關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的一些思考

王秀華

（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，北京 100032）

廣義上講，存款保險(xiǎn)包括隱性存款保險(xiǎn)和顯性存款保險(xiǎn)。隱性存款保險(xiǎn)是指國(guó)家沒(méi)有對(duì)存款保險(xiǎn)做出制度安排，但在銀行倒閉時(shí)，政府會(huì)采取某種形式保護(hù)存款人的利益，因而形成了公眾對(duì)存款保護(hù)的預(yù)期，多見(jiàn)于發(fā)展中國(guó)家或者國(guó)有銀行占主導(dǎo)的銀行體系中。顯性存款保險(xiǎn)是指國(guó)家運(yùn)用法律形式對(duì)存款保險(xiǎn)的要素、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置等進(jìn)行明確規(guī)定。它要求吸收存款的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)參加存款保險(xiǎn)，并服從于存款保險(xiǎn)制度的管理，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，多見(jiàn)于歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家。本文所提的是顯性存款保險(xiǎn)制度。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

存款保險(xiǎn)制度迄今已有近80年歷史，美國(guó)是建立存款保險(xiǎn)制度的領(lǐng)跑者，1933年，為了挽救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《格拉斯——斯蒂格爾法》，批準(zhǔn)設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）作為銀行存款保險(xiǎn)的政府機(jī)構(gòu)，維護(hù)儲(chǔ)戶利益、保持金融穩(wěn)定。20 世紀(jì)50年代以來(lái)，美國(guó)存款保險(xiǎn)制度不斷完善，尤其是在金融監(jiān)管檢查和金融風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警方面，F(xiàn)DIC 作了大量成效顯著的探索，存款保險(xiǎn)制度成為美國(guó)金融體系及金融管理的重要組成部分。2007年全球金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)95%的情況下都是健康的機(jī)構(gòu)收購(gòu)承接，利用市場(chǎng)化的處置，確保被收購(gòu)的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)不關(guān)門，關(guān)鍵服務(wù)不中斷，使存款人得到及時(shí)的保護(hù)。這次國(guó)際金融危機(jī)再次驗(yàn)證了存款保險(xiǎn)化解風(fēng)險(xiǎn)，在穩(wěn)定金融中起到了很好的作用。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼(FriedmanM.)對(duì)美國(guó)存款保險(xiǎn)制度給予了很高的評(píng)價(jià)：“對(duì)銀行存款建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度是1933年以來(lái)美國(guó)貨幣領(lǐng)域最重要的一件大事?！?0 世紀(jì)60年代中期以來(lái)，隨著金融業(yè)日益自由化、國(guó)際化的發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼在本國(guó)金融體系中引入存款保險(xiǎn)制度，臺(tái)灣、印度、哥倫比亞等部分發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)也進(jìn)行了這方面的有益嘗試。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球建立存款保險(xiǎn)制度的有70 多個(gè)國(guó)家，除美國(guó)、日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家外，還包括乍得、烏干達(dá)等非洲國(guó)家。

引入存款保險(xiǎn)制度后，如何進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，也還面臨諸多問(wèn)題，如存款保險(xiǎn)公司應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)組建、存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)基金從哪里來(lái)、這個(gè)制度是強(qiáng)制的還是自愿參加的、是賠付儲(chǔ)戶的全部損失還是只賠付部分損失、存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)費(fèi)率如何厘定、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，怎樣實(shí)施有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)等，都有待詳細(xì)討論，都可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況加以討論決定。譬如在組建問(wèn)題上，國(guó)際上既有由政府組建的存款保險(xiǎn)公司，如英國(guó)和美國(guó)；也有民間以協(xié)會(huì)形式建立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如德國(guó)、法國(guó)；也有官方和民間共同建立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，例如日本。在建立存款保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，有效借用國(guó)際鏡鑒，能夠少走彎路并降低改革成本。

二、存款保險(xiǎn)制度的利弊分析

在經(jīng)濟(jì)金融全球化背景下，國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇，頻頻發(fā)生金融風(fēng)暴，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，建立存款保險(xiǎn)制度不失為防范金融風(fēng)險(xiǎn)的可行選擇之一。因此，有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融體系，防患于未然；有利于保護(hù)廣大存戶利益，總體上增強(qiáng)銀行信用；有利于革新傳統(tǒng)觀念，提高了公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；有利于加強(qiáng)中央銀行的監(jiān)管力度，減輕央行負(fù)擔(dān)等。

同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度的消極影響也是顯而易見(jiàn)的，其最根本的問(wèn)題在于它可能誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，使得存款者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)下降，特別是在利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)以后，有可能不顧銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行。其次是商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也會(huì)弱化，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中就可能為追求高額利潤(rùn)而過(guò)度投機(jī)。此外，存款保險(xiǎn)制度將會(huì)刺激銀行承受更多的風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)銀行的冒險(xiǎn)行為。資金實(shí)力弱、風(fēng)險(xiǎn)程度高的金融機(jī)構(gòu)會(huì)得到實(shí)際的好處，而經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的銀行會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中受到損害，從而給整個(gè)金融體系注入了不穩(wěn)定因素并增大了銀行體系的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的推出

