地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制研究

丁兆君

摘要：與其他一般性公共服務(wù)相比，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)更具有經(jīng)濟發(fā)展先導(dǎo)性以及對地方經(jīng)濟明顯的拉動效應(yīng)，地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的資金規(guī)模與增長速度要遠遠高于其對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)的投入。而單純依靠政府的“賣地”收入以及政府債務(wù)來維持公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營是難以持續(xù)的，地方政府債務(wù)風(fēng)險的凸顯已然證明了這一點。因此，本文在對部分地區(qū)的地方融資平臺調(diào)研基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納了地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資中存在的問題，并提出利用“市場化”理念建立“雙主體”的地方公共基礎(chǔ)設(shè)施供給體制的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共基礎(chǔ)設(shè)施；投融資體制；“雙主體”

中圖分類號：F81045文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2014）12007905

一、研究背景

在多方面體制和機制的共同作用下，地方政府將轄區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作為其履行政府職能的重中之重，同時在理論上，地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給的確是地方政府的職能范疇；這就要求地方政府有足夠的可支配收入作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，但事實上，由于現(xiàn)有財政體制框架內(nèi)地方政府“財力無法與事權(quán)相匹配”，地方政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金只能依靠以“土地財政”為支撐的政府收入以及各種顯性或隱性的地方政府債務(wù)。各地土地出讓規(guī)模以及地方融資平臺債務(wù)數(shù)量一直保持猛增勢頭的現(xiàn)狀也證明了地方政府及其下屬機構(gòu)很容易通過土地抵押或者財政擔保的方式突破財政預(yù)算或法律約束實現(xiàn)對外舉債＼[1＼]。

盡管地方政府通過體制外舉債融資進行地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)具有一定的內(nèi)在必要性及合理性，但這種地方政府“自創(chuàng)”性的投融資體制缺乏制度監(jiān)管以及風(fēng)險控制，已經(jīng)使得地方政府債務(wù)風(fēng)險問題凸顯；在未來宏觀經(jīng)濟增速趨緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步升級調(diào)整的情況下，以“賣地”或地方債務(wù)急劇增長的方式為擴張公共基礎(chǔ)設(shè)施投資籌資，將會導(dǎo)致難以控制的地方性財政風(fēng)險。中央相關(guān)部門在此過程中，為防范地方政府的債務(wù)危機，曾多次發(fā)文對地方政府的對外融資行為進行“糾錯”式的指導(dǎo)或限制。例如：2010年7月發(fā)改委規(guī)定，凡是以地方財政應(yīng)收賬款作擔保的地方政府融資平臺公司所申請債券將全部停批；2011年發(fā)改委發(fā)＼[2881＼]號文件，明確規(guī)定，城投公司的主營收入70%需要來自自身，政府補貼只能占30%；國開行也開始大大縮減對地方政府融資平臺的放款規(guī)模，而在2009年之前，國開行是地方政府融資平臺最為主要的資金提供者。中央相關(guān)部門對地方融資平臺融資渠道的“單方堵截”式的治理，只能是對地方債務(wù)增長規(guī)模起到一時的控制，但無法從根本上解決地方政府“財力吃緊”、融資渠道單一與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資需求增長之間的客觀矛盾。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，以及城鎮(zhèn)化理念的提升，在農(nóng)村建立與城市基本水平一致的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的必然選擇；這就意味著未來發(fā)展中，地方政府將面臨更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施提供問題。

本文從梳理我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制演化進程入手，通過對重慶“八大投”模式的實踐經(jīng)驗分析，總結(jié)出目前我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制面臨的問題；在借鑒市場經(jīng)濟制度較為成熟國家的先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出以“市場化”理念創(chuàng)新我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的具體構(gòu)想。

二、“土地財政”到“土地金融”的地方政府投融資管理體制

在現(xiàn)有的制度框架下，地方政府“自創(chuàng)性”的用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)資金的投融資管理體制大致經(jīng)歷了一個從“土地財政”模式到“土地金融”模式的演進過程。

