吉林省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支的困境與出路

韓 燁，郭珊珊

(1.吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130021； 2.長春中醫(yī)藥大學，吉林 長春 130117)

一、引 言

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度(簡稱“職工養(yǎng)老保險”，下同)自頒布實施開始，部分省份就面臨著養(yǎng)老保險基金當期“收不抵支”的困境。根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》顯示，隨著制度覆蓋面的擴大和政府財政補貼的增加，2004年以后，職工養(yǎng)老保險“收不抵支”的省份逐年減少，2011年減少為12個；但是2012年的數(shù)據(jù)顯示，“收不抵支”的省份又上升到20個，資金缺口共計1205億元(見表1)。這說明，從宏觀層面來看，養(yǎng)老金有大量結(jié)余，制度運行良好；但從微觀層面來看，部分省份的養(yǎng)老金問題尚未得到有效解決，且缺口不斷增大。

吉林省一直都是養(yǎng)老金“收不抵支”的省份之一，且近年來收支差額不斷增大。因此，分析總結(jié)吉林省職工養(yǎng)老保險基金當期“收不抵支”的原因，探索解決問題的方法和對策，對于完善我國職工養(yǎng)老保險制度有一定的理論意義和現(xiàn)實價值。

表1 2006～2012年全國職工養(yǎng)老保險基金收支狀況和“收不抵支”省份統(tǒng)計(單位：億元、個)

數(shù)據(jù)來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》。[1]

二、吉林省職工養(yǎng)老保險基金運行發(fā)展現(xiàn)狀

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，吉林省職工養(yǎng)老保險基金的征繳收入大幅增加，支付能力也空前提高。2012年吉林省職工養(yǎng)老保險征繳收入已達269.97億元，比上年增收20.19億元。近十年的平均增長率已達18.06%。同時，養(yǎng)老保險的基金支出規(guī)模也頗為可觀， 2012年基金支出高達377.6億元，比上年增加85.15億元，近十年的年平均增長率也達到17.09%(見表2)。從基金征繳收入與支出相抵后得出的當期收支結(jié)余額來看，近十年都出現(xiàn)了缺口，而且缺口呈逐年擴大趨勢，2002～2009年基金收支差額一直在25億元左右徘徊，但近兩年收支缺口急速升至50億元以上。截至2012年末，吉林省的缺口更高達107.63億元。

表2 2002～2012年吉林省職工養(yǎng)老保險基金收支及差額情況 (單位：億元、%)

從養(yǎng)老保險基金的財務(wù)指標來看(見表3)，吉林省的人均繳費率近幾年一直在20%上下波動，且幅度不大。對比表4數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，人均繳費率一直與全國均值水平很接近。這種特征符合之前學界得出的養(yǎng)老保險基金負結(jié)余率高的省份人均繳費水平一般也較高的結(jié)論。[1]同時，從數(shù)據(jù)的變化趨勢上看，沒有明顯的下降趨勢，反而有上升的跡象，這說明吉林省維持著較高的繳費率水平，以期實現(xiàn)制度收支平衡。從養(yǎng)老金替代率指標角度看，吉林省基本始終低于全國均值，數(shù)值大多在50%以下。養(yǎng)老金替代率整體水平呈下降趨勢，主要原因是人均養(yǎng)老金的增長速率慢于同時期社會平均工資的增長速率。從制度贍養(yǎng)率看，吉林省的制度贍養(yǎng)率相對較高，大幅高于全國均值，且有逐年上升的趨勢，六年內(nèi)上升了10個百分點。這種情況的出現(xiàn)與吉林省是老牌工業(yè)基地密不可分，傳統(tǒng)國有企業(yè)離退休職工人數(shù)比重大，贍養(yǎng)負擔沉重。從當期結(jié)余率看，吉林省養(yǎng)老保險基金當期結(jié)余率在六年間始終為負數(shù)，當期收支虧損缺口大，且逐年加劇，已完全陷入收不抵支困境，加上人口老齡化速度加快的影響，財務(wù)收支失衡狀況日益加重。

