日本農(nóng)業(yè)保護政策與東亞貿(mào)易自由化的推進

張燕

【摘要】農(nóng)業(yè)保護是日本政府長期以來推行的一項國策，其主要內(nèi)容有過境保護、價格支持及生產(chǎn)補貼。東亞貿(mào)易自由化及東亞區(qū)域經(jīng)濟一體化是東亞經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢，農(nóng)業(yè)保護政策已經(jīng)成為了日本與東亞國家簽訂雙邊自由貿(mào)易協(xié)議的障礙。近年來，為了加速與東亞各國締結(jié)雙邊貿(mào)易的FTA/EPA協(xié)定，推進貿(mào)易自由化，日本政府采取了加快農(nóng)業(yè)體制及結(jié)構(gòu)改革、減少綠色貿(mào)易壁壘等多項措施，最大程度地朝貿(mào)易自由化方向努力。

【關(guān)鍵詞】日本 ? ?農(nóng)業(yè)保護 ? ?貿(mào)易自由化 ? ?FTA/EPA

【中圖分類號】F742 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

區(qū)域性的國際合作已經(jīng)成為世界政治經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，近年來，東亞國家也逐漸地走上了區(qū)域合作的發(fā)展道路，積極探索各種經(jīng)濟政治合作的新途徑。從成立東盟論壇（ARF），再到10+3、10+6合作機制的建立，這一系列的合作方式推動了東亞地區(qū)經(jīng)濟及貿(mào)易的發(fā)展。但是，日本多年來一直推行農(nóng)業(yè)保護主義方針，在農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域始終奉行的是保守的貿(mào)易政策和苛刻的綠色貿(mào)易壁壘，嚴重影響了其對外貿(mào)易的談判進程，也影響了東亞經(jīng)濟一體化的發(fā)展，并且對日本國內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了消極影響。為了促進區(qū)域貿(mào)易自由化，日本政府近年來積極推行貿(mào)易機制、農(nóng)業(yè)體制及相關(guān)制度改革。

日本農(nóng)業(yè)保護政策的內(nèi)容

農(nóng)業(yè)保護政策是一國基于價格支持、農(nóng)業(yè)補貼、貿(mào)易補貼及貿(mào)易壁壘等形式保護本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，進而直接提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入等一系列政策的總稱。日本政府通過國境保護、價格支持、生產(chǎn)補貼等制度形式來推行農(nóng)業(yè)保護政策。

一直以來，由于受農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的限制，日本農(nóng)業(yè)比較落后，國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場容易受到國際農(nóng)產(chǎn)品的沖擊。為了限制進口，日本政府將國境保護措施視為農(nóng)業(yè)保護的一大利器。日本是WTO成員國，根據(jù)世貿(mào)規(guī)則，日本不能將進口的農(nóng)產(chǎn)品拒之國門外，因此，日本推行的農(nóng)業(yè)保護主要集中在關(guān)稅領(lǐng)域，即日本對進口的農(nóng)產(chǎn)品征收極高的關(guān)稅。雖然在“烏拉圭協(xié)議”之后，日本進口農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅有所下降，但是與其他國家相比，其關(guān)稅水平依然較高。尤其是與歐盟和美國相對比，其中個別產(chǎn)品的關(guān)稅高得驚人，比如進口大米的關(guān)稅高達492%。高關(guān)稅是日本國境保護的重要措施，除此之外，在關(guān)稅稅目上也是花樣繁多，超過百分之百關(guān)稅的稅目有146個，相比之下，歐盟只有33個，美國只有26個①。

在價格支持方面，日本政府向農(nóng)民及各種農(nóng)業(yè)合作社提供名目繁多的各種補貼，價格補貼制度可以說是日本農(nóng)業(yè)保護的主要政策措施。其中，對稻米的補貼最高，而且實行雙重價格制度，當?shù)久變r格低于市場平均價格時，政府會高價收購，低價出售，以此來保障稻米作為日本第一農(nóng)產(chǎn)品的地位。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的資金及融資補貼也是日本農(nóng)業(yè)保護的措施之一。按照WTO規(guī)則，發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)只能是進行“綠箱”補貼，但日本生產(chǎn)性補貼一直是“黃箱”政策，補貼幅度最大的是農(nóng)田水利工程建設(shè)及農(nóng)業(yè)機械設(shè)備購買。日本政府每年的農(nóng)業(yè)預(yù)算中，有專門的生產(chǎn)性補貼款項，重大的水利工程直接由政府興修，一般的水利工程由各級政府承擔80%左右的費用;在農(nóng)業(yè)機械補貼上，一般是按照農(nóng)機價格的50%發(fā)放;融資方面的補貼也較多，長期的無息、低息農(nóng)業(yè)貸款普遍存在。