1地方政府“土地財政”式的投融資管理體制

“土地財政”是地方政府依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”的規(guī)定，在“國家統(tǒng)一所有，政府分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制下，憑借行政區(qū)劃內(nèi)城市土地的所有權(quán)，按照國有土地有償使用原則，建立起的與土地相關(guān)的收益體系。“土地財政”是我國各級地方政府在城鎮(zhèn)化初期，獲取公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源之一，2008年國家審計署對全國土地出讓金使用情況進行了審計，2004—2006年北京等11個城市共實現(xiàn)土地出讓凈收益2 61869億元。其中，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出約占土地出讓凈收益的80%[2]。為規(guī)范地方政府“儲地—賣地—建設(shè)”的這一行為，加強對數(shù)額龐大的土地出讓金的管理，2007年1月1日起，國家規(guī)定將土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費納入地方基金預(yù)算管理，實行徹底的“收支兩條線”，結(jié)束了土地出讓金作為非稅收入游離于預(yù)算之外的歷史。

雖然“土地財政”在一定程度上緩解了公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金難問題，從實踐來看，體制內(nèi)融資基本不能滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需要，更多的是發(fā)揮財政兜底作用。另外，國家對地方的“土地財政”加強了控制和規(guī)范，2006年出臺的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》嚴格規(guī)定了土地出讓金的使用途徑，在提留規(guī)定比例的各項規(guī)費（包括國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和新增建設(shè)用地土地有償使用費），剔除征地拆遷補償?shù)瘸杀拘蚤_支，以及按國家政策指定提取的保障房、教育和農(nóng)田水利建設(shè)資金后，作為地方政府機動財力支持其他領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間基本不存在＼[3＼]。

2地方政府“土地金融”式的投融資管理體制

我國地方政府在《預(yù)算法》約束下，不具備獨立的直接或間接對外融資權(quán)利。除了直接掛牌出讓土地，獲取新城改造、改擴建基礎(chǔ)設(shè)施資金之外；各級地方政府紛紛成立了事業(yè)單位性質(zhì)或者是國有獨資公司性質(zhì)的“融資平臺”，在財政管理尚存漏洞的情況下，“自創(chuàng)性”地開拓融資渠道。地方政府將其幾乎全部可以自主支配的“富?！辟Y金和資產(chǎn)都通過融資平臺注入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，通過平臺進行對外大規(guī)模融資，加快推進各地公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。之后的城鎮(zhèn)化進程更是助推了各級地方政府“賣土地”、“找貸款”、“上項目”等諸多投融資行為。尤其是2008年4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業(yè)銀行超過國開行成為地方政府的主要債權(quán)人，其放貸資金主要用于地方政府安排的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)所需要的資本性支出。根據(jù)中國人民銀行《2009年四季度地方投融資平臺貸款情況專項調(diào)查》的結(jié)果顯示，地方政府融資平臺項目貸款中約有2/3直接投向公共設(shè)施管理業(yè)、電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以及交通運輸業(yè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理項目。

圖1地方政府“土地金融”式的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制資料來源：作者整理。

在“自創(chuàng)性”投融資體制中，融資平臺成為政府經(jīng)營城市、開拓融資渠道的媒介，市場理念、金融理念逐漸被注入到以政府為主導(dǎo)的投融資行為中；地方政府從單純的“儲地—賣地—建設(shè)”的“土地財政”模式升級到了“儲地—融資—建設(shè)”的“土地金融”模式，從簡單的“賣地”到綜合的“用地”來獲取建設(shè)資金。但無論是“土地財政”模式還是“土地金融”模式，地方政府始終沒有擺脫“以土地換資金”的籌資運營邏輯。

三、地方政府“土地金融”式的投融資管理體制面臨的問題

1地方政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體，負擔沉重且不可持續(xù)

