構建法治化社會管理體制是依法治國的現(xiàn)實需要

王華杰

【摘要】建立與完善中國特色社會管理體制，是構建社會主義和諧社會的必然要求。當前，我國社會管理體制改革相對滯后，政府公信力和依法行政水平亟待加強，社會政策有待完善。要解決這些矛盾和問題，只有堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，才能構建法治化社會管理體制，促進國家管理現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

【關鍵詞】依法治國 依法行政 社會管理 體制

【中圖分類號】C912 ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、城市化進程的加快，社會各利益群體之間產(chǎn)生了錯綜復雜的問題，社會矛盾凸顯。因此，建設中國特色社會管理體制不只是學術研究的理論問題，也是各級政府部門在實際工作中需要切實解決的現(xiàn)實問題。

社會管理體系的數(shù)次變革

“社會管理是政府和社會組織為促進社會協(xié)調(diào)運轉，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制的過程?！雹傩轮袊闪⒑?，隨著時代的發(fā)展、社會的進步，社會管理體系經(jīng)歷著不斷的發(fā)展變革，大致可劃分為三個階段。

社會管控的初級階段（1949年～1978年）。1949年新中國建立之初，由于當時國內(nèi)階級矛盾尖銳，社會不穩(wěn)定因素諸多，因此我國的社會管理借鑒了戰(zhàn)爭時代的供給制，更注重社會管控。具體方式是在城市建立“單位制為主、以街居制為輔”的社會管理體制。有工作單位的職工進入“單位”序列，形成政府對職工的直接管理，無工作的社會人則進入“街居體系”進行管理;在農(nóng)村，起初建立了名為“農(nóng)村蘇維?！钡霓r(nóng)村基層組織，1958年后興起人民公社化運動。在長達30年的社會管控初級階段，社會管理的突出特點是高度政治化和行政化，呈現(xiàn)出高度一元化的政治管理形態(tài)，其網(wǎng)格化的社會管控使每個國家公民幾乎都被納入了行政管理控制的范圍之內(nèi)，從而實現(xiàn)了整個社會的高度整合。

高度一元化的社會管控在當時為穩(wěn)定國家經(jīng)濟和社會秩序起到了有效的管理作用，使長期動蕩的國家步入了有序的發(fā)展階段。但隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，這種高度一元化的社會管控也產(chǎn)生了一系列弊端：就社會而言，復雜的社會秩序全部依賴國家控制，使整個社會缺乏生機與活力，經(jīng)濟發(fā)展動力不足，公民生活呈政治化、行政化趨向;就個體而言，每個人都嚴重依賴單位和公社，在網(wǎng)格化的管控體系中形成依賴性人格，缺乏創(chuàng)新精神，工作生活沒有積極性。

傳統(tǒng)社會管理體制向現(xiàn)代社會管理體制過渡階段（1978年～2002年）。改革開放之后，高度集權的一元化社會管理體制已經(jīng)明顯滯后于時代發(fā)展，社會結構發(fā)生了翻天覆地的變革。城市層面，國家在1980年頒布的《城鎮(zhèn)街道辦事處條例》和《居民委員會組織條例》使街居制得以恢復和發(fā)展。城市社會管理體制逐步演變?yōu)椤皢挝恢?街居制”。1992年，中國確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，而后，市場機制逐漸在社會領域的各個層面發(fā)揮作用，其中與廣大群眾生活息息相關的醫(yī)療體制、教育體制以及城鎮(zhèn)住房市場化改革，都融入了產(chǎn)業(yè)化因素。這些改革措施一方面推動了醫(yī)療、教育和住房的快速發(fā)展，但也產(chǎn)生了一些新的社會矛盾，這些矛盾是傳統(tǒng)社會管理體制向現(xiàn)代社會管理體制過渡階段的必然結果。

市場經(jīng)濟體制的建立促進社會經(jīng)濟快速發(fā)展，同時也突顯了社會管理規(guī)范制度建設的滯后，導致出現(xiàn)了一系列社會管控初級階段沒有遇到過的社會問題和矛盾。面對集中迸發(fā)的這一系列社會不規(guī)范現(xiàn)象，處在社會管理一線的各級政府部門往往采用過去高度一元化的社會管控方式，通過公權梳理社會事務，用行政命令解決社會矛盾，或者“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，以亡羊補牢的方式制定一些相關政策措施填補社會管理的漏洞。雖然這種社會管理“急救措施”起到了揚湯止沸的作用，但遠不是科學的社會管理方式，當代社會需要建立現(xiàn)代社會管理體制。

構建現(xiàn)代社會管理體制階段（2002年至今）。黨的十八大提出，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”②。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！雹凼舜蠛褪藢盟闹腥珪膬啥握撌鰳酥局覈鐣芾眢w制調(diào)整到法治化建設的軌道上。轉變政府職能，推進依法行政，是長期以來黨和政府提高管理質(zhì)量和水平的主要任務，而構建與現(xiàn)代社會經(jīng)濟相適應的管理體制，建設完備的法律服務體系，健全依法維權和化解糾紛機制，才是當前確保我國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，人民生活水平不斷提高的必由之路。

