司法體制改革背景下省以下地方人大監(jiān)督司法工作的思考

熊艷喜

黨的十八大報(bào)告明確提出，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)[1]。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義[2]。司法公正是社會(huì)正義的底線，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)司法工作的監(jiān)督，既是地方人大及其常委會(huì)正常履行法定職責(zé)，進(jìn)一步改進(jìn)工作的現(xiàn)實(shí)需要，也是落實(shí)中央精神要求的具體體現(xiàn)。

一、司法體制改革及其對(duì)省級(jí)以下地方人大監(jiān)督司法工作的影響

1.司法體制改革的背景

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出了加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度[3]。與此同時(shí)，《決定》對(duì)深化司法體制改革作了全面部署，提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，要確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施[4]。

2.司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容和基本方向

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)

議審議通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》，明確深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項(xiàng)改革任務(wù)的路線圖和時(shí)間表。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《改革框架意見(jiàn)》），對(duì)若干重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題確定了政策導(dǎo)向。主要是，司法體制改革試點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)的基本原則，涉及四項(xiàng)改革：一是完善司法人員分類管理;二是完善司法責(zé)任制;三是健全司法人員職業(yè)保障;四是推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六省市先行試點(diǎn)。同時(shí)，針對(duì)七個(gè)問(wèn)題提出政策導(dǎo)向：（1）對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度;（2）建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線;（3）完善法官、檢察官選任條件和程序，堅(jiān)持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊(duì)伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力;（4）完善辦案責(zé)任制，加大司法公開(kāi)力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制;（5）健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度;（6）推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理;（7）完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度[5]。

3.當(dāng)前的司法體制改革對(duì)省以下地方人大監(jiān)督司法工作的影響

司法體制改革的目標(biāo)，是建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理?！陡母锟蚣芤庖?jiàn)》明確了試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)統(tǒng)管的改革路徑：對(duì)人的統(tǒng)一管理，主要是實(shí)行司法人員分類管理，建立法官、檢察官員額制和符合司法規(guī)律的辦案責(zé)任制，建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制;對(duì)財(cái)物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理機(jī)制。司法體制改革的目標(biāo)明確、路徑清晰，就是改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)司法人員和地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)按行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的體制，以此排除地方不當(dāng)干預(yù)。具體而言，就是要切割省級(jí)以下法院、檢察院與屬地政府之間關(guān)于人、財(cái)、物的聯(lián)系，以此打破長(zhǎng)期以來(lái)飽受詬病的“司法地方化”問(wèn)題。司法體制改革屬于頂層設(shè)計(jì)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。改革的重點(diǎn)內(nèi)容和基本方向既出，必然涉及省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)職責(zé)職能的調(diào)整和變化。由此，帶來(lái)兩個(gè)疑問(wèn)：（1）司法體制改革破局“司法地方化”，還要不要省級(jí)以下地方人大對(duì)“兩院”的司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督？（2）司法體制改革進(jìn)程中省級(jí)以下地方人大如何對(duì)“兩院”的司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督？誠(chéng)然，無(wú)論最終的結(jié)論如何，省以下地方人大監(jiān)督司法工作都面臨著現(xiàn)實(shí)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

二、司法體制改革背景下深化省級(jí)以下地方人大監(jiān)督司法工作的必要性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的

引領(lǐng)和推動(dòng)作用[6]。當(dāng)前，司法體制改革在試點(diǎn)和穩(wěn)步推進(jìn)之中，在此背景之下強(qiáng)調(diào)深化省級(jí)以下地方人大監(jiān)督司法工作的必要性，主要有以下四個(gè)方面的理由：

1.法理上的正當(dāng)性

人民民主專政是我國(guó)的國(guó)體，代表著國(guó)家政權(quán)的根本屬性，意味著人民是國(guó)家的主人。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體，是國(guó)家的根本政治制度。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。各級(jí)人民代表大會(huì)則是各級(jí)人大代表代表人民行使管理國(guó)家和地方事務(wù)權(quán)力的載體與平臺(tái)，是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)即“一府兩院”由相應(yīng)的各級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。我國(guó)政權(quán)的權(quán)力來(lái)源以及權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了省級(jí)以下地方人大監(jiān)督由其產(chǎn)生的地方“兩院”具有天然法理上的正當(dāng)性。