盡管重慶“八大投”重慶“八大投”指2003年創(chuàng)建的，由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營的重慶城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股和水投公司等融資平臺。作為為地方基礎(chǔ)設(shè)施進行投融資活動的地方融資平臺，一直是國內(nèi)業(yè)界備受關(guān)注和爭議的一個范例。重慶模式運作獲取的建設(shè)資金規(guī)模是顯而易見的，以2009年為例，為了應(yīng)對全球金融危機以及配套中央的4萬億投資，由重慶市主導(dǎo)的道路、橋梁、旅游、水務(wù)、舊城改造等公共基礎(chǔ)建設(shè)項目的投資就超過了5 200億元。而僅在2011年，重慶就完成固定資產(chǎn)投資7 600億元，占當年重慶經(jīng)濟生產(chǎn)總值比例高達76%。 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 從資金的籌集力度以及投資規(guī)模來看，重慶模式是成功的，但在這些數(shù)字背后還存在著巨大的風(fēng)險和亟待解決的問題。

1模式部分滲透了市場化、金融化的運作理念，以市場利益為指引，通過盤活國有土地等資源、利用金融手段進行了大規(guī)模的投融資活動；但無論是之前的“土地財政”，還是現(xiàn)在的“土地金融”，地方政府始終是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的唯一責(zé)任者及風(fēng)險主體。地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制中，既是“裁判員”也是“運動員”，負責(zé)從項目立項、規(guī)劃設(shè)計、資金籌集、施工建設(shè)，到運營管理、后期維護的整個過程。這種投融資管理體制，一方面加重了政府的財政資金以及行政管理等各方面的成本和負擔，例如：重慶財政局的數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶財政開支高達3 961億元，其財政資金缺口超過1 000億； 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營上，由政府提供的效率要遠遠低于私人提供的效率。在較為成熟的市場經(jīng)濟條件下，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供完全可以通過“公私合營”的方式完成。因此，我國地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的真正市場化，是投資主體、責(zé)任主體的市場化、多元化，繼而發(fā)展為投融資模式的市場化、手段的多元化；而不單純是政府“賣地掙錢搞建設(shè)”還是“用地借錢搞建設(shè)”的問題。

2融資平臺以國有土地作為運營載體，運營連續(xù)性取決于地價

融資平臺以地方政府為背景，盡管相對于地方政府而言是獨立法人，但其由政府派生的屬性決定了融資平臺的規(guī)模、資產(chǎn)數(shù)量、融資能力都受當?shù)卣芰Φ挠绊懸约靶姓袨榈南拗?，地方政府的融資平臺運營現(xiàn)狀不容樂觀。

一是融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力有限。注入融資平臺的資產(chǎn)來自于財政的撥付，除了國有土地外大部分為非經(jīng)營性資產(chǎn)（市政路橋、隧道等），不能用于抵押、擔保等融資行為，限制了融資平臺的融資規(guī)模。二是缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入，盈利能力欠佳，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。平臺公司基本上沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營收入，承建的項目主要以社會效益為主，項目本身沒有或有很少的投資回報，貸款的還本付息主要是依靠出讓儲備土地的收入。三是償債機制不健全，公司缺乏償還貸款的能力。平臺公司項目貸款的還款來源主要是通過項目自身的收益和財政預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌資金。雖然部分項目與財政部門簽訂了項目資產(chǎn)回購協(xié)議，但這只是為了滿足前期的融資條件，在實際操作中因財力緊張等原因很難落實。

因此，從以上的分析可以看出，地方融資平臺的建立和運營主要還是在圍繞地方的土地資源做文章，地方政府是否能夠籌集到足夠的資金、是否能夠維持投融資的循環(huán)，很大程度上取決于地方的土地儲備量以及土地的增值額。例如：2011年前后，重慶市政府陸續(xù)向“八大投”注入了1萬畝的土地儲備用于當?shù)貛鬃缃髽虻慕ㄔO(shè)，平臺公司先是利用土地從銀行獲得抵押貸款，大橋建成后，使用土地增值的收益對基建項目進行回購，前提是周邊土地在這一過程中獲得了增值。整個項目的運作風(fēng)險很大程度上都集中于土地收益，而在國家政策調(diào)整以及市場波動的影響下，土地收益的不確定性最終會影響到地方政府融資平臺資金運營鏈條的完整性和可持續(xù)性。