在國際上，通常用生產(chǎn)者推定額（PSE）對生產(chǎn)額的比值來衡量一個國家的農(nóng)業(yè)保護程度。PSE是用一國國內(nèi)與國際農(nóng)場品市場的均價差乘以一國的農(nóng)產(chǎn)品消費者負擔的數(shù)額再加上一國政府直接發(fā)放給農(nóng)民補貼的總和。按照這個計算公式，日本的PSE值從1999～2012年平均比值是170%②，遠遠超過了歐美發(fā)達國家，甚至也大大超過了一些發(fā)展中國家。為此，日本政府付出了相當于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值70%的保護成本。在眾多的農(nóng)產(chǎn)品中，PSE比值最高的是大米、小麥及牛奶，2012年日本牛奶的PSE比值達到了驚人的650%，每一年日本政府支付的PSE資金占到了GDP的1%左右，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅僅占到GDP的2%左右③。日本農(nóng)業(yè)保護程度之深可見一斑。

東亞貿(mào)易自由化與日本貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變

上世紀90年代中期以來，區(qū)域經(jīng)濟一體化與合作化的趨勢明顯，全球范圍內(nèi)的雙邊貿(mào)易FTA/EPA協(xié)定發(fā)展迅猛。進入新世紀以來，WTO談判頗為不順，出現(xiàn)了多次僵局，直到今天多哈回合的農(nóng)業(yè)談判還沒有達成完全一致，區(qū)域間FTA/EPA貿(mào)易自由化協(xié)定因其靈活、方便、高效等優(yōu)點，促使各國之間的雙邊貿(mào)易發(fā)展較快，成為了很多國家推行貿(mào)易自由化的主要渠道與方式。東亞地區(qū)自金融危機之后，貿(mào)易自由化及區(qū)域經(jīng)濟一體化的呼聲越來越高，從2000年開始，各國之間的雙邊FTA/EPA貿(mào)易協(xié)定進展順利，尤其是中國政府主動促成建立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、中韓自由貿(mào)易區(qū)，東亞其他國家紛紛效仿，東亞自由貿(mào)易進程加快。截止到2012年底，東亞地區(qū)各國之間達成的雙邊FTA/EPA協(xié)定已經(jīng)達到了20多個。

在東亞地區(qū)雙邊貿(mào)易自由化不斷發(fā)展的趨勢下，日本政府為了同中國爭奪東亞的主導(dǎo)權(quán)，積極改變國內(nèi)的經(jīng)濟機構(gòu)，導(dǎo)致了日本貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變。在此種情形之下，農(nóng)業(yè)保護成為了阻礙雙邊貿(mào)易自由化的壁壘，日本農(nóng)林水產(chǎn)省及農(nóng)協(xié)也意識到了這點，積極配合日本政府推行貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變。第一，由WTO一邊倒的政策逐步轉(zhuǎn)向了重視建立雙邊貿(mào)易體制。在2004年日本政府即發(fā)表聲明，認為積極推進締結(jié)雙邊自由貿(mào)易的EPA是日本的一項重要國策，是對WTO為中心的多邊貿(mào)易體制的一種良好的補充，日本政府應(yīng)該重視東亞地區(qū)，發(fā)揮日本在東亞經(jīng)濟領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。由此表明，日本貿(mào)易政策有所轉(zhuǎn)型，即開始重視在東亞地區(qū)的雙邊自由化貿(mào)易。第二，建立了推進雙邊貿(mào)易自由化的FTA/EPA專門機構(gòu)，2003年以后，日本內(nèi)閣的多個部門紛紛成立了推進雙邊自由貿(mào)易的協(xié)調(diào)機構(gòu)，比如經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省成立了經(jīng)濟合作部，財務(wù)省成立了自由貿(mào)易推進委員會，連自民黨內(nèi)部也成立了推進FTA/EPA談判委員會。

