中央與地方政府社會(huì)保障事權(quán)配置法制化思考

李文沛

【摘要】文章在闡明社會(huì)保障事權(quán)的法律內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過借鑒公共服務(wù)理論、公共產(chǎn)品理論、“委托—代理”理論等理論學(xué)說，提煉出決定社會(huì)保障事權(quán)配置的重要因素即事權(quán)影響的范圍與外溢程度、涉及事務(wù)的一致性、規(guī)范層面上的事權(quán)劃分三類標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)整合，從支出責(zé)任、執(zhí)行管理、法律規(guī)范三方面對(duì)社會(huì)保障事權(quán)進(jìn)行中央與地方兩個(gè)層次的配置，并形成了社會(huì)保障事權(quán)縱向配置的理論模型。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障 中央與地方關(guān)系 事權(quán) 配置

【中圖分類號(hào)】C91-03 ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大報(bào)告中提到，加快財(cái)稅體制改革、完善公共財(cái)政體系、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，并對(duì)當(dāng)前及今后一定時(shí)期內(nèi)的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提出了明確要求。近年來，國家對(duì)社會(huì)保障制度的投入與重視程度呈現(xiàn)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，根據(jù)2013年財(cái)政部公布的全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，全國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入24664億元，財(cái)政補(bǔ)貼收入7180億元，其中支出總額為27913億元，比上年增長16.8%。與其相矛盾的是，我國社會(huì)保障行政體制仍不夠完善，中央與地方社會(huì)保障事權(quán)劃分更是其突出的短板之一。

中央與地方社會(huì)保障事權(quán)的內(nèi)涵

界定中央與地方社會(huì)保障事權(quán)首先要解決兩大問題：何為事權(quán)？何為中央與地方的研究范圍？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事權(quán)與政府的支出責(zé)任可完全劃上等號(hào)?！罢聶?quán)是指政府的職責(zé)或職能，政府提供的公共服務(wù)，換一個(gè)角度講指政府的支出責(zé)任?！雹倭硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為，事權(quán)是國家的職權(quán)，即在處理事務(wù)時(shí)所行使的權(quán)力。其中，事權(quán)主要包括國家、政府、財(cái)政等多方面的內(nèi)容。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事權(quán)的概念有廣義與狹義之分，對(duì)于事權(quán)的概念應(yīng)主要從廣義的方面來界定，即“一國內(nèi)不同級(jí)別（中央與地方各級(jí)）、不同類型（中央與一般地方、民族自治地方以及特別行政區(qū)）區(qū)域所擁有的公共權(quán)力和所應(yīng)履行的公共服務(wù)職責(zé)。”②其中包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。

對(duì)于事權(quán)的概念，第一種觀點(diǎn)的問題在于如將事權(quán)與支出責(zé)任（expenditure responsibility）視為等同，則會(huì)導(dǎo)致各主體的事權(quán)由其所擁有的支出責(zé)任即財(cái)權(quán)所決定，帶來了多樣的支出責(zé)任必然有同樣多的事權(quán)的邏輯困境，并且財(cái)權(quán)的靈活性與多變性無疑與事權(quán)法定原則產(chǎn)生極大的違背。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，事權(quán)的主體是國家，而“國家”概念的模糊性，導(dǎo)致產(chǎn)生事權(quán)外延不清的問題，同時(shí)三類事權(quán)之間并不互相獨(dú)立，甚至存在著相互包含的關(guān)系。第三種觀點(diǎn)在應(yīng)然的角度對(duì)事權(quán)有著較為全面、準(zhǔn)確的理解，但是將司法權(quán)與立法權(quán)納入仍有失妥當(dāng)。首先，對(duì)于司法權(quán)是否納入事權(quán)的范圍以內(nèi)，筆者持否定的態(tài)度，一方面是由于司法的獨(dú)立性決定了將其統(tǒng)一地劃入事權(quán)的范圍內(nèi)將會(huì)導(dǎo)致三權(quán)之間劃分不清，即將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三部分后再將其混合為事權(quán)這一概念之中，有著明顯的將三權(quán)集中化的傾向，不符合司法權(quán)本身的權(quán)力特性。其次，關(guān)于立法權(quán)納入事權(quán)的范圍內(nèi)仍有待商榷。

