制度供給的失衡與地區(qū)間小學(xué)教育均等化問題研究
——基于地區(qū)間生均教育成本差異的視角

胡德仁

(1.中國人民大學(xué)，北京100872; 2.河北省財政廳，河北 石家莊 050051 )

當(dāng)前小學(xué)教育在區(qū)域之間處于不均衡發(fā)展的狀態(tài)。造成這種不均衡發(fā)展的原因很多，現(xiàn)行的很多制度忽視了地區(qū)間生均教育成本上的差異，制度供給的失衡是造成地區(qū)間教育不均衡的重要原因。影響地區(qū)間教育均等化的主要因素有兩項，一是生均教育經(jīng)費(fèi)，二是生均教育成本。目前有關(guān)研究主要集中在生均教育經(jīng)費(fèi)差距方面。在討論地區(qū)間教育均等化以及財政轉(zhuǎn)移支付時，如果不考慮生均教育成本差異的影響，直接將各地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)差異進(jìn)行比較，教育資源配置均等化的真實情況就會被掩蓋，得出的結(jié)論也會失去真實性，因此地區(qū)間義務(wù)教育成本差異的研究具有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述

目前關(guān)于地區(qū)間教育均等化和差異的探討，大多沒有考慮不同地區(qū)間生均教育成本的差異。有的雖然考慮到地區(qū)間生均教育成本的差異，但是不夠全面和準(zhǔn)確。美國學(xué)者從20世紀(jì)70年代開始了對義務(wù)教育地區(qū)成本差異的調(diào)查研究，而中國在這一領(lǐng)域的研究幾乎是一片空白。付堯和袁連生研究認(rèn)為，除學(xué)校投入的教育資源差異外，不同地區(qū)的價格差異也會引起義務(wù)教育成本的差異。[1]楊曉霞和劉暉研究認(rèn)為，中國地域廣闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，并由此帶來地域間價格水平的差異。不同的地區(qū)，同樣數(shù)量的教育經(jīng)費(fèi)的購買力也是大不相同的。如果不考慮到這些因素，直接進(jìn)行比較，往往可能夸大義務(wù)教育發(fā)展水平的差異程度。因此，在衡量區(qū)域之間義務(wù)教育均衡發(fā)展水平時，地區(qū)價格差異因素同樣是需要考慮的重要方面，必須根據(jù)不同地區(qū)物價水平對名義教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，才能得到真實的區(qū)域間發(fā)展差異情況。[2]從理論上講，計算生均教育成本調(diào)整系數(shù)需全面考慮所有影響成本的因素，對各種因素分別賦予一定的權(quán)重，加總構(gòu)成最后的成本調(diào)整系數(shù)。杜育紅設(shè)定教育文化行業(yè)全國平均工資為1，用各省區(qū)教育文化行業(yè)平均工資除以全國平均工資，所得系數(shù)為成本調(diào)整系數(shù)。用生均經(jīng)費(fèi)除以成本調(diào)整系數(shù)，就可以計算出按實際購買力衡量的生均經(jīng)費(fèi)。[3]我們認(rèn)為僅僅依據(jù)各省區(qū)教育文化行業(yè)平均工資除以全國平均工資作為生均支出成本的調(diào)整系數(shù)不夠全面。有的研究雖然綜合考慮到這些因素，如鐘曉敏等人建立的模型中，生均教育成本調(diào)整系數(shù)對人口密度、城市化水平等因素給予了考慮，但其權(quán)重的確定具有一定的主觀性。[4]影響生均教育成本的這些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不應(yīng)根據(jù)研究者的主觀判斷來確定，而應(yīng)根據(jù)科學(xué)計量模型來確定。

不同地區(qū)之間教育服務(wù)的提供存在很大的成本差異，充分考慮生均教育成本差異會使均等化的比較更具有現(xiàn)實意義。政策制定者在未來的政策制定中可以根據(jù)各地社會經(jīng)濟(jì)狀況的不同或?qū)W生特點(diǎn)的差異，建立學(xué)生密度、教師工資水平等恰當(dāng)?shù)某杀局笖?shù)，并應(yīng)用于地區(qū)間教育均等化的政策之中。[5]所以本文先探討如何測算各地區(qū)生均教育成本。

