教育體制改革的政策突破
——以溫州市民辦教育綜合改革試點(diǎn)為例

文 / 單大圣（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）

當(dāng)前我國(guó)教育體制改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，有些改革不突破現(xiàn)行政策是無(wú)法深入的。突破現(xiàn)行政策，既需要搞好國(guó)家層面的總體設(shè)計(jì)，也要充分發(fā)揮地方、學(xué)校和師生的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，在這方面，有許多需要認(rèn)真思考和研究的問(wèn)題。本文以溫州民辦教育綜合改革試點(diǎn)為例，對(duì)教育體制改革中政策突破的內(nèi)在機(jī)制和實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行深入分析。

實(shí)現(xiàn)政策突破的現(xiàn)狀與難點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家一直注重將體制改革作為推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，特別是2010年以來(lái)，根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》的部署，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了425項(xiàng)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目，從國(guó)家、地方和學(xué)校三個(gè)層面系統(tǒng)推進(jìn)教育體制改革，各試點(diǎn)地區(qū)和學(xué)校積極探索，取得了一定的進(jìn)展。但是從整體上看，在教育體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性政策突破還比較有限，許多難題還沒(méi)有根本破解，改革的“瓶頸”依然存在，現(xiàn)行政策難以突破、制度創(chuàng)新難以涌現(xiàn)的原因是十分復(fù)雜的，綜合起來(lái)看，無(wú)外乎以下方面。

一是教育體制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。一般認(rèn)為，經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，教育體制改革中容易改的都基本上改了，剩下的都是難改的，人才培養(yǎng)體制改革、考試招生制度改革、現(xiàn)代學(xué)校制度、辦學(xué)體制改革、管理體制改革等都觸及到教育的基本法律、基本制度和基本政策，可以說(shuō)，我國(guó)教育改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，面臨著很多前所未有的新情況、新問(wèn)題、新矛盾，改革的難度大、壓力大，矛盾也比較多。二是認(rèn)識(shí)不一致。教育體制改革本身是個(gè)新鮮事物，許多問(wèn)題沒(méi)有現(xiàn)成答案，有些方面認(rèn)識(shí)不盡一致，需要在實(shí)踐中探索。對(duì)于要不要改，怎么改，行政部門(mén)和理論界總有不同的認(rèn)識(shí)，無(wú)論改革方案制訂得多么周密，都會(huì)有不同的聲音。三是既有利益格局的羈絆。舊的教育體制下形成的既有利益是客觀存在的，突破現(xiàn)行政策，往往意味著要觸動(dòng)一部分既得利益，改革越是向前推進(jìn)，涉及的利益就越復(fù)雜，碰到的阻力也就越大。 四是現(xiàn)有體制的制約。在依法治教的要求下，各級(jí)政府必須在法律的框架內(nèi)，履行教育職責(zé)，各級(jí)各類學(xué)校要依法辦學(xué)，但教育體制改革又需要突破現(xiàn)行法律制度約束，客觀上構(gòu)成一對(duì)矛盾，如果不給予特殊的授權(quán)和允許“犯錯(cuò)誤”的空間，改革的空間將很小。另外，由于教育的廣泛關(guān)聯(lián)性，突破現(xiàn)行政策越來(lái)越涉及到其他的公共政策，如果沒(méi)有集中協(xié)調(diào)機(jī)制，在現(xiàn)行部門(mén)分工的格局下，教育部門(mén)主導(dǎo)的教育體制改革和政策突破將難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。五是改革精神缺失。教育曾經(jīng)是改革最為活躍的領(lǐng)域，“文革”后剛剛恢復(fù)工作的鄧小平果斷決策恢復(fù)高考，成千上萬(wàn)地派出留學(xué)生，就體現(xiàn)了改革家的決心和勇氣，不少先行者大膽地試，大膽地闖，憑著一股氣和勁，走出了教育改革的新路子，但是在新形勢(shì)下，一些地區(qū)和學(xué)校存在對(duì)改革的畏難情緒，缺少勇氣和擔(dān)當(dāng)，不敢改，有的出于“多一事不如少一事”的心態(tài)，安于現(xiàn)狀，不愿改，“改革疲勞癥”逐步顯現(xiàn)。

辦學(xué)體制改革是教育體制改革的重要領(lǐng)域，民辦教育領(lǐng)域的政策突破更為緊迫，也更加復(fù)雜，特別是2002年頒布《民辦教育促進(jìn)法》以來(lái)，針對(duì)民辦教育發(fā)展中的諸多政策瓶頸，教育主管部門(mén)、民辦學(xué)校舉辦者以及理論界均表達(dá)了強(qiáng)烈的改革愿望，對(duì)存在的問(wèn)題也有著比較清醒的認(rèn)識(shí)， 但從實(shí)踐看，改革進(jìn)展還比較有限，特別是缺少?gòu)拿褶k教育發(fā)展全局出發(fā)突破現(xiàn)有政策瓶頸的綜合改革。在這方面，2010年開(kāi)始的溫州民辦教育綜合改革試點(diǎn)是近些年來(lái)少有的大力度推進(jìn)政策突破的典型案例，可以給我們很好的啟示。

