關(guān)于殘疾人法律救助實(shí)踐問題的思考

蔣宏偉 韓忠偉

摘 要：殘疾人法律救助，尚局限于政策協(xié)調(diào)層面，法律救助成員單位救助職能欠缺法律約束。殘疾人打官司難題未破解，經(jīng)費(fèi)短缺成為制約殘疾人法律救助開展的瓶頸。建議健全殘疾人法律救助立法、保障經(jīng)費(fèi)、建立社會共同參與的殘疾人法律救助格局。

關(guān)鍵詞：殘疾人;法律救助;對策

中圖分類號：DF8 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0134-02

為殘疾人提供法律救助服務(wù)，是依法維護(hù)殘疾人權(quán)益的科學(xué)方法和有效手段，有助于建立服務(wù)殘疾人的有效渠道，了解殘疾人訴求，解決殘疾人面臨的法律服務(wù)困境。2009年5月6日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、民政部、人力資源和社會保障部、教育部、衛(wèi)生部、中國殘聯(lián)等九單位和部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人法律救助工作的意見》。隨后為保證殘疾人獲得法律救助服務(wù)，在中殘聯(lián)的指導(dǎo)下各地殘聯(lián)相繼建立了殘疾人法律救助工作站等具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，各級殘疾人法律救助工作站在維護(hù)殘疾人合法權(quán)益方面做了大量工作取得了一定成效。但由于種種原因，侵犯殘疾人合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，殘疾人法律救助工作面臨更大的困難和挑戰(zhàn)。本文結(jié)合近幾年來甘肅省殘疾人法律救助工作實(shí)踐中面臨的困難和問題加以探析，尋求對策。

一、殘疾人法律救助實(shí)踐中面臨的主要困難和問題

（一）殘疾人法律救助立法依據(jù)缺失

就我國現(xiàn)行有關(guān)殘疾人權(quán)益保障的立法文獻(xiàn)來考察，現(xiàn)行有關(guān)殘疾人法律援助保障的立法文本均未提及“殘疾人法律救助”一詞，全國人大2008年修訂的《殘疾人保障法》和2003年國務(wù)院出臺的《法律援助條例》沒有專門對“殘疾人法律救助”作為單獨(dú)的條款規(guī)定，只是在個(gè)別條文中涉及了殘疾人的法律援助和司法救助，“殘疾人法律救助”這一提法只是局限于2011年以后中殘聯(lián)的政策性文件中，目前“殘疾人法律救助”尚無立法依據(jù)。我國的“殘疾人法律救助”由于缺乏立法依據(jù)，只是見之于中殘聯(lián)近幾年有關(guān)殘疾人法律救助方面的單行政策性文件，因此殘疾人法律救助含義、殘疾人法律救助范圍、殘疾人法律救助條件、殘疾人法律救助責(zé)任主體及職能分工、殘疾人法律救助程序、殘疾人法律救助機(jī)構(gòu)、殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)、殘疾人法律救助人員、殘疾人法律救助責(zé)任等在中殘聯(lián)文件中表述的含糊不清，無法厘定，造成殘疾人法律救助只是局限于殘聯(lián)系統(tǒng)的一項(xiàng)落實(shí)上級部門政策文件的業(yè)務(wù)工作。從事殘疾人法律救助實(shí)踐的工作人員包括律師等法律服務(wù)工作者以及殘疾當(dāng)事人往往將“殘疾人法律救助”混同于殘疾人的法律援助和司法救助。

目前，甘肅省殘疾人法律救助工作站開展法律救助工作的主要依據(jù)是國家九部門聯(lián)合制定下發(fā)《殘疾人法律救助“十二五”實(shí)施方案》、中殘聯(lián)《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人法律救助工作的意見》以及《甘肅省殘疾人法律救助協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成員職責(zé)分工》等政策性文件，首先，殘疾人法律救助性質(zhì)、殘疾人法律救助范圍、經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律救助服務(wù)形式僅限于政策性文件層面，概念界定模糊，法律救助機(jī)構(gòu)的職責(zé)、法律救助手段，法律救助成員單位職責(zé)分工等具體規(guī)定，過于籠統(tǒng)，法律救助實(shí)踐中可操作較差;其次，這些法律救助政策規(guī)定與《法律援助條例》《殘疾人保障法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等國家立法規(guī)定沒有銜接，與“法律援助”“司法救助”沒有嚴(yán)格區(qū)分，部分殘疾人的法律救助政策規(guī)定甚至與國家立法脫節(jié)，致使殘疾人法律救助實(shí)踐中難以把握。立法依據(jù)的缺失直接制約了殘疾人法律救助實(shí)踐工作的開展。再次，當(dāng)前中殘聯(lián)文件規(guī)定的殘疾人法律救助手段主要以協(xié)調(diào)為主[1]，缺乏法律強(qiáng)制力，實(shí)踐中運(yùn)用單一的協(xié)調(diào)手段對案件情況各異的殘疾當(dāng)事人開展法律救助效果不佳。