2.現(xiàn)行法律的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》分別對(duì)我國(guó)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)、組織形式以及中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的縱、橫向權(quán)力分配結(jié)構(gòu)與制約機(jī)制進(jìn)行了法律確認(rèn)。尤其是監(jiān)督法還就各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督作出了專門規(guī)定。因此，只要法律規(guī)定的“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”;“聽(tīng)取和審查本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告”; “監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn)”以及依法選舉或罷免“兩院兩長(zhǎng)”、任免或撤銷“兩院”工作人員法律職務(wù)等法定職權(quán)未變，省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)“兩院”的司法監(jiān)督也就責(zé)無(wú)旁貸，既是權(quán)力更是責(zé)任，不得放棄也不容懈怠。

3.司法體制改革的路徑要求

從《改革框架意見(jiàn)》本身看，將司法責(zé)任制作為改革試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，為防止法官、檢察官濫用權(quán)力，強(qiáng)調(diào)需要同步研究健全對(duì)司法權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，其中指出運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督;加大司法公開(kāi)力度，全面推進(jìn)辦案工作全程錄音錄像、生效裁判文書上網(wǎng);充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用，以確保司法權(quán)依法公正運(yùn)行。這些只是指明下一步監(jiān)督法官、檢察官依法行權(quán)的手段和措施，并沒(méi)有調(diào)整和改變監(jiān)督主體的任何意思表示。特別是《改革框架意見(jiàn)》明確試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)統(tǒng)管改革路徑，其中對(duì)人的統(tǒng)一管理，強(qiáng)調(diào)建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制。這無(wú)疑也意味著省級(jí)以下地方人大的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有任何調(diào)整與變化。

4.司法現(xiàn)狀的客觀需要

當(dāng)前，地方“兩院”司法隊(duì)伍的素質(zhì)普遍不是太高，與法治社會(huì)法官、檢察官隊(duì)伍建設(shè)精英化的要求尚有相當(dāng)?shù)牟罹?。同時(shí)，司法不公的現(xiàn)象和司法腐敗案件時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方甚至較為嚴(yán)重，人民群眾對(duì)此意見(jiàn)很大。這些都是不可否認(rèn)的客觀現(xiàn)象和事實(shí)，需要地方人大的依法監(jiān)督。當(dāng)然，也正是當(dāng)下司法體制改革利劍所指，欲加以解決的突出問(wèn)題。但實(shí)事求是地講，造成司法不公、影響“兩院” 獨(dú)立行權(quán)的因素很多。此次司法體制改革，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，意在切斷省級(jí)以下地方政府從人財(cái)物方面對(duì)司法工作的掣肘和干預(yù)，并非意在排除人大的依法監(jiān)督。實(shí)踐證明，人大的依法監(jiān)督不僅無(wú)礙“兩院”依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，反而是一種有力的支持和幫助。與此同時(shí)，司法機(jī)關(guān)從中央到地方四級(jí)分層設(shè)置的現(xiàn)狀，決定了單純依靠司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)自上而下的層級(jí)監(jiān)督或法律監(jiān)督，因監(jiān)督權(quán)行使的非閉合性以及監(jiān)督鏈條過(guò)長(zhǎng)，并不能完全杜絕司法不公、不嚴(yán)等司法弊端，這一客觀現(xiàn)實(shí)也需要地方人大積極行使司法監(jiān)督權(quán)。其次，省以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)籌，無(wú)疑會(huì)令省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)行權(quán)獨(dú)立性缺失的可能性大增，使得法定的獨(dú)立行權(quán)接受層級(jí)監(jiān)督的意義喪失殆盡，來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)機(jī)關(guān)干擾下級(jí)機(jī)關(guān)導(dǎo)致司法不公的可能性增大，省以下地方人大積極行使司法監(jiān)督權(quán)恰好可以在一定程度上抵消甚至消弭這種可能的負(fù)面影響。從這個(gè)意義上講，無(wú)論是此次司法體制改革中還是改革后，省級(jí)以下地方人大的司法監(jiān)督權(quán)不僅不能弱化，反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

可見(jiàn)，隨著司法體制改革繼續(xù)探索和不斷深化，省級(jí)以下地方人大的司法監(jiān)督工作也應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督司法工作的方式方法也亟待深入研究和進(jìn)一步拓展創(chuàng)新。