3地方政府雙重身份界定不清，缺乏制約無序擴張

我國地方政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份體現(xiàn)在，一方面以公共預(yù)算資金投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，履行公共事務(wù)管理者的職能；另一方面以土地等國有資產(chǎn)注入到融資平臺，經(jīng)過資本運營籌集資金注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而履行國有資產(chǎn)所有者的職能。但在實踐中，一是對融資平臺的性質(zhì)界定不清，理論上，各地方政府成立的融資平臺應(yīng)屬于國有獨資企業(yè)的性質(zhì)，實際上很多地方將融資平臺下設(shè)在財政部門，將其定義為事業(yè)單位，各自的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，且不統(tǒng)一。二是對政府和融資平臺的財務(wù)關(guān)系界定不清，地方融資平臺以政府為背景，可輕易獲得土地等國有資源的注資、可以政府財政應(yīng)收賬款作為擔保、與政府財政部門關(guān)系密切；盡管名義上是獨立法人，但投資風(fēng)險約束機制和責(zé)任機制難以落實，資金使用效率低下。三是融資平臺缺乏完整規(guī)范的預(yù)算管理制度，缺乏獨立第三方的審核、監(jiān)督和評價。地方政府大規(guī)模的土地出讓金在2007年才被納入政府性基金管理，但這一預(yù)算還沒進入到同級人大的審批監(jiān)督階段，從理論上講，仍屬于“非法”的政府性收入。而且，目前較為規(guī)范的公共財政預(yù)算中部分資金進入到融資平臺后，人大對這筆資金使用的監(jiān)督鏈條中斷，而通過融資平臺運營的全部資金都沒有納入到預(yù)算管理。因此，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的科學(xué)性、必要性無從考評。2010年開始重慶計劃10年內(nèi)投入1 000億元用于建設(shè)4 000萬平方米公租房；其中，政府投入占30%，剩下的70%都要依靠市場進行融資，數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm “地方性融資平臺蘊含巨大風(fēng)險。”銀監(jiān)會對此曾提出警告。

4公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道單一，社會資源動員力不足

地方政府仍然是公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體就意味著在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革中并未進行真正的市場化改革。從社會資金資源的角度來看，目前的投融資體制是資金通過銀行或投資機構(gòu)間接注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并沒有創(chuàng)造條件使社會閑置資金得到充分利用；從社會技術(shù)管理資源的角度來看，政府單方面的主體地位嚴重忽視了私人部門在某些公共基礎(chǔ)或公共事業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和管理方法。盡管在實踐中，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試進行BOT模式BOT模式的英文全稱是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式。的探索，但所占地方政府整個投融資規(guī)模的比重過小，而且僅限于部分經(jīng)營性基建項目的籌資。因此，我國現(xiàn)有的以地方政府為主體的“土地金融”式的投融資管理體制還未真正起到撬動、引導(dǎo)并動員社會資源的作用。

四、地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想

針對以上分析的四方面問題，結(jié)合國外一些國家的先進經(jīng)驗，筆者認為，我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制改革的核心理念是“市場化”、指導(dǎo)原則是“政府性主導(dǎo)、市場化運營；整合國有資產(chǎn)、動員社會資本”。改變政府的角色、轉(zhuǎn)變其職能；為社會資源的利用搭建科學(xué)合理的平臺，實現(xiàn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施利益共享、風(fēng)險共擔的“雙主體”機制（如圖1所示）。

圖1地方政府“土地金融”式的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制資料來源：作者整理。

在“自創(chuàng)性”投融資體制中，融資平臺成為政府經(jīng)營城市、開拓融資渠道的媒介，市場理念、金融理念逐漸被注入到以政府為主導(dǎo)的投融資行為中；地方政府從單純的“儲地—賣地—建設(shè)”的“土地財政”模式升級到了“儲地—融資—建設(shè)”的“土地金融”模式，從簡單的“賣地”到綜合的“用地”來獲取建設(shè)資金。但無論是“土地財政”模式還是“土地金融”模式，地方政府始終沒有擺脫“以土地換資金”的籌資運營邏輯。

三、地方政府“土地金融”式的投融資管理體制面臨的問題

1地方政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體，負擔沉重且不可持續(xù)

