蘇南地區(qū)環(huán)境治理困境及ENGO作用分析

高福興

摘 要：目前影響蘇南地區(qū)環(huán)境治理的因素主要有環(huán)境問題突出和ENGO被政府邊緣化。而導(dǎo)致困境產(chǎn)生的原因是政府責(zé)任意識不明確、制度建設(shè)有缺失、政府對ENGO作用認(rèn)識程度不夠。根據(jù)蘇南地區(qū)ENGO的產(chǎn)生特點和發(fā)展現(xiàn)狀，建議政府應(yīng)該更加注重發(fā)揮ENGO在資源整合、信息供給、倡導(dǎo)和促進(jìn)政府之間協(xié)同治理的作用，從而深度參與環(huán)境治理，構(gòu)建有利于蘇南地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的多方參與體系和社會治理體制。

關(guān)鍵詞：蘇南地區(qū);環(huán)境治理;困境;ENGO

中圖分類號：C915 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0089-03

改革開放30多年，我國從中央到地方建立了系統(tǒng)化的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，環(huán)境法律體系也日益完善，政府環(huán)保部門的權(quán)力越來越強(qiáng)[1]，這些舉措對于環(huán)境治理固然有用，但是只靠行政力量無法達(dá)到環(huán)境治理的目標(biāo)。因為，單一的政府推動是有限的，環(huán)境治理需要社會協(xié)同和公眾參與。由于蘇南地區(qū)政府責(zé)任意識不明確、制度建設(shè)有缺失、政府對ENGO認(rèn)識程度不夠，從而導(dǎo)致了蘇南地區(qū)環(huán)境問題突出的問題。

一、蘇南地區(qū)環(huán)境治理的困境及產(chǎn)生原因

（一）蘇南地區(qū)環(huán)境治理的困境

1.蘇南地區(qū)環(huán)境問題突出

在蘇南地區(qū)，影響著人們生活的污染主要有：水污染、大氣污染、固體廢物污染等。改革開放以來，蘇南地區(qū)傳統(tǒng)的輕工業(yè)轉(zhuǎn)向紡織、冶金、化工等。然而，在消耗大量自然資源的同時，也使得各類污染事件頻發(fā)，水污染尤為嚴(yán)重。無錫太湖藍(lán)藻暴發(fā)，迅速引發(fā)了整個城區(qū)上百萬人的飲用水問題，情況十分危急。湖水的污染也致使周邊生態(tài)環(huán)境急劇惡化，因此，太湖流域成為國家和地方政府治污的重點地區(qū)。2011年P(guān)M2.5首次進(jìn)入公眾視野，人們對空氣質(zhì)量的關(guān)注進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)2013年國家環(huán)保部和江蘇省環(huán)保廳公報關(guān)于天氣的記錄中，蘇南地區(qū)PM2.5和PM10均超標(biāo)，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率為53.6%～68.3%，①情況不容樂觀。而PM2.5主要由大量的工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣等產(chǎn)生。農(nóng)工商業(yè)的用地、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，使得土地日益成為稀缺的資源，固體廢棄物的污染使土地的可利用率不斷下降，農(nóng)業(yè)用地不斷減少。

2.ENGO在環(huán)境治理中被邊緣化

綜觀國內(nèi)外環(huán)境治理的經(jīng)驗，民眾環(huán)保意識覺醒、社會力量參與乃至全民參與環(huán)保都是必不可少的。然而，蘇南地區(qū)的ENGO很少參與環(huán)境公共政策的制定。北京的ENGO，如自然之友，卻常常受邀列席環(huán)保局的會議。每年人大會議期間都會提交相應(yīng)的環(huán)保提案，首鋼搬遷一事，②就是自然之友1997年所做的提案。從這個角度可以說，ENGO在蘇南地區(qū)的環(huán)境治理體系中是被邊緣化的，這也在某種程度上說明了政府對ENGO的認(rèn)識度不夠。