三、當(dāng)前省級(jí)以下地方人大監(jiān)督司法工作尚存的薄弱環(huán)節(jié)

1.對(duì)人大司法監(jiān)督的認(rèn)識(shí)存在不足。監(jiān)督法出臺(tái)后，雖然對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)有新的提高，但在司法監(jiān)督工作中，無(wú)論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，還存在著不同程度的模糊認(rèn)識(shí)。一是“監(jiān)督無(wú)用論”，認(rèn)為人大監(jiān)督司法工作不關(guān)注個(gè)案，不解決具體問(wèn)題，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用;二是“監(jiān)督干預(yù)論”，認(rèn)為人大只能對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行原則性的宏觀工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，不能介入具體案件，否則會(huì)影響司法裁判，干預(yù)獨(dú)立司法;三是“監(jiān)督過(guò)場(chǎng)論”，認(rèn)為人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)，對(duì)司法機(jī)關(guān)辦案整體情況缺乏深入的調(diào)查了解，實(shí)施監(jiān)督條件不足、必要性不大，監(jiān)督工作只能是走走過(guò)場(chǎng)而已。

2.司法監(jiān)督工作方式應(yīng)用不夠、剛性不足。監(jiān)督法賦予地方人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等七種監(jiān)督方式，但在實(shí)踐中沒(méi)有得到充分應(yīng)用，尤其是質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段很少運(yùn)用。撤職案的審議和決定涉及黨委對(duì)組織人事的決定權(quán)問(wèn)題，不敢輕易獨(dú)立啟動(dòng)。在監(jiān)督司法工作的具體過(guò)程中，由于綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式不夠，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題缺乏有效的解決辦法，使監(jiān)督效果打了折扣。

3.人大司法監(jiān)督機(jī)制不完善，工作力度和深度不夠。對(duì)“兩院”司法監(jiān)督，人大應(yīng)圍繞哪些內(nèi)容，采取什么方法進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督應(yīng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督不作為或監(jiān)督不力的責(zé)任等，法律無(wú)具體規(guī)定，各地的做法也不盡相同，致使人大對(duì)“兩院”監(jiān)督始終處于摸著石頭過(guò)河的階段。表現(xiàn)為彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少;程序性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少;隨機(jī)性監(jiān)督多，有針對(duì)性解決問(wèn)題監(jiān)督少;常規(guī)性監(jiān)督多，新問(wèn)題監(jiān)督少。監(jiān)督手段往往流于形式。如開(kāi)展執(zhí)法檢查、組織人大代表視察時(shí)間安排短，程序格式化，所了解的大都是書面報(bào)告的內(nèi)容，看到的主要是成績(jī)，反映的主要是困難，形式上緊鑼密鼓，實(shí)際則是浮皮潦草，難以深入掌握司法機(jī)關(guān)的具體工作情況和案件辦理情況。對(duì)具體問(wèn)題，調(diào)查核實(shí)不深入，剖析不夠，難以找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，因而提出的意見(jiàn)和建議不專業(yè)或不具體，收效不大。

4.人大監(jiān)督力量相對(duì)薄弱。對(duì)“兩院”進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求監(jiān)督者必須懂政策、熟法律，必須有較高的政治素質(zhì)、思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。目前現(xiàn)狀離這一要求還有一定差距。一是專業(yè)人員缺乏。在人大代表中，具有法律專業(yè)知識(shí)的人員較少，在常委會(huì)組成人員中更少。二是人大代表中絕大多數(shù)未從事過(guò)司法工作，在“兩院”司法監(jiān)督工作中缺乏應(yīng)有的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，影響監(jiān)督的權(quán)威。同時(shí)，我國(guó)關(guān)于人大代表和常委會(huì)絕大部分組成人員的來(lái)源以及非職業(yè)化的現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，決定了監(jiān)督主體的非專業(yè)化。因此，人大在監(jiān)督司法工作中必然會(huì)存在著業(yè)余監(jiān)督者去監(jiān)督專業(yè)被監(jiān)督者的尷尬現(xiàn)實(shí)。解決這一內(nèi)在矛盾的有效路徑是輔助機(jī)構(gòu)和輔助人員的專門化與專業(yè)化，然而在人大機(jī)關(guān)內(nèi)，從事司法監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)人員偏少，與工作需要不相適應(yīng)。