盡管重慶“八大投”重慶“八大投”指2003年創(chuàng)建的，由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營的重慶城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股和水投公司等融資平臺。作為為地方基礎(chǔ)設(shè)施進行投融資活動的地方融資平臺，一直是國內(nèi)業(yè)界備受關(guān)注和爭議的一個范例。重慶模式運作獲取的建設(shè)資金規(guī)模是顯而易見的，以2009年為例，為了應(yīng)對全球金融危機以及配套中央的4萬億投資，由重慶市主導(dǎo)的道路、橋梁、旅游、水務(wù)、舊城改造等公共基礎(chǔ)建設(shè)項目的投資就超過了5 200億元。而僅在2011年，重慶就完成固定資產(chǎn)投資7 600億元，占當年重慶經(jīng)濟生產(chǎn)總值比例高達76%。 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 從資金的籌集力度以及投資規(guī)模來看，重慶模式是成功的，但在這些數(shù)字背后還存在著巨大的風(fēng)險和亟待解決的問題。

1模式部分滲透了市場化、金融化的運作理念，以市場利益為指引，通過盤活國有土地等資源、利用金融手段進行了大規(guī)模的投融資活動；但無論是之前的“土地財政”，還是現(xiàn)在的“土地金融”，地方政府始終是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的唯一責(zé)任者及風(fēng)險主體。地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制中，既是“裁判員”也是“運動員”，負責(zé)從項目立項、規(guī)劃設(shè)計、資金籌集、施工建設(shè)，到運營管理、后期維護的整個過程。這種投融資管理體制，一方面加重了政府的財政資金以及行政管理等各方面的成本和負擔，例如：重慶財政局的數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶財政開支高達3 961億元，其財政資金缺口超過1 000億； 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營上，由政府提供的效率要遠遠低于私人提供的效率。在較為成熟的市場經(jīng)濟條件下，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供完全可以通過“公私合營”的方式完成。因此，我國地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的真正市場化，是投資主體、責(zé)任主體的市場化、多元化，繼而發(fā)展為投融資模式的市場化、手段的多元化；而不單純是政府“賣地掙錢搞建設(shè)”還是“用地借錢搞建設(shè)”的問題。

2融資平臺以國有土地作為運營載體，運營連續(xù)性取決于地價

融資平臺以地方政府為背景，盡管相對于地方政府而言是獨立法人，但其由政府派生的屬性決定了融資平臺的規(guī)模、資產(chǎn)數(shù)量、融資能力都受當?shù)卣芰Φ挠绊懸约靶姓袨榈南拗?，地方政府的融資平臺運營現(xiàn)狀不容樂觀。

一是融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力有限。注入融資平臺的資產(chǎn)來自于財政的撥付，除了國有土地外大部分為非經(jīng)營性資產(chǎn)（市政路橋、隧道等），不能用于抵押、擔保等融資行為，限制了融資平臺的融資規(guī)模。二是缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入，盈利能力欠佳，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。平臺公司基本上沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營收入，承建的項目主要以社會效益為主，項目本身沒有或有很少的投資回報，貸款的還本付息主要是依靠出讓儲備土地的收入。三是償債機制不健全，公司缺乏償還貸款的能力。平臺公司項目貸款的還款來源主要是通過項目自身的收益和財政預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌資金。雖然部分項目與財政部門簽訂了項目資產(chǎn)回購協(xié)議，但這只是為了滿足前期的融資條件，在實際操作中因財力緊張等原因很難落實。

因此，從以上的分析可以看出，地方融資平臺的建立和運營主要還是在圍繞地方的土地資源做文章，地方政府是否能夠籌集到足夠的資金、是否能夠維持投融資的循環(huán)，很大程度上取決于地方的土地儲備量以及土地的增值額。例如：2011年前后，重慶市政府陸續(xù)向“八大投”注入了1萬畝的土地儲備用于當?shù)貛鬃缃髽虻慕ㄔO(shè)，平臺公司先是利用土地從銀行獲得抵押貸款，大橋建成后，使用土地增值的收益對基建項目進行回購，前提是周邊土地在這一過程中獲得了增值。整個項目的運作風(fēng)險很大程度上都集中于土地收益，而在國家政策調(diào)整以及市場波動的影響下，土地收益的不確定性最終會影響到地方政府融資平臺資金運營鏈條的完整性和可持續(xù)性。