表3 2007～2012年吉林省職工養(yǎng)老保險制度財務(wù)運行情況(單位：%)*人均繳費率是參保城鎮(zhèn)職工人均繳費數(shù)額與上年度城鎮(zhèn)在職職工平均工資水平之比；養(yǎng)老金替代率是離退休城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平與上年度城鎮(zhèn)在職職工平均工資水平之比；制度贍養(yǎng)率是當前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度下當期參保城鎮(zhèn)在職繳費職工人數(shù)與離退休城鎮(zhèn)職工人數(shù)之比；當期收支結(jié)余率是當期養(yǎng)老保險基金征繳收入與基金支出的差額與當期養(yǎng)老保險基金收入之比。

數(shù)據(jù)來源：同表2。

表4 2007～2012年全國職工養(yǎng)老保險制度財務(wù)運行情況(單位：%)

三、吉林省職工養(yǎng)老保險基金“收不抵支”成因分析

形成吉林省職工養(yǎng)老保險基金“收不抵支”這一現(xiàn)狀的原因可以歸納為三個方面：歷史欠債、經(jīng)濟發(fā)展狀況和制度贍養(yǎng)率。

(一)歷史欠債

從1997年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號)開始，養(yǎng)老保險制度在本質(zhì)上就存在著一定程度的不公平。當時的已退休職工和在崗職工的絕對數(shù)量和相對比例各省差異較大，養(yǎng)老金水平差距也固有存在。從絕對數(shù)量方面進行對比，截至1997年底，吉林省的離退休職工人數(shù)為95.8萬人，而少的省份,如西藏,離退休職工人數(shù)只有3.1萬人，寧夏和青海也都不到20萬人。由此可見,制度建立前留給吉林省需要贍養(yǎng)的離退休職工人數(shù)的絕對數(shù)值較大。而從相對比例方面看，作為老工業(yè)基地的吉林省因國有企業(yè)和集體企業(yè)所占比重大，需要發(fā)放養(yǎng)老金供養(yǎng)的已退休職工數(shù)量負擔要遠遠大于非老工業(yè)基地和工業(yè)基礎(chǔ)差的省份。因而在建立制度之初，吉林省在歷史債務(wù)問題上可以說是具有“先天缺陷”，也成為影響吉林省養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性的“定時炸彈”。另外，工資水平在很大程度上影響了吉林省的養(yǎng)老金水平。1997年吉林省國有經(jīng)濟單位職工的平均工資為6017元，城鎮(zhèn)職工平均工資為5664元，二者之比為106.23%。而現(xiàn)行制度實施前，國有經(jīng)濟單位職工為參保人群的主體，國有單位退休職工相對較高的贍養(yǎng)水平造成的累積效應(yīng)，使得吉林省的歷史欠債情況更加復雜。[2]

(二)經(jīng)濟發(fā)展狀況

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況的好壞很大程度上決定了各省養(yǎng)老保險基金財務(wù)狀況。在職職工平均工資既是養(yǎng)老保險制度繳費額度的計算基數(shù)，又是離退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的計算基數(shù)，即工資水平高的發(fā)達地區(qū)用作計算的繳費基數(shù)大。長期以來，我國一直享受著人口紅利帶來的種種好處，因而繳費基數(shù)大的省份從中獲益良多。[3]而吉林省工資水平在全國范圍內(nèi)屬于中等，享受紅利帶來的收益就有限。此外，由于養(yǎng)老金上調(diào)速度與工資增長速度不同步，吉林省工資的增長速度顯然沒能為其帶來額外收益。其次，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況直接影響當?shù)刎斦嵙?，而財政實力決定其對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財政補貼水平。對于吉林省來說，財政實力決定其無法向職工提供更多的養(yǎng)老金補貼。