二、生均教育成本差異理論和模型構(gòu)建

在學(xué)校教育領(lǐng)域中，學(xué)校規(guī)模存在著一個適度規(guī)模。[6]當(dāng)學(xué)校的生均規(guī)模小于適度規(guī)模時，教育產(chǎn)出的增長率將大于教育投入的增長率，此時的邊際成本小于平均成本，平均教育成本還可以降低，可以再擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，平均成本隨學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大而下降;而當(dāng)學(xué)校規(guī)模超過適度規(guī)模時，教育產(chǎn)出的增長率將低于教育投入的增長率，甚至有可能出現(xiàn)負(fù)增長，平均成本將隨著學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大而上升。為了使培養(yǎng)出質(zhì)量相同的學(xué)生所花費(fèi)的教育成本最低、生均成本最低，按照規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，就要擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。[7]國內(nèi)外一些學(xué)者的研究表明，在中小學(xué)校同樣存在著規(guī)模效益問題，即學(xué)校的辦學(xué)成本隨著學(xué)校規(guī)模的變化呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢[8]，反之亦然。

本文測算生均教育成本的思路為：先測算出各地區(qū)的生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)和生均標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)，將各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)和生均標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)相加可以得到各地區(qū)生均教育成本。[9]將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)來分別測算，有助于更加精確地測算地區(qū)間義務(wù)教育成本差異。[1]本文中生均教育成本只考慮人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，因為基本建設(shè)支出每年的變動較大，難以進(jìn)行回歸分析。

某地區(qū)生均教育成本=該地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)

(1)

(一)各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)的測算

生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)取決于資源價格、學(xué)校規(guī)模和學(xué)生需求等因素。[5]不同學(xué)區(qū)的資源價格不同，有如下幾個原因:生活成本、勞動力市場狀況、地方設(shè)施和雇員的工作條件。生活成本越高的地區(qū)，學(xué)區(qū)需要支付越高的工資來吸引高質(zhì)量的雇員。當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌鰻顩r也會影響學(xué)區(qū)所需支付的工資水平。失業(yè)率越高的地區(qū)可供選擇的工作機(jī)會越少，學(xué)區(qū)也就更容易以較低的工資吸引教師和管理人員。

根據(jù)公式(2)來測算各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)。即：

某地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)=該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)教師人數(shù)×該地區(qū)平均工資水平/該地區(qū)學(xué)生數(shù)

(2)

這里之所以選擇標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)而不是實際教師人數(shù)，是因為只有根據(jù)各地區(qū)的學(xué)生人數(shù)、學(xué)生密度等因素測算的標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)才真正符合小學(xué)教育需要，而實際教師人數(shù)則有可能存在冗員等不合理因素，依此測算生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)不利于控制編制的增長。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)量的測算，我們假設(shè)一個地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)教師的數(shù)量應(yīng)該與學(xué)生人數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系，與該地區(qū)學(xué)生密度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。這樣的理論假設(shè)是基于這樣的考慮，學(xué)校的布局一般根據(jù)兩個因素：一是學(xué)校的地域配置，二是學(xué)校的規(guī)模。[10]學(xué)校地域配置的主要原則是方便學(xué)生上學(xué)。從每個學(xué)生來說，上學(xué)的距離當(dāng)然是越近越好。但是，如果學(xué)校配置過于密集，由于學(xué)生有限，每個學(xué)校就不可能有一定的規(guī)模。學(xué)校沒有規(guī)模，資源(資金、設(shè)備、人員等)分散使用，辦學(xué)的成本就會加大。在教育總的投入不變的前提下，如果辦學(xué)成本加大，分配到每個學(xué)校的資源就會不足，進(jìn)而影響到教育的質(zhì)量。從另一方面說，如果規(guī)模過大，學(xué)校數(shù)量過少，學(xué)生上學(xué)的距離就會過遠(yuǎn)。對于小學(xué)生，尤其是低年級的學(xué)生，上學(xué)的距離過遠(yuǎn)顯然是不合適的。所以，學(xué)校的合理配置是在小學(xué)生上學(xué)(一般是步行)可接受的距離內(nèi)，并使學(xué)校有一定的規(guī)模。這就造成一些學(xué)生密度低的地區(qū)為了照顧學(xué)生就近入學(xué)，學(xué)校往往達(dá)不到一定的規(guī)模，師生比較高。如一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于受到自然條件的限制，學(xué)生密度較低(本文引入學(xué)生密度的概念，學(xué)生密度=學(xué)生人數(shù)/區(qū)域面積)，人們居住分散，交通不便，造成學(xué)校數(shù)量多、規(guī)模小、師生比較高。[6]