3地方政府雙重身份界定不清，缺乏制約無序擴張

我國地方政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份體現(xiàn)在，一方面以公共預(yù)算資金投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，履行公共事務(wù)管理者的職能；另一方面以土地等國有資產(chǎn)注入到融資平臺，經(jīng)過資本運營籌集資金注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而履行國有資產(chǎn)所有者的職能。但在實踐中，一是對融資平臺的性質(zhì)界定不清，理論上，各地方政府成立的融資平臺應(yīng)屬于國有獨資企業(yè)的性質(zhì)，實際上很多地方將融資平臺下設(shè)在財政部門，將其定義為事業(yè)單位，各自的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，且不統(tǒng)一。二是對政府和融資平臺的財務(wù)關(guān)系界定不清，地方融資平臺以政府為背景，可輕易獲得土地等國有資源的注資、可以政府財政應(yīng)收賬款作為擔保、與政府財政部門關(guān)系密切；盡管名義上是獨立法人，但投資風(fēng)險約束機制和責(zé)任機制難以落實，資金使用效率低下。三是融資平臺缺乏完整規(guī)范的預(yù)算管理制度，缺乏獨立第三方的審核、監(jiān)督和評價。地方政府大規(guī)模的土地出讓金在2007年才被納入政府性基金管理，但這一預(yù)算還沒進入到同級人大的審批監(jiān)督階段，從理論上講，仍屬于“非法”的政府性收入。而且，目前較為規(guī)范的公共財政預(yù)算中部分資金進入到融資平臺后，人大對這筆資金使用的監(jiān)督鏈條中斷，而通過融資平臺運營的全部資金都沒有納入到預(yù)算管理。因此，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的科學(xué)性、必要性無從考評。2010年開始重慶計劃10年內(nèi)投入1 000億元用于建設(shè)4 000萬平方米公租房；其中，政府投入占30%，剩下的70%都要依靠市場進行融資，數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm “地方性融資平臺蘊含巨大風(fēng)險?！便y監(jiān)會對此曾提出警告。

4公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道單一，社會資源動員力不足

地方政府仍然是公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體就意味著在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革中并未進行真正的市場化改革。從社會資金資源的角度來看，目前的投融資體制是資金通過銀行或投資機構(gòu)間接注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并沒有創(chuàng)造條件使社會閑置資金得到充分利用；從社會技術(shù)管理資源的角度來看，政府單方面的主體地位嚴重忽視了私人部門在某些公共基礎(chǔ)或公共事業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和管理方法。盡管在實踐中，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試進行BOT模式BOT模式的英文全稱是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式。的探索，但所占地方政府整個投融資規(guī)模的比重過小，而且僅限于部分經(jīng)營性基建項目的籌資。因此，我國現(xiàn)有的以地方政府為主體的“土地金融”式的投融資管理體制還未真正起到撬動、引導(dǎo)并動員社會資源的作用。

四、地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想

針對以上分析的四方面問題，結(jié)合國外一些國家的先進經(jīng)驗，筆者認為，我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制改革的核心理念是“市場化”、指導(dǎo)原則是“政府性主導(dǎo)、市場化運營；整合國有資產(chǎn)、動員社會資本”。改變政府的角色、轉(zhuǎn)變其職能；為社會資源的利用搭建科學(xué)合理的平臺，實現(xiàn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施利益共享、風(fēng)險共擔的“雙主體”機制（如圖1所示）。

圖1地方政府“土地金融”式的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制資料來源：作者整理。

在“自創(chuàng)性”投融資體制中，融資平臺成為政府經(jīng)營城市、開拓融資渠道的媒介，市場理念、金融理念逐漸被注入到以政府為主導(dǎo)的投融資行為中；地方政府從單純的“儲地—賣地—建設(shè)”的“土地財政”模式升級到了“儲地—融資—建設(shè)”的“土地金融”模式，從簡單的“賣地”到綜合的“用地”來獲取建設(shè)資金。但無論是“土地財政”模式還是“土地金融”模式，地方政府始終沒有擺脫“以土地換資金”的籌資運營邏輯。