綜合改革試點(diǎn)的政策突破

2010年以來(lái)的溫州民辦教育綜合改革試點(diǎn)，在很多方面先行先試，針對(duì)性強(qiáng)，含金量高，較多地突破了現(xiàn)行的許多政策，主要表現(xiàn)在以下方面。

一是明確營(yíng)利性與非營(yíng)利性的分類標(biāo)準(zhǔn)和登記管理辦法。對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類組織屬性不同的民辦學(xué)校分開(kāi)管理，是關(guān)系民辦教育健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，但是我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》和相關(guān)法規(guī)并未對(duì)民辦學(xué)校分類做出明確的規(guī)定，絕大多數(shù)民辦學(xué)校在民政部門(mén)被登記為民辦非企業(yè)單位法人，難以跨越文件對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)定，無(wú)法落實(shí)有關(guān)政策。溫州將民辦學(xué)校明確劃分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩類，分別按照企業(yè)法人和民辦事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理，在民辦學(xué)校法人分類上取得了重要突破，其中建立“民辦事業(yè)單位”法人類型是重大創(chuàng)新。

二是突破民辦教育投資融資的瓶頸。我國(guó)有關(guān)法律對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的抵押及對(duì)外擔(dān)保有規(guī)定限制。溫州在改革中明確規(guī)定民辦學(xué)校的收費(fèi)權(quán)、辦學(xué)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)都可以用于質(zhì)押，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的非教學(xué)設(shè)施可用作抵押，營(yíng)利性民辦學(xué)校的設(shè)施可作抵押，從而突破了相關(guān)法律規(guī)定。同時(shí)創(chuàng)新民辦教育投資融資的形式，比如組建國(guó)資引導(dǎo)、民資參與的教育擔(dān)保公司，為民辦學(xué)校提供短期資金周轉(zhuǎn)、貸款擔(dān)保等服務(wù)。支持民辦學(xué)校依照國(guó)家規(guī)定利用捐贈(zèng)資金和辦學(xué)結(jié)余設(shè)立教育基金，通過(guò)專業(yè)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)保值增值，鼓勵(lì)營(yíng)利性民辦學(xué)校探索創(chuàng)建教育私募股權(quán)投資基金，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)等等，這些都是新的制度創(chuàng)新。

三是創(chuàng)新對(duì)民辦教育的優(yōu)惠扶持方式。一是積極開(kāi)放教育投資，吸引民間資本創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)學(xué)校。將推出一批非義務(wù)教育階段公辦品牌學(xué)校，交由社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人辦學(xué)，引進(jìn)民營(yíng)機(jī)制，探索通過(guò)土地、校舍等要素低租金或者零租金等方式，建設(shè)高端學(xué)校。二是對(duì)登記為民辦事業(yè)單位法人的民辦學(xué)校，根據(jù)在校生人數(shù)，按當(dāng)?shù)厣夏甓壬逃聵I(yè)費(fèi)（包括預(yù)算內(nèi)外）的一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。三是非營(yíng)利性民辦學(xué)校依法享有公辦學(xué)校同等土地、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，營(yíng)利性民辦學(xué)校提供學(xué)歷教育勞務(wù)所得的收入，5年內(nèi)免征營(yíng)業(yè)稅，企業(yè)所得稅由稅務(wù)部門(mén)先征繳后再予以返還地方所得部分。四是非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)分等設(shè)限、自主定價(jià)的收費(fèi)政策，由學(xué)校按等級(jí)不同，在不高于當(dāng)?shù)厣夏甓壬逃聵I(yè)費(fèi)3倍以內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)自主確定，營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)則由學(xué)校自主定價(jià)。

四是明確了民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)和合理回報(bào)政策。產(chǎn)權(quán)不清晰，合理回報(bào)政策缺失，是導(dǎo)致民辦學(xué)校難以穩(wěn)定健康發(fā)展的重要障礙。在這方面，溫州進(jìn)行了比較清晰的規(guī)定。一是明確各類民辦學(xué)校在財(cái)產(chǎn)的歸屬、使用、收益、處分等方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確提出“出資財(cái)產(chǎn)屬于民辦學(xué)校出資人所有，出資人產(chǎn)（股）權(quán)份額可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與，但學(xué)校存續(xù)期間不得抽回資金”。二是對(duì)登記為民辦事業(yè)單位法人和企業(yè)法人的民辦學(xué)校實(shí)行不同的會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)范化建設(shè)。三是規(guī)定了合理回報(bào)的具體政策。非營(yíng)利性民辦學(xué)校可從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的經(jīng)費(fèi)，用于獎(jiǎng)勵(lì)出資人，年獎(jiǎng)勵(lì)金額按不超過(guò)出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率的2倍計(jì)算。