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)默認(rèn)政府對(duì)巨量的存款提供隱性擔(dān)保，但其弊端日益顯露出來(lái)。它不利于中小銀行的公平競(jìng)爭(zhēng)，增加了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、會(huì)導(dǎo)致央行貨幣供應(yīng)量超出預(yù)期、造成了大型銀行和中小銀行不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面、弱化銀行內(nèi)部約束動(dòng)力加大道德風(fēng)險(xiǎn)等，已無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的需要。針對(duì)隱性保險(xiǎn)制度存在的弊端，相關(guān)部門著手開(kāi)始積極探索建立現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度。國(guó)務(wù)院在1993年就已提出要建立存款保險(xiǎn)基金；2007年，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委聯(lián)合制定的《存款保險(xiǎn)條例》的起草就已經(jīng)基本完成，處在征求意見(jiàn)階段；2008年《政府工作報(bào)告》提出要建立存款保險(xiǎn)制度。2011年之后，建立存款保險(xiǎn)制度再次提上日程。央行在《2012年金融穩(wěn)定報(bào)告》中表示，我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已基本成熟等。此外，其他準(zhǔn)備工作也在全面推進(jìn)之中，存款保險(xiǎn)制度涉及諸多內(nèi)容，如怎樣建立與完善密切相關(guān)的法律保障體系，如何協(xié)調(diào)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等機(jī)構(gòu)的關(guān)系等，中央相關(guān)部門都已著手開(kāi)展相關(guān)研討，此外，央行2012年還就存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行區(qū)域測(cè)試，分時(shí)間區(qū)間，如長(zhǎng)期、短期等，預(yù)測(cè)可能發(fā)生的“存款轉(zhuǎn)移”規(guī)模，和對(duì)銀行自身流動(dòng)性的影響。

近兩年，建立存款保險(xiǎn)制度的呼聲日益高漲。建立存款保險(xiǎn)制度等字眼頻繁出現(xiàn)于各類重要會(huì)議文件中，如十八屆三中全會(huì)提出建立存款保險(xiǎn)制度。近日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，建立存款保險(xiǎn)制度又位列其中。此外，高層領(lǐng)導(dǎo)人在公開(kāi)場(chǎng)合多次表示要加快建立存款保險(xiǎn)制度，如2014年6月25日，劉士余行長(zhǎng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上，作《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)金融監(jiān)管防范金融風(fēng)險(xiǎn)工作情況的報(bào)告》時(shí)指出，加快建立存款保險(xiǎn)制度，研究制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例，對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)、經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致資不抵債的金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施市場(chǎng)退出。央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)宣昌能日前出席“2014 首屆民營(yíng)銀行論壇”時(shí)表示，存款保險(xiǎn)制度刻不容緩。他表示，建立存款保險(xiǎn)制度，是常規(guī)發(fā)展民營(yíng)銀行的重要前提和條件。1月9日至10日在北京召開(kāi)的2014年人民銀行工作會(huì)議，在總結(jié)2013年工作時(shí)明確指出，存款保險(xiǎn)制度準(zhǔn)備工作基本就緒。去年12月8日，央行副行長(zhǎng)劉士余稱存款保險(xiǎn)制度落地的時(shí)間，“不在今年冬天，或許就在明年的春天?！倍谌ツ?2月初召開(kāi)的“北大經(jīng)濟(jì)國(guó)富論壇”上，銀監(jiān)會(huì)副主席閻慶民也表示，未來(lái)要讓市場(chǎng)說(shuō)話，讓資本說(shuō)話，如果商業(yè)銀行最后資不抵債，就會(huì)退出。盡管目前中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立受到諸多利益集團(tuán)的阻礙，但總體上說(shuō)，建立存款保險(xiǎn)制度仍然是利大于弊的。中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究主管溫彬認(rèn)為，隨著民營(yíng)銀行的獲批和利率市場(chǎng)化的推進(jìn)，設(shè)立顯性的存款保險(xiǎn)制度有利于推動(dòng)金融改革。2014年11月30日，歷時(shí)21年討論的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》終于與公眾見(jiàn)面。

四、對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行的影響

分散存款?？稍谝欢ǔ潭壬弦龑?dǎo)存款人將儲(chǔ)蓄存款投資收益更高的銀行理財(cái)、信托、私募基金等直接融資渠道，減少存款總量，造成存款轉(zhuǎn)移。此外還將導(dǎo)致一些存款人認(rèn)為如城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不安全，將存款轉(zhuǎn)移至其他金融機(jī)構(gòu)或國(guó)外。

約束存款規(guī)模。當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行的盈利主要依靠存貸利差，在利息受到政策限制而利差較為穩(wěn)定的情況下，存貸款規(guī)模與盈利水平成正比。建立存款保險(xiǎn)制度后，各家投保金融機(jī)構(gòu)將按相關(guān)規(guī)定，以存款規(guī)模為基數(shù)，按一定的比例繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，這將約束金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度的存在可能使存款人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)下降，特別是利率市場(chǎng)化后，可能不顧銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；此外，商業(yè)銀行可能為追求高額利潤(rùn)而過(guò)度投機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制會(huì)弱化。

[1]存款保險(xiǎn)制度熱的冷思考.喬依德.南方周末.2013年第8期.

[2]存款保險(xiǎn)為何此時(shí)推，哪些銀行安全？劉彬.鳳凰網(wǎng).2014年12月1日.

[3]中國(guó)人民銀行起草的《存款保險(xiǎn)條例(征求意見(jiàn)稿)》.