（二）環(huán)境治理困境的原因

1.政府責(zé)任意識不明確

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，是服務(wù)型政府的職責(zé)之一?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出要求政府需要做到統(tǒng)籌兼顧，而在實際操作中，蘇南地區(qū)的政府一方面只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，另一方面也包括環(huán)境治理過程中只強(qiáng)調(diào)自身作用而忽視社會力量。

蘇南地區(qū)的政府片面追求GDP的高速發(fā)展，以無錫市為例，在太湖污染事件之前的2006年，它的GDP總量位居全國第九，工業(yè)產(chǎn)值位居全國第七。但是，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，政府卻沒有意識到追求綠色GDP和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。各類機(jī)械制造加工廠，造紙廠、印染廠、化工廠遍布蘇南各地。所以，太湖污染事件后，政府將沿湖各類高污染、高能耗等企業(yè)進(jìn)行取締或另選廠址進(jìn)行改造升級。而由此形成了政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任和對環(huán)境保護(hù)責(zé)任的對立面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就意味著環(huán)境受到污染。

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[2]。因此，環(huán)境治理是全社會的事情，應(yīng)該由社會的各個主體進(jìn)行參與治理。但是，蘇南地區(qū)的政府在環(huán)境治理過程中，始終處于一種絕對的核心主導(dǎo)地位，在主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，產(chǎn)生的環(huán)境問題政府也要靠自身的行政手段進(jìn)行治理，忽視了企業(yè)、公眾及社會組織的力量。長此以往也會使這些主體產(chǎn)生對政府的依賴性，認(rèn)為環(huán)境的治理就是政府的事情[3]，這樣會加重政府的負(fù)擔(dān)。因此，環(huán)境治理的責(zé)任應(yīng)是全社會的，每個主體都應(yīng)該有明確的責(zé)任，政府的責(zé)任在于宏觀把控，制定政策，資金投入，放開渠道等。

2.制度建設(shè)缺失

十八屆四中全會的召開，使全面依法治國的理念更加深入人心，環(huán)境治理政策和制度的建設(shè)就更加重要。改革開放以來，我國頒布了關(guān)于環(huán)境治理的各類法規(guī)和條例，自第一部《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）到新《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）的修正，中間相隔25年。理念的落后導(dǎo)致了人們對自然價值和權(quán)利的忽視[4]，這25年出現(xiàn)了很多新情況、新問題，環(huán)境保護(hù)法的一些條例已經(jīng)不適用于現(xiàn)代社會，制度的落后，必然導(dǎo)致執(zhí)法力度的薄弱。德國作為發(fā)達(dá)國家，在環(huán)境治理中首先就是推行環(huán)境立法先行[5]。有了各類制度和法規(guī)，執(zhí)法的力度也是環(huán)境治理的重要因素。在很多地方，政府有時為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不得不為污染型企業(yè)開綠燈，這種“家長主義”的做法會給公眾留下“污染猜想”的空間，導(dǎo)致公眾對政府的不信任。

3.政府對ENGO作用認(rèn)識程度不夠

我國創(chuàng)制的環(huán)境治理政策大致可以分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)刺激型和社會型。社會型政策工具的主要載體和渠道就是通過各種各樣的NGO，運(yùn)用橫向或自下而上的方式，發(fā)揮其觀念倡導(dǎo)和行為改變的獨(dú)特優(yōu)勢。蘇南模式下的環(huán)境治理政策以往過于強(qiáng)調(diào)命令控制型政策和經(jīng)濟(jì)刺激型政策，這樣做雖然可以集中力量辦大事，但是會導(dǎo)致政府無休止投入，造成資源的不合理利用。以2007年爆發(fā)的太湖藍(lán)藻事件為例，各級政府先后投入了上百億元進(jìn)行太湖的治理，雖然初見成效，但是生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有這么快。與此同時，ENGO也沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，只能做些簡單的環(huán)?；顒?。