四、強(qiáng)化省級(jí)以下地方人大監(jiān)督司法工作的對(duì)策和建議

當(dāng)前，要既有力推動(dòng)群眾反映較為強(qiáng)烈的司法不公問(wèn)題的解決，回應(yīng)人民群眾公正司法的利益訴求，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)司法能力建設(shè)，提升司法公信力，又實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督司法工作有所創(chuàng)新和發(fā)展，使監(jiān)督工作取得實(shí)效，這是新形勢(shì)下擺在人大工作者面前的重要現(xiàn)實(shí)課題。如何破題？如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督司法工作？這既是一個(gè)關(guān)于人大監(jiān)督司法工作的認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程，也是一個(gè)人大監(jiān)督司法工作的組織和隊(duì)伍建設(shè)不斷強(qiáng)化的過(guò)程，更是一個(gè)人大監(jiān)督司法工作的具體制度和相關(guān)機(jī)制的逐漸構(gòu)建與不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程，還是一個(gè)所有相關(guān)人大工作者投身于監(jiān)督司法實(shí)踐并不斷開(kāi)拓進(jìn)取、努力攻堅(jiān)克難，推動(dòng)工作持續(xù)和深入開(kāi)展的過(guò)程。當(dāng)下，應(yīng)著眼于推動(dòng)人大制度自身的與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，著眼于配合司法體制改革的試點(diǎn)和推廣工作的需要，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)省級(jí)以下地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法工作的監(jiān)督，建議：

1.加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳工作力度，澄清案件監(jiān)督認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

司法的終極價(jià)值目標(biāo)是公正，司法機(jī)關(guān)的主要司法活動(dòng)就是辦案，因此，人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作的著力點(diǎn)就是案件，脫離案件談監(jiān)督司法工作無(wú)異于緣木求魚。權(quán)力機(jī)關(guān)能否監(jiān)督個(gè)案以及應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督個(gè)案，在理論、實(shí)務(wù)界一直存有不同認(rèn)識(shí)，也曾引發(fā)激烈論戰(zhàn)。實(shí)踐中權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)在個(gè)案監(jiān)督上曾經(jīng)做過(guò)許多有益的嘗試和探索。2006年出臺(tái)的監(jiān)督法沒(méi)有將個(gè)案監(jiān)督納入常委會(huì)的監(jiān)督方式，該法立法說(shuō)明的解釋是只將成熟的監(jiān)督方式寫入法律，欠成熟的留待繼續(xù)探索。然而，因某位領(lǐng)導(dǎo)人的長(zhǎng)沙講話，各地關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的嘗試和探索戛然而止，甚至被視作禁區(qū)。對(duì)此，有必要加強(qiáng)對(duì)憲法和相關(guān)組織法等憲政類法律的學(xué)習(xí)和宣傳，要從我國(guó)國(guó)體和政體層面認(rèn)識(shí)人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“由它產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)”的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和權(quán)力邊界，尤其是“個(gè)案監(jiān)督”問(wèn)題，雖然監(jiān)督法沒(méi)有將其納入，但憲政領(lǐng)域不同于傳統(tǒng)普通公法領(lǐng)域，只要不涉及限制公民的基本權(quán)利，它并不遵循所謂的“法無(wú)規(guī)定即禁止”的法理原則，而只需按照“不抵觸原則”行事即可。憲法將獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)分別賦予了“兩院”，但顯然并不意味著權(quán)力機(jī)關(guān)不能對(duì)“兩院”辦理的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，只要權(quán)力機(jī)關(guān)守住“不替代原則”的底線就既不違憲也不違法。因此，人大及其常委會(huì)對(duì)“兩院”法職人員辦理具體案件中的司法行為進(jìn)行監(jiān)督，不能被認(rèn)為是直接辦理案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是依法對(duì)法職人員的司法行為進(jìn)行評(píng)議的監(jiān)督過(guò)程;人大及其常委會(huì)對(duì)具體案件辦理結(jié)果的監(jiān)督，不能被認(rèn)為是干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為系依法對(duì)司法機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)生法律效力的決定、判決或裁定進(jìn)行評(píng)議的監(jiān)督過(guò)程。只有澄清了在個(gè)案監(jiān)督上的模糊認(rèn)識(shí)，人大及其常委會(huì)的司法監(jiān)督工作才能做到有的放矢，抓住根本。