（二）殘疾當(dāng)事人“打官司難”的現(xiàn)象未得到根本改觀

許多合法權(quán)益受到嚴(yán)重不法行為侵犯的殘疾當(dāng)事人，大多采用舉報(bào)至公安機(jī)關(guān)或訴訟至法院或訴請于仲裁委員會方式要求賠償解決侵權(quán)問題，殘疾當(dāng)事人常因欠缺證據(jù)不能立案、訴訟或仲裁舉證期間常因家庭經(jīng)濟(jì)確實(shí)困難無力墊付司法鑒定費(fèi)、醫(yī)療鑒定費(fèi)、證據(jù)查詢費(fèi)、工傷鑒定費(fèi)等必要費(fèi)用無力取證、亟須舉證而困擾，無奈的殘疾當(dāng)事人求助于殘疾人法律救助工作站，提出墊付鑒定費(fèi)或代理調(diào)查取證或減免費(fèi)用的請求，殘疾人法律救助工作站接到殘疾人申請后，常因無權(quán)、無經(jīng)費(fèi)解決此類法律問題，只好協(xié)調(diào)辦理殘疾人侵權(quán)案件的公安、法院、人社等法律救助成員單位及相關(guān)部門請求予以減免費(fèi)用或依職權(quán)調(diào)查取證或立案查辦，協(xié)調(diào)單位常以“殘疾當(dāng)事人請求違法”為由予以拒絕，訴訟或仲裁中亟須取證、急需幫助的殘疾當(dāng)事人往往是抱著期望而來，失望而歸，殘疾當(dāng)事人“打官司難”的現(xiàn)象仍未得到根本改觀[2]。

（三）殘疾人法律救助網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)尚未形成，救助工作不力

以甘肅省殘疾人法律救助工作站為例，全省殘疾人法律救助網(wǎng)絡(luò)尚未形成，殘疾人法律救助工作阻力較大。全省殘聯(lián)系統(tǒng)除省殘疾人法律救助工作站和市（州）殘疾人法律救助工作站已建成運(yùn)行外，大部分縣（區(qū)）殘聯(lián)的殘疾人法律救助工作站尚未建成運(yùn)行，全省殘疾人法律救助網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)尚未形成，致使近幾年全省殘疾人法律救助大量案件集中于省殘疾人法律救助工作站，目前省殘疾人法律救助工作站面臨著較大的壓力。就甘肅省殘疾人法律救助工作站開展法律救助工作實(shí)踐來看，省內(nèi)諸多殘疾人法律救助成員單位（其他八部門系統(tǒng)）往往不重視殘疾人法律救助工作，無常設(shè)機(jī)構(gòu)和固定救助工作人員，不履行殘疾人法律救助分工職責(zé)，容易形成省、市（州）殘聯(lián)系統(tǒng)設(shè)立的殘疾人法律救助工作站單唱?dú)埣踩朔删戎蔼?dú)角戲”的局面，法律救助工作難以形成合力。

（四）殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，法律救助服務(wù)受限

由于殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)尚未列入各級財(cái)政預(yù)算，殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。以甘肅省殘疾人法律救助工作站為例，由于殘疾人法律救助工作經(jīng)費(fèi)短缺，辦公設(shè)備較為簡陋，幾年來甘肅省殘疾人法律救助工作站，對殘疾人法律救助地域范圍僅限于省城蘭州城區(qū)，法律救助服務(wù)對象有限，救助法律服務(wù)形式受限。其他市（州）、縣（區(qū)）的法律救助案件即使受理，時(shí)常也愛莫能助，服務(wù)形式僅停留于來電或來信、來訪予以法律咨詢、聯(lián)系相關(guān)法律救助成員單位予以協(xié)調(diào)層面。省內(nèi)一些地區(qū)嚴(yán)重侵犯殘疾人合法權(quán)益的案件時(shí)有發(fā)生，亟須法律救助，由于距離較遠(yuǎn)難以查辦。

二、完善殘疾人法律救助工作的幾點(diǎn)對策

維護(hù)殘疾人合法權(quán)益是殘聯(lián)的主要職能之一，殘聯(lián)理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)作為主體進(jìn)行殘疾人法律救助的宣傳、審批、實(shí)施、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、制定經(jīng)費(fèi)使用與結(jié)算制度。在這個(gè)前提下，應(yīng)該本著“法規(guī)健全是前提，物質(zhì)保障是根本，工作得力是關(guān)鍵”[3]的思路，就進(jìn)一步做好殘疾人法律救助工作提出如下對策。