中央與地方關(guān)系應(yīng)遵循法治原則，推進(jìn)立法進(jìn)程，以法律的形式對(duì)中央與地方的關(guān)系予以確定，所有的地方政府都是根據(jù)法律的要求提供服務(wù)行使權(quán)力的。③事權(quán)的劃分與配置應(yīng)該依照法律的規(guī)定，如立法權(quán)被包含于事權(quán)當(dāng)中，則會(huì)導(dǎo)致事權(quán)具有超越法律乃至凌駕于法律之上的可能性。隨著行政權(quán)向其他權(quán)力的擴(kuò)張，如行政裁決、規(guī)范性文件等，其將在某些情況下具有與行政權(quán)相異的特性。但是事權(quán)的本質(zhì)仍為政府的職權(quán)，對(duì)上述的情況應(yīng)僅僅視為一種三權(quán)交叉的現(xiàn)狀，并未到完全融合的地步。

另外，大部分學(xué)者認(rèn)為，“中央與地方”的研究范圍問題僅限于事權(quán)在中央和地方（通常指高級(jí)地方政府）之間的配置，在我國主要是指中央同省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)之間（特殊情況下也可能涵括中央與較大的市和計(jì)劃單列市之間）的事權(quán)劃分問題。一方面，我國從財(cái)政以及立法層面給予省級(jí)政府相對(duì)集中的權(quán)力與較高的行政層級(jí);另一方面，中央與地方理論多受到了外國聯(lián)邦與州的學(xué)說觀念影響，使得學(xué)界容易將其與中央與省一級(jí)政府劃上等號(hào)。實(shí)際上，縣級(jí)政府作為具體行政事務(wù)的承擔(dān)者，對(duì)省級(jí)乃至中央政府有著各種顯性與隱性的影響。從實(shí)證上來說，分稅制在中央與省級(jí)政府之間難以發(fā)揮制度預(yù)設(shè)的作用，反而導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)在“放就亂—亂就收—收又死—死又放的集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”④的怪圈中循環(huán)。運(yùn)用“強(qiáng)國”—“虛省”—“實(shí)縣”的方案，即將省的事權(quán)進(jìn)一步下放，使得地方層級(jí)的權(quán)力中心逐步向縣一級(jí)轉(zhuǎn)移，這對(duì)中央與地方關(guān)系有著積極的影響。實(shí)際上，中央與地方關(guān)系研究往往需要下探到縣一級(jí)才能找到根本解決方案。

綜上分析，簡(jiǎn)單來說，中央與地方關(guān)系中的社會(huì)保障事權(quán)是指中央政府與地方各級(jí)政府之間為完成社會(huì)保障職能，依照法律規(guī)定享有并行使具有行政權(quán)屬性的權(quán)力。

社會(huì)保障事權(quán)劃分的基本理論

公共服務(wù)理論。公共服務(wù)理論最早在法國學(xué)者狄驥的《公法變遷》中有所體現(xiàn)，任何主觀性的主權(quán)權(quán)力不再是統(tǒng)治階級(jí)的特權(quán)。國家僅作為滿足公共服務(wù)需求的組織出現(xiàn)，它僅行使為達(dá)到以上目的而不得不擁有的權(quán)力。社會(huì)保障事權(quán)從性質(zhì)上而言，與以上概念有著極強(qiáng)的吻合度。這說明，國家在過去發(fā)布命令的主權(quán)身份已有所改變，在公共服務(wù)理論中，國家被視為一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)（政府），這群個(gè)人必須通過自身能力的力量來滿足公眾的需要，完成公共利益所預(yù)設(shè)的目標(biāo)。⑤所謂基本公共服務(wù)，就是指在工業(yè)化中后期階段，國家在經(jīng)濟(jì)、資源仍無法完全滿足國民的一切需要的情況下，為保證國民基本的生活、生存水平，化解社會(huì)沖突與矛盾，向全體國民提供的具有公益性、平等性的公共服務(wù)，其中包括憲法中的公民基本權(quán)利保障、相關(guān)立法工作的完善、社會(huì)分配與再分配制度、穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)稅體制、政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政監(jiān)管、社會(huì)保障與社會(huì)福利工作以及傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)，如國防、國家安全、外交、航天科技、環(huán)保、義務(wù)教育、公費(fèi)醫(yī)療等。⑥