日本農(nóng)業(yè)保護政策對貿(mào)易自由化的影響

日本政府雖然積極轉(zhuǎn)變了其貿(mào)易政策，但日本的農(nóng)業(yè)保護根深蒂固，短期之內(nèi)不會有實質(zhì)性改變，這會給日本及東亞地區(qū)的貿(mào)易自由化政策帶來一定的影響。日本是一個高度工業(yè)化的國家，兼業(yè)農(nóng)民是重要的農(nóng)業(yè)勞動力，但兼業(yè)人口一直在減少;在專業(yè)農(nóng)民中，老齡化的問題非常突出，從1983年以來，65周歲以上的老人增加了近2倍。耕地的使用率也在不斷下降，到2009年為止，相比于1965年農(nóng)業(yè)耕地的使用率已經(jīng)下降到75%。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值也在不斷下降中，農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的地位亦是不斷下降，1990年，日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值大約為110萬億日元，到2012年的時候，日本農(nóng)業(yè)GDP僅為70萬億日元④。從這些數(shù)值中我們可以看到，日本的農(nóng)業(yè)保護政策在一定程度上成為日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻力，阻礙了日本農(nóng)業(yè)的改革與發(fā)展，甚至陷入惡性循環(huán)，越保護越落后，越?jīng)]有競爭力。2012年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省發(fā)布的推測數(shù)據(jù)表明，一旦停止現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)保護政策及措施，日本農(nóng)業(yè)每年的損失將會超過5萬億日元。而受到農(nóng)業(yè)保護政策保護最多的大米、小麥、砂糖、牛肉及乳制品將會受到更大的沖擊，甚至有完全被進口農(nóng)產(chǎn)品所取代之趨勢。在這種情況下，雖然日本政府已經(jīng)意識到農(nóng)業(yè)保護政策是推動雙邊貿(mào)易自由化的阻力，也采取了一些積極的措施來消除其影響，已經(jīng)著手國內(nèi)的農(nóng)業(yè)改革，但政府不敢貿(mào)然停止農(nóng)業(yè)保護政策。

目前，東亞地區(qū)合作的重要方式，是各國之間締結(jié)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。日本從2002年以來到現(xiàn)在，在締結(jié)FTA/EPA上也取得了一定的進展，但目前簽署的這些貿(mào)易協(xié)定，自由化程度不是很高。日本與其他發(fā)達國家相比，在已經(jīng)締結(jié)成功的自由貿(mào)易協(xié)定中的自有率是最低的，平均只有20%左右，與其發(fā)達國家的身份并不相稱。不僅大大低于歐盟與墨西哥，也低于美國和韓國。農(nóng)業(yè)保護政策是日本締結(jié)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的最大阻礙，甚至在一定程度上是外交阻礙，也是日本的自由貿(mào)易率如此之低的重要原因。雖然在東亞貿(mào)易自由化的大潮中，日本也是積極的倡導(dǎo)者，但是，日本政府在談判中，通常只注重其工業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域的市場開放，對于農(nóng)產(chǎn)品市場一直持謹慎態(tài)度，由此造成了日本簽署的雙邊FTA/EPA協(xié)定比較少。

2002年，時任首相小泉純一郎提出了著名的“小泉構(gòu)想”，即倡導(dǎo)日本與東盟建立雙邊自由貿(mào)易區(qū)，得到了東盟五國的積極回應(yīng)。但在就協(xié)定內(nèi)容細節(jié)進行磋商時，日本因為拒不開放農(nóng)產(chǎn)品市場而遭到了東盟五國的一致抗議，最后只與新加坡簽訂了日新協(xié)議，與其他國家的談判破裂，因為新加坡是工業(yè)國家，幾乎沒有農(nóng)業(yè)。接著，2003年東盟秘書長訪問日本，希望日本政府廢除實施已久的國境保護政策，降低部分進口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅及降低綠色貿(mào)易壁壘，但十年過去了，日本與東盟各國還是未能簽訂FTA/EPA協(xié)議，談判也沒有取得實質(zhì)性進展。目前日本已經(jīng)與東亞國家簽訂的FTA/EPA協(xié)議中，均沒有涉及到農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的內(nèi)容，不僅引起了東亞各國的強烈不滿，甚至遭到了美國的諷刺，直到今天，美國依然沒有與日本簽訂雙邊的FTA/EPA協(xié)議。