雖然近年來有些農(nóng)村小學(xué)通過寄宿制來解決班級規(guī)模較小的問題，但是寄宿制需要增加生活老師和其他成本。根據(jù)《中國教育藍(lán)皮書2009》中《中國中西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制中小學(xué)調(diào)查》，寄宿制帶來的新增成本占整個學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)的16%。[11]總體來說，學(xué)生密度低的地區(qū)師生比相對較高，如果假設(shè)成立，標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)量對學(xué)生密度的回歸系數(shù)應(yīng)該是負(fù)的。通過這些假設(shè)我們構(gòu)建這樣的模型：

lnjsi=c(1)+c(2)×lnxsi+c(3)×lnmdi+ε

(3)

其中，jsi、xsi、mdi分別代表各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)量(這里用各地區(qū)小學(xué)教職工數(shù)量來表示各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)教師的數(shù)量)、學(xué)生數(shù)、學(xué)生密度。其中各地區(qū)教職工數(shù)、學(xué)生數(shù)的數(shù)據(jù)來源于《河北經(jīng)濟(jì)年鑒(2014)》；學(xué)生密度根據(jù)各地區(qū)學(xué)生數(shù)和區(qū)域面積計算得出；各地區(qū)區(qū)域面積的數(shù)據(jù)來源于《河北經(jīng)濟(jì)年鑒(2014)》。將2013年的數(shù)據(jù)分別代入模型(3)，用EVIEWS5.0進(jìn)行回歸，可以得到以下的回歸結(jié)果：

lnjsi=-1.270845+0.882203×lnxsi-0.069051×lnmdi

(-3.110771) (20.288600) (-2.849883)

R2=0.788073 調(diào)整的 R2=0.784887

從回歸結(jié)果上看，模型(3)回歸結(jié)果的擬合程度均在78%以上，學(xué)生數(shù)和學(xué)生密度對標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)量的影響均在1%的水平下顯著。學(xué)生人數(shù)與教職工人數(shù)呈正相關(guān)，學(xué)生密度與教職工人數(shù)呈負(fù)相關(guān)，符合理論假設(shè)。

現(xiàn)行的小學(xué)教育教師編制標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了師生比這一指標(biāo)，即在教學(xué)點(diǎn)和教師配備時只考慮學(xué)生數(shù)，而沒有考慮學(xué)生密度，在制度供給上出現(xiàn)“失衡”。[12]中國現(xiàn)行的2001年中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村小學(xué)的師生比分別為1:19、1:21和1:23。

現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)制定的理論假設(shè)是建立在規(guī)模效益理論之上的。[13]學(xué)生密度高的地區(qū)，學(xué)校生源充足，校均規(guī)模大，辦學(xué)規(guī)模效益明顯，屬于規(guī)模效益下的資源配置，可以以在校生數(shù)為唯一依據(jù)核定教師編制。學(xué)生密度低的地區(qū)，學(xué)校生源不足，校均規(guī)模小，很難產(chǎn)生規(guī)模效益，如果仍以在校生數(shù)為唯一依據(jù)核定教師編制，就難以滿足這些地區(qū)的實際需要?，F(xiàn)行的教師編制標(biāo)準(zhǔn)假設(shè)同一類別的學(xué)生在同一所學(xué)校就學(xué)，同一類別的教師在同一所學(xué)校任教?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的唯一依據(jù)是學(xué)生數(shù)，而實際上，所有學(xué)生按區(qū)域分散在不同學(xué)校就學(xué)，不可能全部集中在一所學(xué)校上學(xué)。特別是在學(xué)生密度低的地區(qū)，由于地域廣、校點(diǎn)較多、規(guī)模較小，所以，相同數(shù)量的學(xué)生在學(xué)生密度低的地區(qū)就讀需要的教師要多于學(xué)生密度高的地區(qū)。因此，現(xiàn)行的教師編制標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)以在校學(xué)生為唯一依據(jù)來核定教師編制。

