理以及和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來了重重困難，甚至有學(xué)者指出，21世紀(jì)的政府治理危機(jī)實(shí)際上就是信任危機(jī)。為此，如何在現(xiàn)有的條件下重塑政府信任，已經(jīng)成為政府改革不可回避的緊迫話題。

三、政府信任危機(jī)的破解之道——北京市住建委的立法實(shí)踐及啟示

對于政府信任的重建問題，學(xué)術(shù)界大多是從政府改革的角度入手，如“深化政務(wù)公開，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)；加強(qiáng)政府公關(guān)，塑造政府正面形象；完善法律制度，約束政府行為”［7］。這些觀點(diǎn)固然有可取之處，但卻忽視了信任重建過程所必需的雙方性與相互性，由于信任這一概念本身就是在人際交往和互動(dòng)過程中所產(chǎn)生，故信任的重建必須依賴于信任客體與主體雙方之間在更加平等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多種形式的互動(dòng)。換言之，拋開其他社會(huì)主體的需求而寄希望政府單方向“自上而下”改革的思路注定無法破解政府自身的信任危機(jī)。筆者認(rèn)為，在社會(huì)治理主體日益多元化的現(xiàn)實(shí)條件下，只有通過有效的制度設(shè)計(jì)，為包括政府在內(nèi)的不同的社會(huì)利益主體提供一個(gè)平等對話、溝通與博弈的平臺(tái)，使得政府對社會(huì)的管理要求與社會(huì)對政府的利益訴求相結(jié)合，才能在政府與其他社會(huì)主體之間重建共識(shí)，從而達(dá)到重塑政府信任的目的。從這個(gè)角度而言，北京市住房建設(shè)委員會(huì)于2010年在物業(yè)管理領(lǐng)域的立法實(shí)踐中所采納的“尊重民意、轉(zhuǎn)換政府角色、促進(jìn)官民合作”的工作方法，無疑為政府信任危機(jī)的破解帶來了有益的啟示。

（一）尊重民意是重塑政府信任的基本前提

作為一種社會(huì)資本，“信任的充分發(fā)育是公共政策過程得以良性運(yùn)行的基礎(chǔ)，而公共政策過程的有效運(yùn)行也推動(dòng)著這一社會(huì)資本的發(fā)展和轉(zhuǎn)化，二者的良性互動(dòng)性也來自在政策過程中建立開放結(jié)構(gòu)，增加政策過程中的透明度”［8］。政府信任這一概念的本身就意味著政府與社會(huì)公眾之間的相互關(guān)系與相互作用。信任的重建意味著政府要打破封閉的決策模式，為社會(huì)上不同聲音的表達(dá)提供制度渠道，并在此基礎(chǔ)上與其他社會(huì)主體一道形成一種協(xié)商共治的決策結(jié)構(gòu)，而這種決策結(jié)構(gòu)將在公民參與的基礎(chǔ)上增強(qiáng)民眾對政府政策的認(rèn)可，“因?yàn)檎弑旧硎亲约簠⑴c的結(jié)果，包含了不同程度的自我意志和自我利益”［9］。而民眾對法律體系的認(rèn)可也會(huì)自然而然地衍生出對立法主體——政府的認(rèn)可。換言之，政府在公共政策的決策過程中是否尊重了政策對象的意愿將直接決定社會(huì)公眾對政府的認(rèn)可程度。在北京市物業(yè)管理立法創(chuàng)制過程中，政府首先做到了與法律的直接對象——業(yè)主群體的互動(dòng)。社區(qū)業(yè)主自治實(shí)踐面臨的困境和難題，為立法提供了很多鮮活案例和解決思路。業(yè)主群體針對物業(yè)管理中存在的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題提出的意見，為《北京市物業(yè)管理辦法》立法提供了很好的參考材料。如此一來，政府的行政立法就具備了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。正如中國人民大學(xué)陳幽泓教授所言：“與其說北京市的立法活動(dòng)是對于基層社區(qū)業(yè)主自治與物業(yè)管理中新生事物的規(guī)范，毋寧說是對來自民眾在自己生活事務(wù)中初創(chuàng)制度規(guī)則予以的承認(rèn)?！保?0］而根據(jù)中國人民大學(xué)公共政策研究院和諧社區(qū)發(fā)展中心隨機(jī)發(fā)放的針對該法律體系實(shí)施效果的52份問卷調(diào)查，我們也可以看到相對比較樂觀的結(jié)果（見表4）。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色是破解政府信任危機(jī)的關(guān)鍵步驟