五是建立民辦學(xué)校教師保障新機(jī)制。一是各縣（市、區(qū)）參照公辦學(xué)校教師績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)，制定并落實(shí)了民辦學(xué)校教師工資指導(dǎo)線。二是建立政府支持的民辦學(xué)校教師社會(huì)保障新制度。所有符合規(guī)定要求的民辦學(xué)校教師，均按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，享受與公辦學(xué)校教師同等的退休費(fèi)、住房公積金、困難救助等待遇，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的單位應(yīng)繳部分，由民辦學(xué)校承擔(dān)，當(dāng)?shù)刎?cái)政通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校提供資金支持。三是落實(shí)民辦學(xué)校教師平等待遇，民辦學(xué)校教師在表彰獎(jiǎng)勵(lì)、職稱評(píng)聘、評(píng)優(yōu)評(píng)先、人才政策、困難救助等方面，與公辦學(xué)校教師享有同等待遇。四是加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，把民辦學(xué)校校長(zhǎng)、教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入統(tǒng)一規(guī)劃和管理，在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、參加人次等方面，給予相同保障，委派公辦學(xué)校教師民辦學(xué)校支教，全市共派遣664位公辦學(xué)校骨干教師到首批推進(jìn)學(xué)校支教。五是建立公辦民辦學(xué)校教師流動(dòng)機(jī)制。計(jì)劃通過(guò)3年努力，使公辦、民辦學(xué)校教師在實(shí)施健全的資格管理制度、社會(huì)保障制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變的自由流通。

溫州改革試點(diǎn)政策出臺(tái)后，形成了多方面的積極效果。許多民辦學(xué)校反映，新政策實(shí)施后，教師流失率明顯下降，學(xué)校應(yīng)聘教師人次增多、層次提高，許多學(xué)生家長(zhǎng)自覺(jué)地把孩子送到民辦學(xué)校學(xué)習(xí)，極大提振了民辦教育界的信心，很多民辦學(xué)校都在大舉建設(shè)，改善辦學(xué)條件，推動(dòng)學(xué)校再發(fā)展，一些溫籍在外投資辦學(xué)的教育集團(tuán)返鄉(xiāng)辦學(xué)熱情高漲，外地優(yōu)質(zhì)教育資源來(lái)溫投資辦學(xué)的意愿強(qiáng)烈。

溫州民辦教育政策突破的特點(diǎn)

溫州在民辦教育方面的政策突破比較全面地回答了當(dāng)前制約民辦教育發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，是非常有意義的制度創(chuàng)新。在現(xiàn)行體制下，溫州取得這些政策突破是很不容易的，是多方面因素共同作用的結(jié)果，具有鮮明的特點(diǎn)。

第一，民辦教育事業(yè)發(fā)展對(duì)突破現(xiàn)行政策有強(qiáng)烈的需求。從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始萌芽，到九十年代的快速發(fā)展，再到新世紀(jì)以來(lái)的滯步不前，溫州民辦教育經(jīng)歷了非常曲折的發(fā)展歷程。雖然起步早、總量多、辦學(xué)層次門(mén)類齊全，但從整體上看，民辦教育辦學(xué)質(zhì)量總體不高，且有走弱的趨勢(shì)，具有特色及示范性的學(xué)校較少，許多學(xué)校辦學(xué)條件差、師資水平弱、教學(xué)質(zhì)量差，面對(duì)溫州城鄉(xiāng)居民收入水平較高、外出經(jīng)商傳統(tǒng)濃厚、區(qū)域人口流動(dòng)加快的市情，民辦教育難以滿足高質(zhì)量、有特色的選擇性需求。民辦教育的曲折發(fā)展與各種體制制約和政策障礙有關(guān)，特別是在政策不明朗的情況下，民辦學(xué)校舉辦者不愿加大投入，有的采取短期行為和投機(jī)行為，干擾了辦學(xué)秩序，損害了師生權(quán)利，影響了民辦教育健康發(fā)展。辦學(xué)者關(guān)心的產(chǎn)權(quán)屬性、合理回報(bào)、收費(fèi)政策、辦學(xué)自主權(quán)等，教師關(guān)心的社會(huì)保險(xiǎn)、退休金、評(píng)優(yōu)評(píng)先、職稱評(píng)審、培訓(xùn)等，校長(zhǎng)關(guān)心的法人治理結(jié)構(gòu)、校長(zhǎng)獨(dú)立職權(quán)等，都需要從政策上正面回應(yīng)。