根據(jù)模型(2)可以得到各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)。為了驗證測算的生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)是否科學(xué)合理，根據(jù)上面的理論分析，假設(shè)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)與工資水平呈正相關(guān)、與學(xué)生密度呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。我們可以構(gòu)建這樣的模型：

lnryi=c(1)+c(2)×lngzi+c(3)×lnmdi+ε

(4)

其中，ryi、gzi、mdi分別代表各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)、各地區(qū)工資水平、各地區(qū)學(xué)生密度。將各地區(qū)人員經(jīng)費(fèi)和現(xiàn)行的工資水平和學(xué)生密度的數(shù)據(jù)分別代入模型(4)，用EVIEWS5.0進(jìn)行回歸，可以得到以下的回歸結(jié)果：

lnryi=-2.038183+0.968515×lngzi-0.104891×lnmdi

(-11.00752) (53.55694) (-21.56031)

R2=0.965638 調(diào)整的R2=0.965121

模型(4)回歸結(jié)果的擬合程度均在96%以上，工資水平和學(xué)生密度對生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)的影響均在1%的水平下顯著，生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)與工資水平呈正相關(guān)，與學(xué)生密度呈負(fù)相關(guān)，符合理論假設(shè)，說明測算的生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)是科學(xué)合理的。

(二)各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)的測算

公用經(jīng)費(fèi)包括取暖費(fèi)、交通費(fèi)、電費(fèi)、維修費(fèi)、辦公用品等，一般說來，在生均教育成本的構(gòu)成中，公用經(jīng)費(fèi)所占比重較小，人員經(jīng)費(fèi)的比重在72%以上。影響地區(qū)間公用經(jīng)費(fèi)差異的因素主要是規(guī)模因素和價格因素。 一般來說，學(xué)生密度低的地區(qū)，為了照顧小學(xué)生上學(xué)方便，小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的比重會更高，小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的辦學(xué)成本相對較高。而現(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定是建立在非寄宿制學(xué)校成本基礎(chǔ)之上的，確定之初并沒有更多地考慮寄宿制和小規(guī)模學(xué)校成本結(jié)構(gòu)的特殊性。[14]因此，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，沒有寄宿生、很少寄宿生或者大規(guī)模的學(xué)校基本上可以維持正常開支，而存在寄宿生且寄宿生人數(shù)偏多的學(xué)校，現(xiàn)有的撥付標(biāo)準(zhǔn)顯然難以保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)部分學(xué)校的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，管理一名寄宿生所耗費(fèi)的公用經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于1.5名非寄宿生，同時，學(xué)校寄宿生比例也是影響生均成本的主要因素之一?；诖耍瑢W(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核算必須區(qū)分大規(guī)模學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校，寄宿制與非寄宿制學(xué)校，在達(dá)到一定寄宿率(假定為50%)以上的學(xué)校之間，按1：1.5的比例撥付非寄宿生與寄宿生公用經(jīng)費(fèi)；對于低于一定寄宿率(如50%)的學(xué)校，寄宿生雖然很少，但是滿足寄宿條件的基本設(shè)施和人員配備并不會成比例地減少，因此應(yīng)當(dāng)依據(jù)補(bǔ)償原則，適當(dāng)提高生均公用經(jīng)費(fèi)的比例。

通過以上分析，我們認(rèn)為小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的辦學(xué)成本相對較高，而學(xué)生密度低是造成小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的決定性因素，因此可以認(rèn)為各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)與學(xué)生密度是負(fù)相關(guān)的 。這樣假設(shè)主要是考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因和寄宿制、小規(guī)模學(xué)校的需要。為保障學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn),很多地區(qū)都提高了小規(guī)模學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),對不足百人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按百人撥付公用經(jīng)費(fèi)。因為學(xué)生密度低的地區(qū)小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的比重會較高，并假設(shè)地區(qū)間公用經(jīng)費(fèi)差異最大級差為1.50。