三、地方政府“土地金融”式的投融資管理體制面臨的問題

1地方政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體，負擔沉重且不可持續(xù)

盡管重慶“八大投”重慶“八大投”指2003年創(chuàng)建的，由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營的重慶城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股和水投公司等融資平臺。作為為地方基礎(chǔ)設(shè)施進行投融資活動的地方融資平臺，一直是國內(nèi)業(yè)界備受關(guān)注和爭議的一個范例。重慶模式運作獲取的建設(shè)資金規(guī)模是顯而易見的，以2009年為例，為了應(yīng)對全球金融危機以及配套中央的4萬億投資，由重慶市主導(dǎo)的道路、橋梁、旅游、水務(wù)、舊城改造等公共基礎(chǔ)建設(shè)項目的投資就超過了5 200億元。而僅在2011年，重慶就完成固定資產(chǎn)投資7 600億元，占當年重慶經(jīng)濟生產(chǎn)總值比例高達76%。 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 從資金的籌集力度以及投資規(guī)模來看，重慶模式是成功的，但在這些數(shù)字背后還存在著巨大的風(fēng)險和亟待解決的問題。

1模式部分滲透了市場化、金融化的運作理念，以市場利益為指引，通過盤活國有土地等資源、利用金融手段進行了大規(guī)模的投融資活動；但無論是之前的“土地財政”，還是現(xiàn)在的“土地金融”，地方政府始終是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的唯一責(zé)任者及風(fēng)險主體。地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制中，既是“裁判員”也是“運動員”，負責(zé)從項目立項、規(guī)劃設(shè)計、資金籌集、施工建設(shè)，到運營管理、后期維護的整個過程。這種投融資管理體制，一方面加重了政府的財政資金以及行政管理等各方面的成本和負擔，例如：重慶財政局的數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶財政開支高達3 961億元，其財政資金缺口超過1 000億； 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營上，由政府提供的效率要遠遠低于私人提供的效率。在較為成熟的市場經(jīng)濟條件下，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供完全可以通過“公私合營”的方式完成。因此，我國地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的真正市場化，是投資主體、責(zé)任主體的市場化、多元化，繼而發(fā)展為投融資模式的市場化、手段的多元化；而不單純是政府“賣地掙錢搞建設(shè)”還是“用地借錢搞建設(shè)”的問題。

2融資平臺以國有土地作為運營載體，運營連續(xù)性取決于地價

融資平臺以地方政府為背景，盡管相對于地方政府而言是獨立法人，但其由政府派生的屬性決定了融資平臺的規(guī)模、資產(chǎn)數(shù)量、融資能力都受當?shù)卣芰Φ挠绊懸约靶姓袨榈南拗?，地方政府的融資平臺運營現(xiàn)狀不容樂觀。

一是融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力有限。注入融資平臺的資產(chǎn)來自于財政的撥付，除了國有土地外大部分為非經(jīng)營性資產(chǎn)（市政路橋、隧道等），不能用于抵押、擔保等融資行為，限制了融資平臺的融資規(guī)模。二是缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入，盈利能力欠佳，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。平臺公司基本上沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營收入，承建的項目主要以社會效益為主，項目本身沒有或有很少的投資回報，貸款的還本付息主要是依靠出讓儲備土地的收入。三是償債機制不健全，公司缺乏償還貸款的能力。平臺公司項目貸款的還款來源主要是通過項目自身的收益和財政預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌資金。雖然部分項目與財政部門簽訂了項目資產(chǎn)回購協(xié)議，但這只是為了滿足前期的融資條件，在實際操作中因財力緊張等原因很難落實。