2.進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)、細(xì)化措施，將監(jiān)督司法工作引向深入

首先，知情是監(jiān)督的前提，為確保人大內(nèi)司委能夠有效協(xié)助人大及其常委會(huì)履行好監(jiān)督司法工作的法定職責(zé)，避免監(jiān)督工作變成“盲人摸象”，建議分別制定內(nèi)司委與“兩院”等司法機(jī)關(guān)及其部門之間日常工作對(duì)接和聯(lián)系的具體辦法，從而打破信息屏障，銜接和理順工作關(guān)系，有針對(duì)性地展開(kāi)監(jiān)督工作。此外，建議籌建“法職人員執(zhí)法監(jiān)督信息平臺(tái)”，主要錄入四個(gè)方面的監(jiān)督信息：一是市直有關(guān)單位的考核、考評(píng)成果，包括政法委的“執(zhí)法考評(píng)檔案”，紀(jì)檢部門的法職人員違法違紀(jì)立案調(diào)查記錄，司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部績(jī)效考核結(jié)果;二是人民群眾來(lái)信來(lái)訪中涉及的有關(guān)法職人員的違法違紀(jì)或差錯(cuò)案件情況;三是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)后移送的法職人員瀆職行為證明材料和確認(rèn)書;四是各級(jí)內(nèi)司（法工）委在開(kāi)展執(zhí)法調(diào)研或檢查、工作調(diào)研以及各類專題調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)的法職人員違法違紀(jì)或差錯(cuò)案件情況。要通過(guò)信息平臺(tái)的有效運(yùn)作，使人大監(jiān)督司法工作有底氣、有效果。

其次，建議因地制宜，在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上起草制定監(jiān)督司法工作規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確和細(xì)化不同監(jiān)督措施的適用條件、啟動(dòng)方式以及具體實(shí)施的程序和步驟，使監(jiān)督司法工作更加規(guī)范化。同時(shí)，還要以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步拓展監(jiān)督形式，積極嘗試和探索監(jiān)督司法工作的新方法與新措施，對(duì)實(shí)踐中行之有效的方法和經(jīng)驗(yàn)成果，要及時(shí)予以總結(jié)和固化，以推動(dòng)監(jiān)督司法工作不斷走向深入。再者，還應(yīng)注重不同監(jiān)督形式的綜合運(yùn)用，對(duì)監(jiān)督法和地方法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督措施，可以獨(dú)立運(yùn)用，必要時(shí)也可以相互結(jié)合，形成不同監(jiān)督方式之間的良性互動(dòng)，以謀求監(jiān)督實(shí)效的最大化。此外，為便于監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)人大之間的工作聯(lián)動(dòng)以形成監(jiān)督合力，統(tǒng)一專門委員會(huì)的名稱和具體對(duì)口聯(lián)系單位的范圍是應(yīng)為之舉。

最后，長(zhǎng)期以來(lái)“兩院”在貫徹實(shí)施法律的過(guò)程中，形成了一些內(nèi)部規(guī)范性文件，具有指導(dǎo)司法實(shí)踐的作用。對(duì)此，有必要從保持法制統(tǒng)一的高度來(lái)認(rèn)識(shí)并將此類內(nèi)部文件納入監(jiān)督范疇，建議在現(xiàn)有規(guī)定“要求市中級(jí)人民法院、市人民檢察院等機(jī)關(guān)報(bào)送相關(guān)反映司法工作情況的材料”的基礎(chǔ)上，具體就規(guī)范性司法文件的報(bào)送備案與“兩院”進(jìn)行進(jìn)一步磋商進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，探索建立規(guī)范性司法文件的報(bào)送備案制度。