（一）健全殘疾人法律救助（法律援助）法律法規(guī)，制定統(tǒng)一的運(yùn)作機(jī)制

首先，將殘疾人法律救助納入立法，通過有關(guān)殘疾人立法進(jìn)一步明確殘疾人救助和殘疾人法律援助的界限，進(jìn)一步厘清殘疾人法律救助、殘疾人法律援助、司法救助的相互關(guān)系和銜接[4]。其次，從立法方面規(guī)范殘疾人法律救助的運(yùn)作程序，明確殘疾人法律救助的受案范圍、申請程序、殘疾人的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。第三，就殘疾人法律救助成員單位的職責(zé)分工、權(quán)利義務(wù)以及救助法律責(zé)任做出可操作性的規(guī)定，使每個(gè)法律救助成員單位都能受到法律的約束。第四，殘疾人法律救助領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)作為法律救助的監(jiān)督機(jī)構(gòu)常態(tài)化、法定化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要配備專職人員定期檢查監(jiān)督各法律救助成員單位的工作開展，對殘疾人法律救助推諉、工作不力者依法追究法律責(zé)任，督促各殘疾人法律救助員單位切實(shí)履行好救助職責(zé)。

（二）建立殘疾人法律救助基金，為殘疾人法律救助工作提供經(jīng)費(fèi)保障

由于許多地方財(cái)政均未將殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政，致使殘疾人法律救助、法律援助工作難以開展，殘疾人法律救助成員單位在經(jīng)費(fèi)保障方面也投入不足，致使諸多設(shè)立在各級殘聯(lián)的殘疾人法律救助工作站只是掛了牌子，實(shí)質(zhì)上由于經(jīng)費(fèi)短缺，辦公設(shè)施、正常的辦案、協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)難以保障，掣肘了工作的開展。建議修訂《殘疾人保障法》專項(xiàng)規(guī)制“殘疾人的法律救助”，應(yīng)將各級財(cái)政部門以立法形式列入各級殘疾人法律援助成員單位，力爭將殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政年度預(yù)算，各級殘聯(lián)應(yīng)主動與同級財(cái)政部門協(xié)商，每年應(yīng)由政府財(cái)政部門撥付一定數(shù)額專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于殘疾人法律救助工作。

殘疾人法律救助經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算，吸納社會資源，爭取相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，多渠道籌集資金用于殘疾人法律救助工作。各殘疾人法律救助成員單位應(yīng)積極爭取同級財(cái)政部門安排專項(xiàng)資金用于殘疾人法律救助工作。經(jīng)費(fèi)主要用于開展殘疾人法律救助工作、培訓(xùn)殘疾人法律救助工作者等。切實(shí)維護(hù)受援殘疾人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律救助工作長遠(yuǎn)健康發(fā)展，建立各級“殘疾人法律救助基金”勢在必行。只有必要的經(jīng)費(fèi)保障跟上，才能把殘疾人的實(shí)事辦好，這是殘疾人法律救助工作再上新臺階的物質(zhì)基礎(chǔ)。多渠道籌集法律救助資金，以爭取財(cái)政撥款為主，社會捐助為輔，為殘疾人的法律救助工作提供必需的經(jīng)費(fèi)保障。所以要以各級殘聯(lián)為主體，盡早解決殘疾人法律救助專項(xiàng)資金。有了專項(xiàng)法律救助基金，維權(quán)經(jīng)費(fèi)有了保障，再讓辦案律師享受些補(bǔ)貼，提高辦案律師的工作積極性，從而保障殘疾人法律救助工作的順利開展。

（三）構(gòu)建以法律救助成員單位為主體，社會共同參與的殘疾人法律救助格局

許多地方殘聯(lián)僅停留在跟當(dāng)?shù)貝坌穆蓭熓聞?wù)所簽訂合同實(shí)施殘疾人法律救助形成單唱“獨(dú)角戲”的格局，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)今殘疾人維權(quán)工作的實(shí)際需要。因此，加強(qiáng)部門間的協(xié)作聯(lián)系，充分利用社會資源，建立起社會共同參與的殘疾人法律救助工作格局。各地殘聯(lián)殘疾人法律救助機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與法律援助中心、律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所、司法鑒定機(jī)構(gòu)、街道殘聯(lián)等法律和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和配合，開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，真正發(fā)揮這些社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，以減輕殘疾人法律救助工作站的壓力，擴(kuò)大法律救助助工作的覆蓋面和社會影響面。法律救助工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組要加強(qiáng)殘疾人法律救助、法律援助與司法救助的有機(jī)銜接，審判機(jī)關(guān)對涉及的殘疾人法律援助案件予以減、免、緩訴訟費(fèi)用的同時(shí)，簡化相關(guān)程序，為殘疾人設(shè)置維權(quán)綠色通道。

參考文獻(xiàn)：

[1]中殘聯(lián).關(guān)于加強(qiáng)殘疾人法律救助工作的意見的通知：附件二[Z].殘聯(lián)發(fā)〔2009〕10，2009-05-06.

[2]趙興宏.弱勢群體的權(quán)益保護(hù)與法律援助[J].遼寧社會科學(xué)輯刊，2005（4）：63.

[3]嚴(yán)軍興.法律援助制度理論與實(shí)務(wù)[M].北京：法律出版社，2003.

[4]羅書平.“法律援助”是“律師義務(wù)”？[J].法律與生活，2003（20）：33.