塑造民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境

文 / 朱永新（全國政協(xié)副秘書長、民進(jìn)中央副主席）

教育體制改革的核心是充分發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源配置中的作用，發(fā)揮好市場(chǎng)這只無形的手和政府這只有形的手的作用，構(gòu)建政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)多元評(píng)價(jià)的良性體系，并通過立法保障實(shí)施。

改革開放后興起的民辦教育，改變了政府包辦教育的格局，擴(kuò)大了教育資源供給，滿足了人民群眾選擇性教育需求，推動(dòng)了教育體制與機(jī)制創(chuàng)新，已成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和教育改革的重要力量。

但是，進(jìn)入21世紀(jì)后，民辦教育發(fā)展較早較快的沿海地區(qū)，率先遇到了不少體制性障礙，導(dǎo)致發(fā)展停滯，甚至倒退。上海、浙江等民辦教育標(biāo)志性省份，民辦學(xué)?？偭吭诓粩辔s。據(jù)上?！督夥湃?qǐng)?bào)》報(bào)道，2007年至2009年間，上海民辦學(xué)校三年萎縮三成，由202所萎縮到134所，個(gè)別民辦學(xué)校的骨干教師流失率近50%。盡管民辦教育的統(tǒng)計(jì)顯示，近年來全國民辦學(xué)校數(shù)量在增加，但實(shí)際上新增的多為相對(duì)規(guī)模小投入較少的民辦幼兒園，而非中高等教育機(jī)構(gòu)。

環(huán)境生態(tài)不良之因

造成近十多年民辦教育生態(tài)不良的根本原因，是民辦教育缺乏公平友好的制度環(huán)境。民辦教育界反映最集中，訴求最強(qiáng)烈的，有以下三個(gè)方面：

“民非”的法人定位，使民辦教育政策不完整不配套。對(duì)改革開放以后的新興民辦學(xué)校、醫(yī)院等，有關(guān)部門在《民法通則》規(guī)定的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)四類法人之外，創(chuàng)立“民辦非企業(yè)單位”加以登記管理。由于發(fā)展歷史不長，相應(yīng)的法律法規(guī)尚不完整，也不配套，導(dǎo)致民辦學(xué)校的機(jī)構(gòu)屬性處于“非驢非馬”的境地。稅收方面，有些民辦學(xué)校被作為企業(yè)征收營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等，但貸款的時(shí)候執(zhí)行的卻是事業(yè)單位“不得抵押貸款”規(guī)定。財(cái)務(wù)管理執(zhí)行的既不是事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，也不是企業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，而是民間非營利組織會(huì)計(jì)制度。這種拼裝型的政策制度體系，是無法引導(dǎo)和規(guī)范民辦教育事業(yè)健康發(fā)展的。

公平制度環(huán)境的缺失，使民辦教育發(fā)展缺少后勁。民辦教育與公辦教育都屬于國家公益事業(yè)，但在辦學(xué)實(shí)踐中，民辦學(xué)校難以獲得財(cái)政、稅收等政策性資源的支持。以財(cái)政扶持為例，上海市對(duì)民辦教育重視程度和財(cái)政支持力度已經(jīng)屬于全國領(lǐng)先。民辦高校學(xué)生占在校生總數(shù)17.5%，2013年市本級(jí)財(cái)政投入高等教育達(dá)186億元，而民辦高等教育財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)僅為4億元，占比僅為2.2%。深圳市民辦學(xué)校在校生數(shù)占學(xué)生總數(shù)的比例高達(dá)38.4%，2011年全市教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)274.44億元，而2011年至2013年年均投入民辦教育僅5億元，占比不到2%。此外，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校和累積資產(chǎn)視同于捐贈(zèng)的處置規(guī)定，以及雖有合理回報(bào)的提法，但“另行規(guī)定”一直未能出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)，抑制了民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的積極性。