當前社會管理面臨的現(xiàn)實問題

我國社會管理體制歷經(jīng)多次改革，取得了諸多成績，推動了社會發(fā)展，但是，由于現(xiàn)代社會結構復雜，各階層都有不同的利益訴求，社會需求結構發(fā)生著巨變，使得我國社會管理體制仍然面臨許多問題，存在著一些影響社會和諧穩(wěn)定的因素。

社會管理主體單一。在過去高度一元化的社會管控體制下，社會管理主體全由政府負責，包攬所有社會管理事項。而當前的社會利益關系錯綜復雜，政府不應該也不可能完全管控，這就需要多元化的治理主體。但事實上各級政府仍然是社會管理的唯一主體，人們也習慣于什么事都找政府，這樣一來必然導致兩種現(xiàn)象：一種現(xiàn)象是領導干部什么都想管，政府包攬一切致使政事不分事業(yè)單位、社會組織行政化傾向嚴重;另一種現(xiàn)象則是“社會管理領域出現(xiàn)空白，有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，一些群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護，于是導致群眾越級上訪數(shù)量始終高位運行，社會矛盾在基層政府難以有效化解。”④

政府管理理念落后。“政府職能作為政府專有的職責和作用，體現(xiàn)了國家行政管理活動的實質(zhì)與方向，是政府活動的綜合描述。但處于轉型時期的我國政府職能還帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，存在著‘錯位、‘越位和‘缺位現(xiàn)象，阻礙著政府功能的有效發(fā)揮，影響著經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展。”⑤在我國，由于受長期高度一元化傳統(tǒng)社會體制的影響，政府過多地承擔著社會管理的生產(chǎn)者角色，對各種社會組織和社會成員進行全面而嚴格的控制和管制，很難定位好“掌舵”與“劃槳”的職能，這些都是由于政府管理理念落后而形成的慣性思維。

社會管理法規(guī)不健全。在各級政府的管理過程中，經(jīng)常出現(xiàn)“人治”大于“法治”的現(xiàn)象，對于社會出現(xiàn)的因管理缺失而引發(fā)的矛盾往往不是依法行政，而是倉促組織各級部門，調(diào)集各權力機關，對某些“久治不愈”的管理問題進行集中清理整頓。由于社會管理法規(guī)不健全，甚至使政府在行政時出現(xiàn)無法可依的極端現(xiàn)象，從而形成社會管理的惡性循環(huán)。

管理手段單一和管理方式傳統(tǒng)。當前，我國解決社會矛盾的手段比較單一，雖然形式上建立了從調(diào)解、仲裁、復議、訴訟到信訪、上訪等一整套的糾紛解決渠道，但是由于社會多種利益訴求錯綜復雜，政府管理方式傳統(tǒng)，無法應對現(xiàn)代社會出現(xiàn)的新現(xiàn)象，很多案件沒有先例，過去以“單位人”為依托的行政管制手段不再適用，如何應對“社會人”，這既需要依賴市場的機制和法治的手段，也要提高公民社會的自我管理和自治，而且建構這些體系還需要一個長期的過程。

構建中國特色社會管理體系的法治化道路

黨的十八大提出“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，十八屆四中全會更是要求“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”，在這個演進過程中，法治化成為我國社會管理體系中最為重要的基礎和保障。“可以說社會管理法治化應當是當前和今后一個時期社會管理創(chuàng)新的基本手段和主要方法。而社會管理體制法治化則是要通過對社會管理體制的制度化、程序化，使社會管理更加理性，使社會管理體系呈現(xiàn)法治化的形態(tài)。這對于提高我國社會管理科學化水平、改進政府服務方式、促進社會和諧具有重要意義?！雹?/p>

加快民主政治與法治建設進程。建立多元共治、合作互動的社會管理體制，要拓展政府、企業(yè)、社區(qū)與社會組織等不同利益群體之間的協(xié)商、談判、合作、互動的途徑，擴大政府與社會基層的對話、溝通、聯(lián)系的范圍。現(xiàn)代社會存在各種利益群體，因此要加快民主政治與法治建設進程，在法制框架下完善多元參與、合作共治的制度，建立社會利益博弈的互動機制，優(yōu)化不同社會成員社會權益和利益訴求表達、利益協(xié)調(diào)和公民權益保障機制。“有效規(guī)制公共權力的運行和行使，維護社會公平公正，逐步形成黨委、政府、社會、公眾共同參與的良性互動機制和有效的監(jiān)督機制、問責機制，從法律規(guī)制上確立多元社會組織在公共服務中的合作共治。”⑦