3.深度協(xié)同對(duì)“人”和對(duì)“事”的監(jiān)督，確保人大監(jiān)督司法工作的質(zhì)量和成效

人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作的重點(diǎn)就是依法對(duì)人大常委會(huì)任命的法職人員履職情況進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)法職人員辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督。也就是一般而言的對(duì)“人”和對(duì)“事”的監(jiān)督，兩者是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。司法公正與否的核心是案件質(zhì)量，而案件質(zhì)量最終取決于也體現(xiàn)出司法人員的基本素質(zhì)和司法能力。因此，歸根結(jié)底還是“人”的問(wèn)題，監(jiān)督引致的法律責(zé)任必須最終落實(shí)到“人”，監(jiān)督才具有實(shí)際意義。為保證人大監(jiān)督司法工作的實(shí)效，必須深度協(xié)同統(tǒng)一對(duì)“人”和對(duì)“事”的監(jiān)督。人大內(nèi)司委和人事任免委兩個(gè)部門有必要進(jìn)一步密切配合，防止監(jiān)督工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。為此，建議：一是對(duì)“兩院”提請(qǐng)人大常委會(huì)任命的法職人員，不能只把住“入口”，關(guān)注任前的資格和條件審查，一任了之，更要關(guān)注任后的過(guò)程監(jiān)督，暢通“出口”，要形成流程化的動(dòng)態(tài)監(jiān)督格局;二是利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“兩院”法職人員基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)與人大內(nèi)司委、任免委的動(dòng)態(tài)信息互通共享，為人大常委會(huì)在履職過(guò)程中，特別是內(nèi)司委在受理群眾舉報(bào)、控告、申訴案件過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握法職人員不依法履職的情況提供便利;三是學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，制定人大內(nèi)司委關(guān)于監(jiān)督法職人員履職的專門工作程序，定期開(kāi)展法官、檢察官履職評(píng)議，細(xì)化內(nèi)司委對(duì)“兩院”法職人員任前、任后的監(jiān)督流程以及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和處理問(wèn)題的基本程序，使得對(duì)“人”和對(duì)“事”的監(jiān)督在操作層面能夠相互協(xié)同、彼此增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的具體化，以確保內(nèi)司委協(xié)助常委會(huì)監(jiān)督司法工作“到位而不越位”，取得實(shí)效。

4.進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的主體作用，保持人大司法監(jiān)督的人民性和權(quán)威性

包括監(jiān)督司法在內(nèi)的人大監(jiān)督權(quán)，實(shí)質(zhì)是人大機(jī)關(guān)代表權(quán)力的所有者對(duì)委托出去的權(quán)力以及權(quán)力的行使者實(shí)行直接或間接控制的一種權(quán)力，其合法性和法律效力源自人民的授予，由人民直接或間接選舉出代表組成代議機(jī)關(guān)集中行使，人民性和權(quán)威性是它的最根本屬性。因此，如何調(diào)動(dòng)和保持人大代表積極履職的內(nèi)在主體責(zé)任意識(shí)，如何形成人大代表不得不為民代言的外在履職壓力，是有效發(fā)揮人大監(jiān)督權(quán)作用和放大監(jiān)督實(shí)效的根本保證。在監(jiān)督問(wèn)題上，人大機(jī)關(guān)有必要充分發(fā)揮人大代表聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用，加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系，更廣泛地了解群眾的意愿和呼聲，更準(zhǔn)確地把握群眾的需求和期待，更深入地了解司法工作中存在的問(wèn)題和短板，更理直氣壯、有的放矢地代表人民群眾履行監(jiān)督職責(zé)。為加強(qiáng)與代表的聯(lián)系，更好地發(fā)揮他們?cè)诒O(jiān)督司法方面的作用，建議：一是在每年人代會(huì)期間由內(nèi)司委組織召開(kāi)“兩院”工作報(bào)告專題審議會(huì)，各個(gè)代表團(tuán)推薦一定數(shù)量的專業(yè)代表與會(huì)參加集中審議，“兩院兩長(zhǎng)”及“兩院”相關(guān)人員列席會(huì)議，就“兩院”工作的相關(guān)問(wèn)題接受代表的詢問(wèn)和質(zhì)詢;二是建立代表數(shù)據(jù)庫(kù)，將代表按專業(yè)情況進(jìn)行分類，對(duì)來(lái)自司法機(jī)關(guān)、大專院校政法專業(yè)和律師界的代表單獨(dú)建冊(cè)，定期聯(lián)系;三是更加注重組織代表參加執(zhí)法檢查和專題調(diào)研，發(fā)揮代表熟悉群眾、了解基層的優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真聽(tīng)取代表的意見(jiàn)建議;四是定期組織代表旁聽(tīng)和評(píng)議庭審，即使其熟悉了解司法機(jī)關(guān)的工作，同時(shí)也以此促進(jìn)司法公開(kāi)和公正;五是定期召開(kāi)代表座談會(huì)，向其通報(bào)內(nèi)司委協(xié)助常委會(huì)監(jiān)督司法的工作情況，對(duì)代表提出涉及司法工作的建議及時(shí)辦理，保護(hù)和激勵(lì)人大代表參與監(jiān)督司法工作的積極性與責(zé)任意識(shí)，維護(hù)監(jiān)督司法工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