二、蘇南地區(qū)ENGO的產(chǎn)生特點及現(xiàn)狀

（一）ENGO的產(chǎn)生特點

在政府責(zé)任意識不明確、環(huán)保制度缺失等情況下，蘇南地區(qū)的ENGO卻在不斷地產(chǎn)生和發(fā)展，這與蘇南地區(qū)公民意識較早地萌發(fā)是密不可分的。進(jìn)入新世紀(jì)以來，各種公益、慈善組織紛紛成立，越來越多的市民愿意加入一個義工組織，做一個服務(wù)他人和社會的志愿者。ENGO作為第三部門也積極地參與到環(huán)境保護(hù)中，彌補(bǔ)政府單一主導(dǎo)產(chǎn)生的不足。

1.道德自覺催生草根組織

很多非政府組織的名稱都含有“愛心”“義工”等字眼，如“歡樂義工環(huán)保協(xié)會”“常州義工聯(lián)”“蘇州小紅帽義工協(xié)會”等。從這些名字就可以看出，這些組織產(chǎn)生的內(nèi)在動因就是一種道義、愛心、奉獻(xiàn)精神或者服務(wù)意識，因此，它們關(guān)注身邊的弱勢群體，也關(guān)注到周圍的社會問題，自然也包括了環(huán)境問題。在組織的創(chuàng)建過程中，創(chuàng)始人往往起著主導(dǎo)作用，而影響創(chuàng)始人的恰恰又是其強(qiáng)烈的自我使命感和利他主義。使命導(dǎo)向是社會組織發(fā)展的精神動力，也是其日后長久發(fā)展的持續(xù)動力。而利他主義者在投身環(huán)保事業(yè)的同時更多考慮的是子孫后代，這種利他主義在維系和支持著一批人一批組織的發(fā)展。

2.價值歸屬維系組織動力

ENGO的產(chǎn)生和發(fā)展是社會個體自覺意識成長的體現(xiàn)，但是要成為一種自上而下的組織形態(tài)，還需要具備必要的支持性資源。這些資源一方面來源于原有體制內(nèi)資源的釋放，另一方面更需要的是市場和民間的橫向支持。

在組織產(chǎn)生和維系的動力中，還有一個重要的方面：自我歸屬感與自我價值的成就感。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，每個人都有歸屬與自我實現(xiàn)的需要。一些社會成員可能在家庭、工作場所得不到自我實現(xiàn)感，而在社會組織奉獻(xiàn)過程中得到這種滿足感。他們會選擇繼續(xù)這種“雙贏”的局面，通過不斷付出來實現(xiàn)自我價值的滿足，在幫助組織發(fā)展壯大的同時也為自己的生活增添樂趣。

3.社會支持促進(jìn)組織發(fā)展

ENGO的發(fā)展離不開政府對其合法性的確認(rèn)。但是，諸如資金來源、人才管理、日?；顒拥确矫娑己艽蟪潭壬弦蕾囉谡酝獾闹黧w。

在ENGO的活動中，公眾的積極參與為環(huán)保組織提供了源源不斷的動力。企業(yè)的支持也為其提供了必要的資金支持，而ENGO也能提升企業(yè)在社會上的良好形象，因此，企業(yè)和公益組織之間就形成了良好的合作方式。蘇南地區(qū)ENGO在充分利用有利的社會資源的同時，也不斷提升自身的能力建設(shè)。

（二）蘇南地區(qū)ENGO的現(xiàn)狀

“社會組織最基本的維度便是它的規(guī)?；蚰芰Α盵6]，這個維度的考察應(yīng)該包括雇員數(shù)量、志愿者雇用水平、慈善捐款金額、公民社會部門的多元化程度等因素。蘇南地區(qū)共有100多家環(huán)境保護(hù)公益組織（包括學(xué)生環(huán)保組織在內(nèi)），①不乏像綠石環(huán)境網(wǎng)絡(luò)行動、綠色江南公眾環(huán)境關(guān)注中心等專業(yè)的ENGO。公益組織的工作人員一般由在校大學(xué)生、在職人員、退休老人或者專門從事NGO的人組成。這些人學(xué)歷相對較高，有一定的從業(yè)熱情，因此，充分調(diào)動他們的積極性、培養(yǎng)他們的工作熱情可以為組織帶來更多源源不斷的活力。而且，高比例的高學(xué)歷人員，可以帶來更高水平的ENGO的產(chǎn)生和發(fā)展。通過招募大量的專業(yè)人才，如社會學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境工程等專業(yè)的人才，可以使ENGO向更深的領(lǐng)域發(fā)展。隨著組織的不斷壯大，可以為高素質(zhì)的人才提供機(jī)會與平臺。