第二，溫州具有在多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展制度創(chuàng)新的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間資金充裕，改革思想活躍，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域都走在改革前沿?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，近年來(lái)，溫州陸續(xù)承擔(dān)了金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)、社會(huì)資本辦醫(yī)綜合改革、民辦教育綜合改革等重大改革試點(diǎn)，分別涉及金融體制改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、教育體制改革等關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的關(guān)鍵事項(xiàng)，寄托了國(guó)家對(duì)溫州的高度期待。作為浙江省承擔(dān)國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)任務(wù)的四個(gè)城市之一，溫州市試點(diǎn)內(nèi)容包括清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類歧視政策，完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策，營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理，支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制和育人模式等，涉及到了民辦教育基本制度的各個(gè)方面，推動(dòng)民辦教育綜合改革，就是要發(fā)揮溫州的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，為全國(guó)民辦教育改革提供示范，為國(guó)家建立民辦教育基本制度提供參考。

第三，改革的推進(jìn)力度大，是“真改”。與其他領(lǐng)域相比，民辦教育面臨的深層次矛盾和問(wèn)題，涉及到多個(gè)部門(mén)的職責(zé)，觸及一些國(guó)家基本制度和基本政策，改革難度和風(fēng)險(xiǎn)非常大，這是一些地方難以實(shí)質(zhì)性推動(dòng)民辦教育改革的重要原因。在這方面，溫州并不是一般的照抄和貫徹國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，而是直面問(wèn)題，鮮明地提出要把“突破與創(chuàng)新”作為民辦教育綜合改革試點(diǎn)的使命，按照“把國(guó)家級(jí)試點(diǎn)做成全國(guó)示范”的改革高要求，形成實(shí)實(shí)在在的改革試點(diǎn)方案。在改革推進(jìn)上，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，集中決策，并強(qiáng)力推進(jìn)，體現(xiàn)了改革的決心和勇氣。為推動(dòng)改革，溫州各級(jí)黨委政府成立了由黨委或政府一把手任組長(zhǎng)的教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試點(diǎn)工作推進(jìn)中的具體事務(wù)，市委書(shū)記、市長(zhǎng)先后6次進(jìn)行專題研究，先后7次做出批示，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)不下20次組織專題研究，將試點(diǎn)工作上升到“一把手工程”和“全員工程”，并作為“考點(diǎn)”，檢驗(yàn)各級(jí)黨委、政府推進(jìn)教育改革創(chuàng)新的膽識(shí)與決心，倒排時(shí)間、強(qiáng)化督查，形成了推進(jìn)工作的強(qiáng)大合力。溫州各部門(mén)齊心協(xié)力，推進(jìn)試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)，同時(shí)加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和溝通，共同攻克政策難點(diǎn)，在遇到困難問(wèn)題時(shí)，市領(lǐng)導(dǎo)集中協(xié)調(diào)，推進(jìn)改革突破。

第四，改革的綜合性較強(qiáng)，改革策略比較靈活。民辦教育面臨的各種問(wèn)題由來(lái)已久，錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及面廣，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，決定了民辦教育改革不能“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，必須實(shí)行全面、綜合改革。按照這一要求，溫州從一開(kāi)始就在充分研究和醞釀的基礎(chǔ)上，提出對(duì)民辦教育實(shí)行綜合改革，形成了 “1+9”政策文件，涉及分類登記管理、教師隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)保險(xiǎn)、公共財(cái)政補(bǔ)助、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)管理、優(yōu)惠政策、現(xiàn)代學(xué)校制度等，其后溫州又繼續(xù)補(bǔ)充了對(duì)最低工資指導(dǎo)線、會(huì)計(jì)核算辦法、收費(fèi)政策、金融優(yōu)惠、教師社保、法人登記等問(wèn)題的規(guī)定，將政策文件擴(kuò)充到了“1+15”，從而形成了比較完整的民辦教育基本制度體系，實(shí)際上對(duì)民辦教育改革發(fā)展做出了一攬子的頂層設(shè)計(jì)。在實(shí)際操作過(guò)程中，體現(xiàn)了務(wù)實(shí)、靈活的改革策略。比如在制定合理回報(bào)政策時(shí)，將合理回報(bào)規(guī)定為銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率的2倍（即相當(dāng)于民間的1分利），這是按照目前溫州民間資本運(yùn)作最低的一種標(biāo)準(zhǔn)制訂的。再比如《民法通則》規(guī)定的法人機(jī)構(gòu)沒(méi)有民辦事業(yè)法人這個(gè)類別，為解決這一難題，在分管教育的副市長(zhǎng)的支持下，溫州市質(zhì)監(jiān)局積極配合，特事特辦，對(duì)已按照民辦事業(yè)單位法人進(jìn)行民政登記管理非營(yíng)利性的全日制民辦學(xué)校開(kāi)設(shè)綠色通道，便于其辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證書(shū)。