推進科學立法、民主立法，完善立法體制。在我國，全國人大及其常委會行使國家立法權，各地方人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。要建立為全社會成員必須遵守的社會管理體系，就要確保在立法過程中體現(xiàn)充分的民主和科學。為此，應健全立法機構和社會公眾相互溝通的機制，開展不同利益群體的立法協(xié)商，對立法中涉及的重大利益調(diào)整，進行充分地論證咨詢。本著公開公平的原則，拓寬公民有序參與立法途徑，立法過程中要健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，向全社會廣泛凝聚社會各界人士的共識，確保立法過程的科學與民主。

完善社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設。健全社會治理體制不可能一蹴而就，構建適合社會發(fā)展的法律制度也是一個不斷創(chuàng)新的過程?，F(xiàn)代社會發(fā)展一日千里，新的社會事物和社會現(xiàn)象層出不窮，這就需要法律要與時俱進，緊跟社會發(fā)展的需要。例如互聯(lián)網(wǎng)的興起產(chǎn)生了許多網(wǎng)絡侵權的案件，而我國立法機構也及時頒布了《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》等法規(guī)，各地方立法機構制定了地方法規(guī)，行業(yè)部門也出臺了規(guī)范行業(yè)發(fā)展的法令條文。

各級政府要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，力求做到重大改革于法有據(jù)，立法要主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效，有助于規(guī)范社會發(fā)展的，要及時上升為法律;如果實踐過程中現(xiàn)實條件還不成熟，還需要先行先試的，就要按照法定程序做出授權。對不適應社會發(fā)展要求的法律和法規(guī)，要及時修改和廢止。

依法履行政府職能，深入推進依法行政。當前各級政府普便存在“包打天下”的全能型政府執(zhí)政理念，其主要原因是政府職責劃分不清，諸多行政事物缺乏法律依據(jù)?，F(xiàn)代化的社會管理就要實行機構、職能、權限、責任法定化，推進政府權力清單、責任清單和負面清單制度。各基層政府機構要清理優(yōu)化行政權力事項，公布各級政府行政許可項目清單，清理取消非許可行政審批事項。深化行政執(zhí)法體制改革，大力推進綜合執(zhí)法，完善各級政府行政執(zhí)法管理。

各級政府要依法履行政府職能，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。

深化行政執(zhí)法體制改革。在社會管理體系中，執(zhí)法是規(guī)范社會秩序、保障社會和諧發(fā)展的必要手段。如何加強行政執(zhí)法，是各級地方政府每天要遇到的現(xiàn)實問題，不同層級政府應根據(jù)自身的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。

由于政府各職能部門分管的行業(yè)和區(qū)域不同，往往面臨著各類執(zhí)法對象復雜的管理問題，因此，各層級政府應推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。近年來，由于城市執(zhí)法面對的違法對象通常是社會弱勢群體，如果執(zhí)法時采取粗暴措施，往往會使社會輿論倒向處于弱勢的一方，而代表政府的執(zhí)法者常常處于被指責的一方。這就要求政府各部門堅持嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)。理順行政強制執(zhí)行體制，理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構建設，提高執(zhí)法和服務水平。

各級政府還要提高執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)，嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

加強對行政權力的制約和監(jiān)督。當前，人民群眾對黨和政府出現(xiàn)的貪腐現(xiàn)象深惡痛決，而貪腐者在案發(fā)前往往是政府高官，一方面由于這些人自身道德品質(zhì)的問題敗壞了黨風政風，另一方面也說明我國在社會管理體系中缺乏對行政權力的制約和監(jiān)督。構建現(xiàn)代化社會管理體系，就要加強對行政權的監(jiān)督，這包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。

依法行政就是要加強對政府內(nèi)部權力的制約，這是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督機制，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免職務等問責方式和程序。

全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期努力。我們必須更加自覺地堅持依法治國，更加扎實地推進依法治國，努力實現(xiàn)國家各項工作法治化，向著建設法治中國不斷前進。

（作者為大連海事大學博士研究生、共青團青海省委干部）

【注釋】

①李莉：“關于中國社會管理體制改革的幾個基本問題的認識”，《學習與實踐》，2011年第5期。

②侯遠長：“構建中國特色社會主義社會管理體系”，《學習論壇》，2013年10月第10期，第5頁。

③“中共十八屆四中全會在京舉行”，《人民日報》，2014年10月24日。

④龔維斌：“我國社會管理體制存在的主要問題”，《理論視野》，2010年第1期，第47頁。

⑤秦芩，申來津：“政府法治化與政府職能‘錯位、‘越位、‘缺位現(xiàn)象的治理”，《行政與法》，2006年第3期。

⑥王紀文：“論社會管理體制法治化”，《學習與實踐》，2013年第3期。

⑦周耀虹：“合作共治：創(chuàng)新社會管理體制”，《中國浦東干部學院學報》，2011年第6期，第49頁。

責編 / 韓露（實習）