我們再看看日本簽訂的第一個FTA/EPA—日新FTA。協(xié)議規(guī)定，凡從日本進口的商品，新加坡不征收關(guān)稅，但日本方面則將大米、小麥、乳制品、肉類制品、砂糖、海產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品排除在撤銷關(guān)稅名單之外。在之后簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，也都沒有撤銷進口農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅，如2005年與馬來西亞，2007年與泰國、印尼、文萊、菲律賓，2008年與越南。日本與韓國之間的EPA談判始于2007年，到2013年初已經(jīng)進行了13輪磋商，但還是沒有取得實質(zhì)性進展⑤。主要的焦點就是集中在農(nóng)業(yè)方面，日本一直拒絕開放其農(nóng)產(chǎn)品市場，堅持對主要農(nóng)產(chǎn)品進行貿(mào)易保護，而韓國則要求日本最大限度地開放農(nóng)產(chǎn)品市場。日本國內(nèi)的反對勢力態(tài)度強硬，致使日本政府無法在談判中讓步，對東亞貿(mào)易自由化產(chǎn)生了消極影響。

農(nóng)業(yè)保護政策成了日本推行東亞貿(mào)易自由化的巨大阻礙，東亞各國不斷對日本政府施加壓力，日本國內(nèi)的批評之聲也越來越多。農(nóng)林水產(chǎn)省與日本農(nóng)協(xié)也在不斷表態(tài)支持貿(mào)易自由化政策，但是并不輕易承諾做出任何農(nóng)業(yè)自由化的條款。綜合種種因素，日本政府始終無法在農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化中給出精確的衡量，給雙邊貿(mào)易自由化帶來了巨大的消極影響，阻礙了東亞貿(mào)易自由化的進程。

日本參與東亞貿(mào)易自由化的展望

2013年，日本正式參與到TPP談判，面對貿(mào)易伙伴的強大壓力，日本不得不提出貿(mào)易自由化的目標，力爭貿(mào)易自由化率達到80%，進一步削減小麥、大米、牛肉等主要限制進口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅。盡管如此，日本提出的貿(mào)易自由化目標仍然與新加坡、中國等國家要求的100%的水平相距甚遠，加之國內(nèi)的農(nóng)業(yè)利益集團在不斷地施加壓力，短期之內(nèi)還是不能放棄完全農(nóng)業(yè)保護政策。因此，日本在2013年的TPP文萊會議所作的承諾是難能可貴的，也是日本推行貿(mào)易自由化的前奏。從長遠來看，日本農(nóng)業(yè)政策必須要符合其經(jīng)濟發(fā)展全球化戰(zhàn)略，適應(yīng)日本制定的“FTA發(fā)展戰(zhàn)略”，在日新自由貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)上，以韓國、中國與東盟為中心，在東亞地區(qū)及世界范圍內(nèi)推行自由雙邊貿(mào)易，以此推動?xùn)|亞自由貿(mào)易區(qū)及APEC 、WTO等多邊貿(mào)易體制的發(fā)展。同時，近幾年，隨著中國與東盟、韓國的貿(mào)易自由化的發(fā)展，以及日本參加的FTA、TPP、EPA談判對象帶來的巨大壓力與要求其開放農(nóng)產(chǎn)品市場的要求，為了推進日本與東亞、東盟各國建立FTA、EPA的進程，日本政府已經(jīng)下決心進行農(nóng)業(yè)政策調(diào)整及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，擺脫農(nóng)業(yè)保護給財政收入帶來的包袱。農(nóng)林水產(chǎn)省從2008年以來就一直與國內(nèi)的農(nóng)業(yè)利益集團進行磋商，試圖加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整，提高其農(nóng)業(yè)發(fā)展水平與國際競爭力。當然，阻力是很大的，但如果不開放農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易就難以同其他國家達成FTA/EPA協(xié)定，日本國內(nèi)就這一點已經(jīng)基本達成了共識。因此，從長遠目標看，日本實施農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易是可期的。