公共服務(wù)的職能分類標(biāo)準(zhǔn)。越來越多的學(xué)者開始以公共服務(wù)理論為基礎(chǔ)，研究中央與地方事權(quán)的配置。從價(jià)值取向的角度而言，公共服務(wù)中關(guān)于公共政策的人本主義、合作性安排、超越效率的人權(quán)價(jià)值目標(biāo)⑦等方面直接影響著事權(quán)的配置結(jié)果。實(shí)際上，社會(huì)保障事權(quán)與公共服務(wù)有著極強(qiáng)的契合度，因此公共服務(wù)理論的分類框架對(duì)社會(huì)保障事權(quán)的配置提供了一個(gè)理論標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)公共服務(wù)是指國家利用其固有的權(quán)力以及行政資源實(shí)現(xiàn)的，為公民以及社會(huì)組織的生產(chǎn)、生活、發(fā)展等活動(dòng)提供的最基本的公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)是指亦由國家利用其固有的權(quán)力以及行政資源實(shí)現(xiàn)的，為公民、企業(yè)組織謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益，創(chuàng)造更多的商業(yè)價(jià)值或與該行為有著直接關(guān)系的各種服務(wù)，公共安全服務(wù)是指國家利用其固有的權(quán)力以及行政資源實(shí)現(xiàn)的，保證公民最基本的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全等而提供的各種服務(wù);社會(huì)公共服務(wù)則是指國家利用其固有的權(quán)力以及行政資源實(shí)現(xiàn)的，為滿足公民作為市民階級(jí)所需要的社會(huì)發(fā)展活動(dòng)所提供的服務(wù)。

公共產(chǎn)品理論。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜在《公共支出的純理論》一書中提出了公共產(chǎn)品的概念：純粹的公共產(chǎn)品是指這樣的物品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的，個(gè)人消費(fèi)將不會(huì)影響其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的利益。具體而言，根據(jù)公共產(chǎn)品這兩種自身特性的強(qiáng)弱程度，可分為純粹公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類，其中，純粹公共產(chǎn)品具有更強(qiáng)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。正是由于公共產(chǎn)品自身的這兩大特征，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)機(jī)制下，僅由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)常常不能達(dá)到“高效率”的預(yù)期目標(biāo)，從而帶來公共產(chǎn)品效率低下、運(yùn)行成本過高等現(xiàn)實(shí)問題。在當(dāng)今社會(huì)，政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品已成為公共產(chǎn)品的主流運(yùn)行方式，社會(huì)保障作為公共產(chǎn)品的一類，其事權(quán)劃分亦具有公共產(chǎn)品的層級(jí)特性。

公共產(chǎn)品的層級(jí)區(qū)分與分類標(biāo)準(zhǔn)。公共產(chǎn)品具有層次性的基本特征，“二分法”與“三分法”是公共產(chǎn)品層級(jí)劃分的兩種主要方法。在“二分法”的分析架構(gòu)中，公共產(chǎn)品分為全國公共產(chǎn)品（National Public Goods）和地方公共產(chǎn)品（Local Public Goods）兩大類別，這是以受益范圍作為主要分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)。全國公共產(chǎn)品主要是指受益范圍被限定在一國疆域之內(nèi)，并均等化、統(tǒng)一化的公共產(chǎn)品。而地方公共產(chǎn)品一般指僅限于某一地域內(nèi)、在該地方范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的公共產(chǎn)品。⑧