三、ENGO在環(huán)境治理中的作用分析

ENGO作為環(huán)境治理的主體之一，應(yīng)該充分發(fā)揮其在環(huán)境治理中的資源整合、信息供給、倡導(dǎo)和協(xié)同治理的作用。環(huán)境的治理不是一蹴而就的，生態(tài)的恢復(fù)更是需要時間的積累。要想實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的夢想就需要調(diào)動社會各方的力量參與其中，尤其是發(fā)揮ENGO的作用。

（一）資源整合是其基本的作用方式

相對于政府的權(quán)力導(dǎo)向和企業(yè)的利潤導(dǎo)向，ENGO的優(yōu)勢在于其明確的使命導(dǎo)向[7]。這個優(yōu)勢也使得本來分散在政府、社區(qū)、公眾、企業(yè)等各方面的資源具有了導(dǎo)向性，能夠集中調(diào)動并用于環(huán)境保護(hù)。某種程度上，來自政府、企業(yè)、社會等方面的支持可以使ENGO能夠充分調(diào)動自身的積極性，全身心地投入到環(huán)境的保護(hù)中。

無錫太湖之音志愿服務(wù)團(tuán)隊舉辦的活動，絕大多數(shù)都是志愿者策劃執(zhí)行，綜合調(diào)動多方資源來做活動。該組織的志愿者中有醫(yī)生、教師、工程師、社會工作者等，盡管背景不同，但抱著對保護(hù)環(huán)境的一股熱情，貢獻(xiàn)著自己的知識、技能、經(jīng)驗，乃至各種設(shè)施、工具。ENGO作為一個中介、聯(lián)絡(luò)者、協(xié)調(diào)者，把項目運(yùn)作起來。

一個環(huán)保組織可能專職工作人員很少甚至沒有，但是這些志愿者中蘊(yùn)含著廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，都是組織的寶貴財富。這些社會資本一旦集中用于環(huán)境保護(hù)，ENGO也就發(fā)揮出了資源整合作用，就能夠以小博大，產(chǎn)生很大的影響力。

（二）信息供給是其與公眾溝通的重要渠道

環(huán)境信息的有效供給，對避免公眾誤解、便利公眾參與和化解環(huán)境公共危機(jī)都具有極其重要的意義。在各方的努力推進(jìn)下，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》自2008年起施行，但是環(huán)境信息的公開依然是一個難解的敏感問題，瞞報信息、謠言四起的現(xiàn)象依然時有發(fā)生。這種情況其實也反映出，環(huán)境信息公開的渠道不足，公眾對環(huán)境信息的巨大需求未能有效滿足。

ENGO作為政府和公眾的中介，基于自身對環(huán)境的專業(yè)和關(guān)注，能及時有效地傳遞政府的相關(guān)環(huán)保政策、法律和制度以及公眾關(guān)心的環(huán)境信息。

無錫的二泉網(wǎng)志愿服務(wù)團(tuán)隊通過組織市民志愿者參觀藻水分離站，參與水質(zhì)監(jiān)測的過程。用實地考察的形式，增加了對市民的說服力。這樣的ENGO提供了一種開展活動的渠道和方式，便于公眾與政府和企業(yè)的接洽，能夠使民眾獲得真實有效的環(huán)保信息。這些信息供給的做法，成為公眾了解和參與環(huán)保的重要依據(jù)，同時也慢慢樹立起了ENGO的環(huán)保形象，減少了政府和公眾的“鄰避沖突”[8]。