(三)制度贍養(yǎng)率

通過觀察不難發(fā)現(xiàn)，制度贍養(yǎng)率較高的省份基本都是收不抵支的省份(見表5)。值得注意的是，2012年吉林省職工養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率達到68.03%，在全國各省份中居第三位。從參保職工結(jié)構(gòu)來看，國有企業(yè)參保人數(shù)占企業(yè)部門總參保人數(shù)的比例為63.72%，集體企業(yè)參保人數(shù)占企業(yè)部門總參保人數(shù)的比例達到9.47%，對應(yīng)的制度贍養(yǎng)率分別為95.12%和142.71%。從參保群體整體數(shù)據(jù)來看，國有企業(yè)和集體企業(yè)參保人員的制度贍養(yǎng)率要明顯高于其他類型的參保者(其中，港澳臺及外資企業(yè)4.58%，其他經(jīng)濟成分企業(yè)18.83%，以個體身份參保人員35.16%)。由此可知，國有企業(yè)和集體企業(yè)參保人員數(shù)量接近企業(yè)部門參保人員總數(shù)的二分之一，較高的制度贍養(yǎng)率一直給養(yǎng)老保險基金籌集和發(fā)放帶來了沉重的負擔。[4]同時，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化也加快了老齡化的進程，根據(jù)吉林省統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，65歲及以上老年人口贍養(yǎng)比從1997年的8.5%上升到2012年的10.53%。贍養(yǎng)更多的老年人必然給養(yǎng)老保險基金帶來巨大壓力，進而影響職工養(yǎng)老保險基金財務(wù)狀況的可持續(xù)發(fā)展。

表5 2012年各省區(qū)制度贍養(yǎng)率、養(yǎng)老保險基金收支差額表(單位：%、億元)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2013年中國統(tǒng)計年鑒》和中國勞動(人力資源)與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報信息數(shù)據(jù)計算而得。

四、對策及建議

綜上所述，筆者認為解決吉林省養(yǎng)老保險基金收不抵支的財務(wù)問題可以從以下幾方面入手：

(一)“多管齊下”化解養(yǎng)老保險歷史債務(wù)

吉林省養(yǎng)老保險基金的“歷史欠債”問題，說到底就是養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的隱性成本問題。吉林省作為老工業(yè)基地，國有企業(yè)和集體企業(yè)中的“老人”和“中人”絕對數(shù)量多，加之相對較高的職工平均工資水平，是造成吉林省養(yǎng)老保險基金收不抵支現(xiàn)狀的主要原因之一。[5]要解除歷史債務(wù)問題的困擾，首先，需繼續(xù)擴大制度覆蓋面，掃除制度覆蓋“盲點”，將非公有制企業(yè)職工，包括進城農(nóng)民工、下崗再就業(yè)人員及靈活就業(yè)人員等都納入到制度中來；第二，養(yǎng)老金作為一種延期支付的工資，在計劃經(jīng)濟時代變?yōu)榱素斦杖牒推髽I(yè)發(fā)展基金，成為國有經(jīng)濟的一部分，因而可以考慮對部分國有資產(chǎn)進行變現(xiàn)，以補償因贍養(yǎng)“老人”和“中人”造成的資金缺口；第三，循序漸進地推行延遲退休的制度，延遲退休制度的實施可以直接增加基金收入，減少領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限，進而減少支出，其對緩解歷史債務(wù)缺口繼續(xù)擴大具有重要意義。

(二)激發(fā)地區(qū)經(jīng)濟活力，提高基金支付能力

吉林省經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢是不可否認的客觀事實，并直接對養(yǎng)老保險基金運行造成影響，因而激發(fā)本省經(jīng)濟活力，增強財政實力，提高基金支付能力，是解決當前基金運行財務(wù)問題的必由之路。發(fā)展經(jīng)濟需結(jié)合本省實際。吉林省作為農(nóng)業(yè)大省，發(fā)展過程中要注意揚長避短，緊扣“綠色發(fā)展”的主題，將本省森林、濕地、草原等生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，形成良性循環(huán)，科學、可持續(xù)地發(fā)展。另外，要重視地區(qū)品牌經(jīng)濟的貢獻和支撐，在未來的發(fā)展中，要考慮結(jié)合“一汽”汽車工業(yè)正處于其生命發(fā)展周期的成長期和高峰期階段的實際，鼓勵創(chuàng)新，發(fā)展新能源、環(huán)保節(jié)能、電動汽車等產(chǎn)業(yè)項目。同時，吉林省的北方氣候特點、獨特的生態(tài)景觀、少數(shù)民族風情、汽車文化、電影文化等豐富的旅游資源也是不容忽視的經(jīng)濟增長點。