從近兩年日本政府實施的貿(mào)易政策看，這些政策是為推進其自由貿(mào)易做準備的。首先，改變FTA/EPA雙邊貿(mào)易策略，農(nóng)林水產(chǎn)省在談判的時候開始由守轉(zhuǎn)攻。面對日本制造業(yè)要求締結(jié)FTA/EPA的呼聲和實現(xiàn)工業(yè)、投資、服務(wù)貿(mào)易自由化的強烈要求，日本農(nóng)業(yè)一直是各國在與日本談判時的焦點，不能徹底開放農(nóng)產(chǎn)品市場，其他領(lǐng)域的自由貿(mào)易協(xié)議就難以達成。因此，日本農(nóng)林水產(chǎn)省成為了日本工業(yè)巨頭的眼中釘，為了加快推進與其他國家，尤其是東亞國家的FTA/EPA協(xié)定，日本農(nóng)林水產(chǎn)省已經(jīng)開始鼓勵日本農(nóng)產(chǎn)品出口，同意開放部分農(nóng)產(chǎn)品自由市場，在2013年文萊會議上，日本降低了95個農(nóng)產(chǎn)品的進口關(guān)稅。其次，減少綠色貿(mào)易壁壘，逐步開放重要的農(nóng)產(chǎn)品市場。高額關(guān)稅與農(nóng)業(yè)補貼是日本農(nóng)業(yè)保護政策被國際貿(mào)易伙伴詬病的地方，雖然綠色貿(mào)易壁壘不屬于農(nóng)業(yè)保護政策的范圍，但也是阻礙自由貿(mào)易的障礙，WTO的《SPS協(xié)定》明確規(guī)定了綠色貿(mào)易壁壘只能是在科學證據(jù)的基礎(chǔ)上形成，不能隨意濫用綠色壁壘，否則也會構(gòu)成對貿(mào)易自由的限制。日本從2006年實施了《食品中殘留農(nóng)業(yè)化學品肯定列表制度》，改變首批針對734種農(nóng)藥、獸藥及飼料添加劑，設(shè)定了1萬多個最大允許殘留標準，并確定了“一律標準”原則，⑥即將這些殘留設(shè)定在0.01ppm閥值，只要檢測出這個閥值范圍內(nèi)的，就限制進口。無疑這是一個重大的綠色貿(mào)易壁壘，不符合《SPS協(xié)定》的要求，日本為此多次同美國、歐盟、澳大利亞發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易訴訟，均是日本敗訴。可見，綠色壁壘不消除，日本難以實施貿(mào)易自由化。故此，從2008年起，日本開始減少檢測目標，從734中檢測對象降到了350種，2012年又廢除了“一律標準”原則，為推動貿(mào)易自由化邁出了堅實的一步。第三，加快國內(nèi)的農(nóng)業(yè)改革，提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。為了改變?nèi)毡驹诰喗Y(jié)FTA/EPA談判中的不利地位，從根本上改變?nèi)毡巨r(nóng)業(yè)水平落后的局面，消除農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化阻力，日本政府從2006年起相繼實施了一系列的農(nóng)業(yè)政策及體制改革，比如改革大米流通體制、推進綠色農(nóng)業(yè)與有機農(nóng)業(yè)建設(shè)、促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化、加快農(nóng)業(yè)科技化與生物水平建設(shè)、改革農(nóng)協(xié)職能等，到目前，這些措施的推行取得了不錯的效果，提高了其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，為逐步減少農(nóng)業(yè)保護打下了基礎(chǔ)。

（作者單位：上海商學院）

【注釋】

①劉昌黎：“日本FTA/EPA的新進展、問題及其對策”，《日本學刊》，2009年第4期。

②李勤昌，石雪：“日本強化農(nóng)業(yè)保護的經(jīng)濟與政治原因”，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》，2014年第2期。

③原瑞玲：“自由貿(mào)易區(qū)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易效應(yīng)及其測度研究”，2014年中國農(nóng)業(yè)大學博士學位論文。

④丁一凡：“國際貿(mào)易新動向—多邊自由貿(mào)易框架的復(fù)活還是新地區(qū)自由貿(mào)易框架的崛起？”，《當代世界》，2014年第2期。

⑤劉國斌，趙霞：“日本加入TPP談判與農(nóng)業(yè)改革分析”，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》，2014年第2期。

⑥郭佳祥：“農(nóng)業(yè)保護影響日本FTA戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟學分析”，2013年遼寧大學碩士學位論文。

責編/于巖（實習）