“三分法”以公共產(chǎn)品的受益范圍和效用外溢程度作為兩大標(biāo)準(zhǔn)，從而劃分出全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品三個(gè)層次。具體而言，全國性公共產(chǎn)品的受益范圍涉及全國，其效用外溢程度可及于一國公民的利益;地方性公共產(chǎn)品受益范圍僅限定在某地區(qū)范圍內(nèi)，一般只涉及當(dāng)?shù)鼐用竦睦?準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品為受益范圍和效用外溢程度在兩者之間的種類。在“三分法”的分析框架中，三種層次的公共產(chǎn)品一定程度上決定著其承擔(dān)主體的差異，即中央政府負(fù)責(zé)提供全國性公共產(chǎn)品，地方政府負(fù)責(zé)提供地方性公共產(chǎn)品，準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品根據(jù)其外溢程度大小，在中央政府與地方政府之間進(jìn)行合理的分配。⑨其實(shí)，在分析不同層次公共產(chǎn)品的過程中，公共產(chǎn)品的不同特性最終影響著其歸屬于哪一級(jí)政府的事權(quán)范圍，只不過該理論的研究更多地將這種分類看作一種公共產(chǎn)品屬性的分類標(biāo)準(zhǔn)，并未從事權(quán)配置角度進(jìn)行思考，因此中央與地方社會(huì)保障事權(quán)配置可以借鑒這種劃分方法。

“委托—代理”理論。委托代理理論作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論下的重要產(chǎn)物，該理論提出根據(jù)一種明示或隱含的契約或協(xié)議，一個(gè)或多個(gè)行為主體明確、委托另一些行為主體為其完成一定的事務(wù)，并授予后者一定的決策、執(zhí)行權(quán)力，根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量給予相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。其主要是建立在委托人與代理人信息不對(duì)稱、委托人和代理人的合意以及委托人和代理人存在利益博弈這三個(gè)要件之上的。

在“委托—代理”理論視角下，事權(quán)的統(tǒng)分過程將得到更為清晰地呈現(xiàn)。擁有信息優(yōu)勢(shì)的地方在社會(huì)保障管理方面有著更高的效率，同時(shí)，不同地方社會(huì)保障管理水平的差異將導(dǎo)致地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，亦會(huì)促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)步。由于這兩個(gè)原因，中央政府作為委托人，將社會(huì)保障事權(quán)下放給地方政府行使，以獲得地方利益的最大化。同樣，中央政府為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展，以及解決再分配的問題，作為代理人的地方政府則需要依契約規(guī)則減低成本實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

中央與地方社會(huì)保障事權(quán)配置的理論模型

通過借鑒公共產(chǎn)品理論、社會(huì)服務(wù)理論中與社會(huì)保障事權(quán)相關(guān)的分類標(biāo)準(zhǔn)，筆者在支出責(zé)任、執(zhí)行管理、法律規(guī)范三方面進(jìn)行中央與地方兩個(gè)層次的大體劃分，形成了中央與地方社會(huì)保障事權(quán)配置的理論模型。

社會(huì)保障事權(quán)中支出責(zé)任的配置：“公共產(chǎn)品”的多元屬性分類。在公共產(chǎn)品的“三分法”分層中，受益范圍和效用外溢程度的不同成為了重要的配置標(biāo)準(zhǔn)。而全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品三種層次結(jié)構(gòu)，事實(shí)上闡明了社會(huì)保障事權(quán)的支出責(zé)任應(yīng)依利益所及范圍，分為由中央承擔(dān)、由中央與地方共同承擔(dān)以及由地方承擔(dān)。凡是涉及國家利益的社會(huì)保障事項(xiàng)，即全國性公共產(chǎn)品的支出責(zé)任應(yīng)歸屬于中央政府事權(quán)的范疇;地方性公共產(chǎn)品產(chǎn)生的利益僅影響該行政區(qū)域人民的社會(huì)保障事項(xiàng)，其支出責(zé)任應(yīng)歸屬于地方政府事權(quán)的范疇;準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品產(chǎn)生的利益影響不僅限制于本區(qū)域內(nèi)，而且還擴(kuò)散影響到其他區(qū)域或多區(qū)域的社會(huì)保障事項(xiàng)，其支出責(zé)任應(yīng)由中央政府主要承擔(dān)，依據(jù)其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間進(jìn)行事權(quán)配置的合理調(diào)度，從而實(shí)現(xiàn)中央與地方社會(huì)保障支出責(zé)任的合理分擔(dān)。