(三)合理運用基金投資，規(guī)避因人口老齡化產(chǎn)生的財務(wù)風險

吉林省制度贍養(yǎng)率相對較高現(xiàn)象側(cè)面反映出隨著吉林省人口老齡化程度的加深，基金運行受到巨大壓力。因而，養(yǎng)老保險基金的保值增值問題必須得到重視。出于基金安全性的考慮，一直以來養(yǎng)老保險基金只用于購買國債和存在銀行，較低的收益率加之通貨膨脹，可能造成其實質(zhì)上的貶值，因此必須積極穩(wěn)妥地盤活資金理好財，以保證百姓的“養(yǎng)老錢”安全保值、有效增值。[6]在基金增值途徑方面，可資借鑒的方式主要有：由省內(nèi)統(tǒng)一的社?；鹄硎聲葯C構(gòu)運營，可選購票面利率較高的中長期建設(shè)債券，或?qū)⒁欢ū壤幕鹄塾嫿Y(jié)余直接進入股市；另外，基金還可投資于交通、電力、保障住房等國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，一舉兩得，既能刺激內(nèi)需，拉動經(jīng)濟，又能緩解養(yǎng)老保險基金財務(wù)困境。

(四)實行統(tǒng)籌基金與個人賬戶分賬管理制度

基于當前吉林省養(yǎng)老保險基金收不抵支的現(xiàn)狀，加之養(yǎng)老保險基金運行一直以來并未真正實行分賬制度，職工個人賬戶中的資金多被違規(guī)拆借補充統(tǒng)籌基金賬戶缺口，用以支付當前退休人員的養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險基金“空賬運行”問題始終存在。因而，統(tǒng)籌基金與個人賬戶必須實際實行分賬管理，切實做實個人賬戶，保證個人賬戶的基金積累并使賬戶內(nèi)資金參與投資運營獲得收益。實行分賬管理還有利于以全局的視野思考養(yǎng)老保險基金的規(guī)劃、集中與調(diào)配，實現(xiàn)省內(nèi)區(qū)域間收入調(diào)節(jié)和財富再分配，充分體現(xiàn)社會公平，保障養(yǎng)老保險基金的互濟共享，促進勞動力資源跨地區(qū)自由流動和優(yōu)化配置。

(五)大力推進經(jīng)辦能力建設(shè)工程

養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展使提升養(yǎng)老保險經(jīng)辦能力成為必然要求，經(jīng)辦機構(gòu)能力提升的工程需從硬件和軟件兩方面著手。硬件方面，建設(shè)高效、統(tǒng)一的社保信息平臺是一項重點工作，其代表就是吉林省正在建設(shè)中的“金保工程”和“一卡通”信息系統(tǒng)。社保信息共享系統(tǒng)的建成將一舉消除社保信息不對稱引致的經(jīng)辦低效率。軟件方面主抓隊伍建設(shè)，出臺各經(jīng)辦崗位職責規(guī)范，樹立機構(gòu)人員服務(wù)形象，培養(yǎng)出業(yè)務(wù)精通、服務(wù)高效、操作規(guī)范的經(jīng)辦隊伍，為維護勞動者權(quán)益、促進社會經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定貢獻力量。

[1]鄭秉文.中國養(yǎng)老保險基金發(fā)展報告2012[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2012:28-42.

[2]楊娟.養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實施路徑探討[J].中國青年政治學院學報，2009，(6):75-79.

[3]龔秀全.中國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的制度轉(zhuǎn)換成本與路徑研究[J].人口與經(jīng)濟，2007，(6):64-69.

[4]鄭秉文,孫永勇.對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的反思——半數(shù)省份收不抵支的本質(zhì)、成因與對策[J].上海大學學報：社會科學版,2012，(5):33-35.

[5]趙應(yīng)文.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金“收不抵支”原因分析與對策選擇[J].北京社會科學，2013，(3)：73-81.

[6]蔣琰.我國社?；鸸芾砟Ｊ降男绿剿鱗D].成都：西南財經(jīng)大學, 2011:188-189.