（三）倡導(dǎo)是其調(diào)動公眾參與互動的形式

所謂倡導(dǎo)，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過程。倡導(dǎo)不同于宣傳，宣傳是單向度的，而倡導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的則是一種社會影響力，是一種雙向互動的過程;宣傳是一種比較初級的作用，倡導(dǎo)則是公民環(huán)保意識的回應(yīng)。清華大學(xué)的賈西津副教授認(rèn)為“所謂倡導(dǎo)，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過程”[9]。因此，通過非政府組織的倡導(dǎo)，能讓公民有序參與公共決策、提升和改善政府的行為。蘇南地區(qū)ENGO早期發(fā)展的過程中絕大部分是起著宣傳的作用，但是隨著組織的壯大和專業(yè)化的加強(qiáng)，逐漸成為公民參與公共決策的途徑。

通過ENGO的倡導(dǎo)，使公眾不光了解生態(tài)文明核心價值觀，而且能夠積極投身到環(huán)保，使其自愿做出符合政府意愿的環(huán)保行為，從自身做起，從身邊做起，形成人人、事事、時時崇尚生態(tài)文明的社會新風(fēng)尚，為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實的社會、群眾基礎(chǔ)。無錫太湖之音志愿團(tuán)隊就是用各種喜聞樂見的形式，將環(huán)保的理念傳遞給大家，帶動更多的人參與環(huán)保。

（四）協(xié)同治理是其發(fā)揮地區(qū)獨(dú)特優(yōu)勢的手段

蘇南地區(qū)具有地緣相近、社會歷史條件相似等特點，因此在治理某一方面問題時可以相互配合，協(xié)同治理。協(xié)同治理是建立在共同利益上的，由地方政府之間協(xié)商、協(xié)同和合作形成跨行政區(qū)域的強(qiáng)制力，從而促使地方政府合力確保和引導(dǎo)多層次利益主體共同參與合作的環(huán)境污染治理機(jī)制[10]。蘇南地區(qū)的ENGO最大的優(yōu)勢就是能促進(jìn)政府之間形成利益點，搭建政府合作平臺。如蘇州的綠色江南公眾環(huán)境關(guān)注中心會定期將太湖流域的水和空氣等環(huán)境監(jiān)測報告和日常的一些污染事件公布到網(wǎng)上，使社會形成對政府改善環(huán)境的壓力。由于蘇南地區(qū)大部分處于太湖流域，太湖生態(tài)環(huán)境的變好是政府間共同的利益，從而會使政府間形成更多治理上的合作。

改善生態(tài)環(huán)境是以使命為導(dǎo)向型的ENGO最大的特點，這些公益組織之間的合作與交流也多以環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點，不涉及經(jīng)濟(jì)利益。而政府各部門之間因為環(huán)境治理產(chǎn)生各種矛盾，使環(huán)境改善難以推進(jìn)。所以，ENGO之間的合作能為政府提供一種借鑒，共同的利益應(yīng)該使政府內(nèi)部之間形成合力，而不是張力。

四、總結(jié)

公眾環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)境權(quán)益意識不斷增強(qiáng)，人們需要有一個平臺和組織來參與環(huán)境保護(hù)。ENGO的發(fā)展為蘇南地區(qū)的環(huán)境治理提供了一支社會參與力量，彌補(bǔ)了由政府單一治理手段產(chǎn)生的不足。通過其整合社會各方資源的能力，將政府、企業(yè)、公眾的有助于環(huán)境保護(hù)的力量納入其中，建立一個政府—企業(yè)—公眾—社會組織多方參與的持久的環(huán)境治理體系，使蘇南地區(qū)政府間在明確自身責(zé)任的情況下，用協(xié)同治理的手段共同面對環(huán)境污染問題。只有這樣，才能實現(xiàn)習(xí)總書記提出的“看得見、摸得著、能受益的成果”，才能實現(xiàn)美麗中國的新夢想。

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