因此，從以上的分析可以看出，地方融資平臺的建立和運營主要還是在圍繞地方的土地資源做文章，地方政府是否能夠籌集到足夠的資金、是否能夠維持投融資的循環(huán)，很大程度上取決于地方的土地儲備量以及土地的增值額。例如：2011年前后，重慶市政府陸續(xù)向“八大投”注入了1萬畝的土地儲備用于當?shù)貛鬃缃髽虻慕ㄔO(shè)，平臺公司先是利用土地從銀行獲得抵押貸款，大橋建成后，使用土地增值的收益對基建項目進行回購，前提是周邊土地在這一過程中獲得了增值。整個項目的運作風(fēng)險很大程度上都集中于土地收益，而在國家政策調(diào)整以及市場波動的影響下，土地收益的不確定性最終會影響到地方政府融資平臺資金運營鏈條的完整性和可持續(xù)性。

3地方政府雙重身份界定不清，缺乏制約無序擴張

我國地方政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份體現(xiàn)在，一方面以公共預(yù)算資金投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，履行公共事務(wù)管理者的職能；另一方面以土地等國有資產(chǎn)注入到融資平臺，經(jīng)過資本運營籌集資金注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而履行國有資產(chǎn)所有者的職能。但在實踐中，一是對融資平臺的性質(zhì)界定不清，理論上，各地方政府成立的融資平臺應(yīng)屬于國有獨資企業(yè)的性質(zhì)，實際上很多地方將融資平臺下設(shè)在財政部門，將其定義為事業(yè)單位，各自的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，且不統(tǒng)一。二是對政府和融資平臺的財務(wù)關(guān)系界定不清，地方融資平臺以政府為背景，可輕易獲得土地等國有資源的注資、可以政府財政應(yīng)收賬款作為擔保、與政府財政部門關(guān)系密切；盡管名義上是獨立法人，但投資風(fēng)險約束機制和責(zé)任機制難以落實，資金使用效率低下。三是融資平臺缺乏完整規(guī)范的預(yù)算管理制度，缺乏獨立第三方的審核、監(jiān)督和評價。地方政府大規(guī)模的土地出讓金在2007年才被納入政府性基金管理，但這一預(yù)算還沒進入到同級人大的審批監(jiān)督階段，從理論上講，仍屬于“非法”的政府性收入。而且，目前較為規(guī)范的公共財政預(yù)算中部分資金進入到融資平臺后，人大對這筆資金使用的監(jiān)督鏈條中斷，而通過融資平臺運營的全部資金都沒有納入到預(yù)算管理。因此，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的科學(xué)性、必要性無從考評。2010年開始重慶計劃10年內(nèi)投入1 000億元用于建設(shè)4 000萬平方米公租房；其中，政府投入占30%，剩下的70%都要依靠市場進行融資，數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm “地方性融資平臺蘊含巨大風(fēng)險。”銀監(jiān)會對此曾提出警告。

4公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道單一，社會資源動員力不足

地方政府仍然是公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體就意味著在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革中并未進行真正的市場化改革。從社會資金資源的角度來看，目前的投融資體制是資金通過銀行或投資機構(gòu)間接注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并沒有創(chuàng)造條件使社會閑置資金得到充分利用；從社會技術(shù)管理資源的角度來看，政府單方面的主體地位嚴重忽視了私人部門在某些公共基礎(chǔ)或公共事業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和管理方法。盡管在實踐中，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試進行BOT模式BOT模式的英文全稱是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式。的探索，但所占地方政府整個投融資規(guī)模的比重過小，而且僅限于部分經(jīng)營性基建項目的籌資。因此，我國現(xiàn)有的以地方政府為主體的“土地金融”式的投融資管理體制還未真正起到撬動、引導(dǎo)并動員社會資源的作用。

四、地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想

針對以上分析的四方面問題，結(jié)合國外一些國家的先進經(jīng)驗，筆者認為，我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制改革的核心理念是“市場化”、指導(dǎo)原則是“政府性主導(dǎo)、市場化運營；整合國有資產(chǎn)、動員社會資本”。改變政府的角色、轉(zhuǎn)變其職能；為社會資源的利用搭建科學(xué)合理的平臺，實現(xiàn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施利益共享、風(fēng)險共擔的“雙主體”機制（如圖1所示）。