社會(huì)保障事權(quán)中執(zhí)行管理權(quán)力的配置：基本公共服務(wù)統(tǒng)一性要求。通過以上對(duì)不同種類的社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行分析，公共服務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)在于國民對(duì)該公共服務(wù)的依賴程度，或者說是該公共服務(wù)在國民生活中的必要程度。具體而言，基本公共服務(wù)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是公共服務(wù)保障公民基本生存的權(quán)利，具體可表現(xiàn)為公民作為個(gè)人在生理、生存方面必不可少的需求，正是由于這種服務(wù)有著現(xiàn)實(shí)的必要性，政府往往通過為每個(gè)人提供基本養(yǎng)老保障、基本就業(yè)保障、基本生活保障等途徑加以實(shí)現(xiàn);二是公共服務(wù)滿足基本尊嚴(yán)和基本能力的需要，要求政府為公民提供基本的教育和文化服務(wù)，以確保上述需求實(shí)現(xiàn);三是滿足基本健康的需要，主要體現(xiàn)在政府為公民提供基本的健康保障。⑩將符合以上標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)事權(quán)歸結(jié)為基本公共服務(wù)的范疇，除此之外的則都可依照涉及事項(xiàng)納入其他三種公共服務(wù)之中。

基本公共服務(wù)是全體國民所需的基本服務(wù)，因此無論在社會(huì)保障事務(wù)內(nèi)容方面，還是社會(huì)保障基準(zhǔn)水平方面都有著極強(qiáng)的統(tǒng)一性。社會(huì)保障事權(quán)可依事務(wù)性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，將其分別歸屬于中央與地方：凡依其事務(wù)性質(zhì)必須整齊劃一的基本公共服務(wù)，該社會(huì)保障事項(xiàng)由中央統(tǒng)一執(zhí)行管理;依其性質(zhì)可個(gè)別發(fā)展的其他公共服務(wù)，則其事權(quán)主體應(yīng)為地方政府。通過認(rèn)定哪些社會(huì)保障事權(quán)屬于基礎(chǔ)公共服務(wù)的范疇，從而明確社會(huì)保障事權(quán)事務(wù)主體層級(jí)與屬性。

法律規(guī)范層面上的社會(huì)保障事權(quán)配置。在規(guī)范層面上，分析法律規(guī)范與規(guī)范性文件關(guān)于社會(huì)保障事權(quán)配置的相關(guān)條文，明確各社會(huì)保障事項(xiàng)的歸屬，從而更為清晰地認(rèn)識(shí)社會(huì)保障事權(quán)歸屬的現(xiàn)狀，以積累事權(quán)配置的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，是中央與地方配置該事權(quán)的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。尤其在當(dāng)前社會(huì)保障事權(quán)配置法律缺失、相關(guān)規(guī)范階層不清、立法內(nèi)容相互矛盾、混亂的現(xiàn)狀下，如能在規(guī)范層面上明確中央與地方社會(huì)保障事權(quán)，必將有著極高的立法參考價(jià)值。

（作者為中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)系副教授;本文系中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院2014年院級(jí)科研項(xiàng)目“政府社會(huì)保障職能的法律分析及其配置研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14YY004）

【注釋】

①張震華：“關(guān)于中央與地方事權(quán)劃分的幾點(diǎn)思考”，《海南人大》，2008年第7期。

②鄭毅：“中央與地方事權(quán)劃分基礎(chǔ)三題—內(nèi)涵、理論與原則”，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版），2011年第4期。

③辛向陽：“進(jìn)言中央與地方的事權(quán)劃分”，《人民論壇》，2010年第7期。

④熊文釗：《大國地方—中央與地方法治化研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2012年，第329頁。

⑤[法]狄驥：《公法的變遷》，北京：中國法制出版社，2010年，第7頁。

⑥李軍鵬：《公共服務(wù)型政府》，北京大學(xué)出版社，2004年，第4～6頁。

⑦劉厚金：“我國政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的公共服務(wù)研究”，華東師范大學(xué)博士研究生論文，2007年，第50頁。

⑧馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)》，南京：譯林出版社，2010年，第178頁。

⑨黃書亭，周宗順：“中央政府與地方政府在社會(huì)保障中的職責(zé)劃分”，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2004年第3期。

⑩胡均民，艾洪山：“配置‘事權(quán)與‘財(cái)權(quán)：基本公共服務(wù)均等化的核心路徑”，《中國行政管理》，2009年第11期。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）