5.進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)司委的組織建設(shè)和人才培養(yǎng)，激發(fā)監(jiān)督司法工作的活力

內(nèi)司委負(fù)有協(xié)助人大及其常委會(huì)對(duì)“兩院”依法開(kāi)展監(jiān)督工作的重要法定職責(zé)，同時(shí)也具有工作熟、情況清的優(yōu)勢(shì)。為了更好地履行職責(zé)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，全面推動(dòng)人大及其常委會(huì)對(duì)“兩院”監(jiān)督工作向縱深發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)司委的組織建設(shè)顯得尤為重要。為此，建議：一是增設(shè)專門的司法監(jiān)督工作處?！皟稍骸笔浅Ｎ瘯?huì)監(jiān)督的重點(diǎn)，其專業(yè)性強(qiáng)，影響范圍廣，工作量大，設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)既是強(qiáng)化監(jiān)督工作的客觀需要，又是消除人們特別是“兩院”司法工作者因?qū)θ舜蠊ぷ髁私獠粔?、接觸有限等原因而對(duì)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)及其職能的理解和認(rèn)識(shí)誤區(qū)。機(jī)構(gòu)名稱能夠直觀反映工作職能，利于樹(shù)立人大監(jiān)督工作嚴(yán)肅性和權(quán)威性，同時(shí)也滿足與上級(jí)人大對(duì)口聯(lián)系工作的具體需要。建議參照上級(jí)人大內(nèi)司委機(jī)構(gòu)設(shè)置安排，在內(nèi)司委增設(shè)監(jiān)督司法工作處，專司輔助常委會(huì)監(jiān)督司法的相關(guān)事務(wù)性工作。二是加大監(jiān)督司法工作人員的培養(yǎng)和交流力度。監(jiān)督司法對(duì)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)要求高，不等同于一般行政工作人員，對(duì)體制內(nèi)的專業(yè)人才應(yīng)給予足夠的重視和培養(yǎng)，要盡可能地創(chuàng)造條件、提供機(jī)會(huì)讓其鍛煉本領(lǐng)、增長(zhǎng)才干。同時(shí)，打通他們交流成長(zhǎng)的渠道以激發(fā)工作熱情、增加司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)監(jiān)督工作活力也十分必要。為此，建議建立起人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作人員與“兩院”等司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭、處分管負(fù)責(zé)人之間交叉任職的干部交流機(jī)制。三是有針對(duì)性地加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升監(jiān)督司法工作人員的素養(yǎng)和能力。當(dāng)前，常委會(huì)安排的學(xué)習(xí)活動(dòng)很多，內(nèi)容也很豐富，但是系統(tǒng)性、專業(yè)性不足，實(shí)用性不強(qiáng)。特別是對(duì)新法新規(guī)的針對(duì)性教育培訓(xùn)做得不夠到位，僅滿足于一般性的常識(shí)了解，無(wú)法滿足監(jiān)督司法工作的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部組織的學(xué)習(xí)培訓(xùn)較多，對(duì)從事具體監(jiān)督工作人員的專業(yè)培訓(xùn)開(kāi)展很少。建議有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)后者的教育培訓(xùn)，提升監(jiān)督能力，努力將從事監(jiān)督司法相關(guān)工作的人員培養(yǎng)成專業(yè)上的行家和業(yè)務(wù)上的能手，充分發(fā)揮好他們的參謀助手作用。

注釋：

[1]《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年11月21日第1版，第5頁(yè)。

[2]《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)》（新華社北京2013年2月24日電），2013年2月25日，人民網(wǎng)—人民日?qǐng)?bào)。

[3][4]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年11月第1版，第28～29、33頁(yè)。

[5]《中央司改辦負(fù)責(zé)人解讀——司法體制4項(xiàng)改革先行試點(diǎn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年6月16日第11版。

[6]《習(xí)近平：重大改革都要于法有據(jù)》，新華網(wǎng)，北京2014年2月28日21：30電。

（作者單位：湖北省武漢市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)）