辦學(xué)自主權(quán)的缺失，使民辦學(xué)校無法辦出特色和質(zhì)量。不僅是支持的力度過小，而且政府對(duì)民辦教育也束縛得“過緊”。自主權(quán)是民辦學(xué)校能否辦出特色的關(guān)鍵，但是民辦學(xué)校的招生、專業(yè)設(shè)置、收費(fèi)等自主權(quán)在實(shí)踐中幾乎都被變相剝奪。招生自主權(quán)方面，一些地方教育行政部門為民辦學(xué)校劃定招生區(qū)域、招生人數(shù)、錄取標(biāo)準(zhǔn)、招生時(shí)間等，將民辦學(xué)校的招生等同于公辦進(jìn)行管理。許多地區(qū)區(qū)域保護(hù)主義嚴(yán)重，不允許外地民辦學(xué)校在本地招生或限制民辦學(xué)校到行政區(qū)域外招生。收費(fèi)方面，民辦學(xué)校沒有定價(jià)權(quán)，甚至不能夠按照成本收費(fèi)，有關(guān)部門通過連續(xù)多年保持收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變等措施，把民辦學(xué)校收費(fèi)卡得很死。課程和專業(yè)設(shè)置方面，民辦學(xué)校也按照公辦學(xué)校一樣“被規(guī)范”，特色無法彰顯。

改進(jìn)之途

民辦教育遭遇到的發(fā)展瓶頸，已經(jīng)引起國家有關(guān)部門的高度關(guān)注。目前，《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》在2014年底已完成起草工作并報(bào)送國務(wù)院審定，《民辦教育促進(jìn)條例》的修訂稿也已通過國務(wù)院的會(huì)議討論。其中明確提出了全方位鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育的原則，要求進(jìn)一步完善教育、金融、財(cái)政、土地、稅收等方面的配套政策，實(shí)行非營利性和營利性分類管理，制定差別化扶持制度和政策，重點(diǎn)解決民辦學(xué)校在法人屬性、財(cái)政扶持、教師社保等方面與公辦學(xué)校不平等的問題。

我們認(rèn)為，教育體制改革的核心是充分發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源配置中的作用，發(fā)揮好市場(chǎng)這只無形的手和政府這只有形的手的作用，構(gòu)建政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)多元評(píng)價(jià)的良性體系，并通過立法保障實(shí)施。應(yīng)該著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加大工作力度：

第一，以建立公平環(huán)境為核心，完善民辦教育分類管理配套制度。按照非營利性和營利性對(duì)民辦學(xué)校分類管理只是一種形式，分類管理的核心是能夠在分類的基礎(chǔ)上，從財(cái)政、稅收、土地、收費(fèi)、招生、貸款、社保等等方面，建立起與之相配套的，基于公辦、民辦學(xué)校及營利性、非營利性民辦學(xué)校之間公平競(jìng)爭(zhēng)的制度體系。

鑒于我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，以及現(xiàn)階段我國民辦教育主要特征是投資(出資)辦學(xué)而非捐資辦學(xué)的基本國情，民辦教育營利性與非營利性的分類制度體系，應(yīng)在以下幾項(xiàng)基本共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)：

1.在價(jià)值判斷上，秉持公平正義原則，應(yīng)認(rèn)識(shí)到無論公辦教育還是民辦教育，無論非營利性民辦學(xué)校還是營利性民辦學(xué)校，都是我國教育事業(yè)的組成部分，都是公益性事業(yè)，都是政府教育公共品的供給方式之一。政府應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)舉辦并大力支持非營利性民辦學(xué)校，但絕不能對(duì)營利性民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生制度歧視乃至道德綁架，營利性民辦學(xué)校只要依法、誠信、規(guī)范辦學(xué)，都應(yīng)該得到鼓勵(lì)、支持和尊重。

2.鑒于民促法規(guī)定的“合理回報(bào)”制度至今尚沒有出臺(tái)操作辦法，在社會(huì)上存在較大爭(zhēng)議，并且中國幅員遼闊，地區(qū)差異極大，由中央政府制定一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的“回報(bào)制度”確有困難，建議在修訂《民辦教育促進(jìn)法》或出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)，將“合理回報(bào)”制度調(diào)整為“政府獎(jiǎng)勵(lì)”制度，由中央政府確定基本原則和程序，授權(quán)縣級(jí)以上人民政府制定具體操作辦法。

3.鑒于現(xiàn)階段各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)依舊緊缺，特別是在公辦學(xué)校取消擇校之后，社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦教育資源的需求更加旺盛，教育領(lǐng)域