三、地區(qū)間小學(xué)教育均等化程度的度量

(一)地區(qū)間小學(xué)教育均等化程度的度量方法

由于地區(qū)之間自然條件、教師的收入水平和學(xué)生密度的差異很大，生均教育成本的差異也較大，僅僅通過對生均教育經(jīng)費(fèi)的測算，很難反映地區(qū)間生均教育成本方面的差異，無法實現(xiàn)有效的均衡。所以本文引入生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)的概念。即：

生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)=生均教育經(jīng)費(fèi)/生均教育成本

以這些指數(shù)作為度量地區(qū)間教育投入均等化的依據(jù)。這樣的測算更實際，更能反映各地區(qū)財政保障能力。

(二)研究方法

四、主要結(jié)論與政策建議

(一)主要結(jié)論

當(dāng)前小學(xué)教育在區(qū)域之間處于不均衡發(fā)展的狀態(tài)，造成這種不均衡發(fā)展的原因很多，制度的短缺與不健全是根本，現(xiàn)行的教育財政制度供給上存在失衡的現(xiàn)象，沒有考慮到地區(qū)間生均教育成本上的差異。應(yīng)綜合考慮生均教育經(jīng)費(fèi)和生均教育成本兩個變量對地區(qū)間教育均等化的影響，用生均教育成本因素修正只考慮生均教育經(jīng)費(fèi)帶來的偏差，計算出地區(qū)間教育不均等的真實差距?；镜慕Y(jié)論是，綜合考慮生均教育經(jīng)費(fèi)和生均教育成本兩個因素的影響，地區(qū)間教育不均等要小于名義上的不均等。充分考慮生均教育成本差異使地區(qū)間小學(xué)教育均等化的比較更具有現(xiàn)實意義。

(二)政策建議

本文結(jié)論的現(xiàn)實意義在于：很多研究教育均等化的文章只考慮生均教育經(jīng)費(fèi)上的差異，沒有考慮到地區(qū)間生均教育成本上的差異，也沒有考慮到現(xiàn)行的教育財政供給制度上的失衡是造成地區(qū)間小學(xué)教育非均衡發(fā)展的重要原因。從人員經(jīng)費(fèi)(教師配備)上看，教師編制制度不考慮各地區(qū)學(xué)生密度上的差異，難以滿足學(xué)生密度低的地區(qū)的需要；從公用經(jīng)費(fèi)上看，所有的地區(qū)均實行一個標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足學(xué)生密度低的地區(qū)，尤其是小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的需要?，F(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制只是簡單地把全國劃分為東部、中部、西部實行不同的政策，只考慮地區(qū)間財政能力的差異，而沒有考慮各地區(qū)的財政需求。因此，筆者認(rèn)為地區(qū)間教育均等化的制度設(shè)計既要從供給角度考慮地區(qū)間財政能力的差異，又要從需求角度考慮不同地區(qū)的生均教育成本的差異，二者相結(jié)合確定均等化補(bǔ)貼辦法。以有效的制度供給推動小學(xué)教育均衡發(fā)展。

本文的不足之處在于：一是影響生均教育成本的因素很多，本文只考慮到各地區(qū)教師工資水平和各地區(qū)學(xué)生密度這兩個主要因素，有些次要因素沒有考慮進(jìn)去。二是本文教育經(jīng)費(fèi)投入是以教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出為依據(jù)，主要包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，而沒有考慮基本建設(shè)支出。因為教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出是維持性支出，每年變動不大，用回歸來分析比較有說服力；而基本建設(shè)支出每年的變動較大，難以進(jìn)行回歸分析。三是本文研究認(rèn)為學(xué)生密度是影響地區(qū)間公用經(jīng)費(fèi)差異的主要因素，但是在測算上采取的是經(jīng)驗估算，沒有經(jīng)過模型推導(dǎo)。這些不足之處有待于在以后的研究中進(jìn)一步深化。

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