信任的相互性決定了強(qiáng)政府、弱社會(huì)的格局注定無法催生出社會(huì)對政府的信任。時(shí)代的發(fā)展也已經(jīng)證明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下“全能型政府”的管理方式和政府角色定位已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社區(qū)建設(shè)以及整個(gè)社會(huì)的治理需求。正如社會(huì)學(xué)家鄭也夫所指出：“國家機(jī)器無疑可以為社會(huì)行使很多積極的、必要的功能，但它無力造就社會(huì)生產(chǎn)與生活，相反其功能濫用時(shí)，還可能毀掉社會(huì)中間組織和信任，為此制約國家的功能已成為近現(xiàn)代人類社會(huì)歷史中一種不可或缺的良知?！保?1］這就意味著在現(xiàn)今條件下重建政府信任的關(guān)鍵步驟是明確政府部門在社區(qū)治理中的具體角色，從而進(jìn)一步明確政府的職能范圍和權(quán)力界限。實(shí)踐表明，唯有將政府重新回歸到規(guī)則制定者和裁判者的角色上，才能為各種類型的社會(huì)主體讓渡出足夠的參與公共事務(wù)的空間。政府也才能根據(jù)民眾的意見做到有的放矢，避免政府職能的缺位、錯(cuò)位以及越位。政府職能的清晰化、明確化將使得政府更有針對性、有目標(biāo)性地解決社會(huì)問題，提高政府的社會(huì)治理能力，從而提升民眾對政府的認(rèn)可程度。以北京市物業(yè)管理立法為例，北京市住建委將此次立法的目標(biāo)明確界定為“促進(jìn)住宅區(qū)物業(yè)權(quán)利主體——業(yè)主大會(huì)的民事主體地位和作為物業(yè)管理活動(dòng)中的主導(dǎo)者的作用”。這就意味著社區(qū)治理方面的主導(dǎo)者由原來的政府部門轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)有的業(yè)主自治組織，政府在自身角色轉(zhuǎn)型方面取得了很大的進(jìn)展。同時(shí)，在社區(qū)業(yè)主自治組織建設(shè)方面，該法第三章第十七條明確規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)自治組織在建立過程中，“材料齊全的，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以備案”，該法條的最大意義在于把社區(qū)治理的權(quán)力重新還給了社區(qū)內(nèi)的居民而不是繼續(xù)保留在政府手中，使得社區(qū)內(nèi)業(yè)主群體自治所面臨的行政障礙得到了極大緩解。政府也能夠從自己管不了、管不好的事務(wù)中退出來，給予了社區(qū)其他權(quán)利主體更多的治理空間，從而得到了社區(qū)公眾的認(rèn)可。

表4 關(guān)于該法律體系的知曉度、作用范圍和實(shí)際作用的調(diào)查

（三）促進(jìn)官民合作是維護(hù)政府信任的重要保障

彭德爾頓·赫林在《公共行政與公共利益》一書中指出，無論是歷史上還是現(xiàn)實(shí)中，官員和政府總是令人討厭的，官員與公民也似乎是天然的對立者。因此，對民主政府而言，如何形成良好的官民關(guān)系顯得尤為重要。從這一層面上來說，官民之間信任危機(jī)必然表現(xiàn)為政府的官員與單個(gè)民眾個(gè)體之間的不信任甚至是極端對立。反過來說，無論是政府與民眾之間，還是整個(gè)社會(huì)上人與人之間信任機(jī)制的重建，在微觀層面上都必然要落實(shí)到具體的個(gè)體層面上。因此，重建民眾對政府工作人員的信任是政府信任的重要組成部分，而這種信任的維持必然依賴于政府官員與社會(huì)公眾在溝通與對話基礎(chǔ)上的合作。而官民合作的本質(zhì)目的就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府的直接對話，從而通過相互協(xié)調(diào)與協(xié)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。在北京市的立法實(shí)踐中，可以看出政府部門正是通過積極的官民互動(dòng)與合作來增加官員與民眾之間的互信。首先，政府官員轉(zhuǎn)變了原來“防范”與“控制”的思維，不再把積極維權(quán)的業(yè)主看成是社會(huì)不穩(wěn)定的因素，逐漸樹立起把維穩(wěn)建立在維權(quán)基礎(chǔ)上的工作思路。住建委的官員多次深入社區(qū)，積極與社區(qū)居民進(jìn)行溝通，了解公眾的利益訴求。而在此過程中，通過相關(guān)政策的解讀，社區(qū)公眾也理解了官員在政策執(zhí)行中的障礙和困難，改變了對政府官員進(jìn)行“有罪推定”的邏輯，從而使得官民之間在某些具體的問題或糾紛上達(dá)成諒解，并逐漸形成解決問題的共識(shí)。其次，在北京市物業(yè)管理立法出臺(tái)以后，北京市政府首先選擇了懷柔地區(qū)作為試點(diǎn)，并在試點(diǎn)過程中努力理順業(yè)主與業(yè)主大會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)，業(yè)主大會(huì)與物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)居委會(huì)的法律關(guān)系，政府工作人員用對話的方式與社區(qū)內(nèi)其他主體之間形成了互聯(lián)互動(dòng)工作機(jī)制以及協(xié)同共治的局面，使得官民之間的關(guān)系更加和諧。再次，為了對法律的實(shí)施效果有一個(gè)可觀的衡量，在該法律體系實(shí)施一年之后，政府部門開始借助中國人民大學(xué)公共政策研究院對法律的實(shí)施效果進(jìn)行客觀評估，以便在試點(diǎn)和評估的基礎(chǔ)上進(jìn)一步了解社區(qū)業(yè)主的需求以及法律在執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的問題。由此可以看到，在北京市的社區(qū)治理方面，官民之間正逐步地由對立走向合作，由排斥走向依賴，由懷疑走向信任。

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