金融消費權(quán)益保護的立法路徑選擇

時波

摘 要：本文通過對我國金融消費權(quán)益保護立法現(xiàn)狀的闡述，分析了阻礙我國金融消費權(quán)益保護立法的主要因素，提出我國金融消費權(quán)益保護立法的路徑選擇：一是沿用《消費者權(quán)益保護法》中的相關(guān)規(guī)定并加以完善；二是漸進式地制定《金融消費權(quán)益保護法》；三是健全相關(guān)配套法律、法規(guī)。

關(guān)鍵詞：金融消費權(quán)益保護；立法

一、我國金融消費權(quán)益保護的立法現(xiàn)狀

（一）銀行法領(lǐng)域

商業(yè)銀行提供的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)主要有存貸款、金融債券、理財產(chǎn)品、國內(nèi)外賬戶結(jié)算、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、銀行卡業(yè)務(wù)、資金托管、基金銷售、信托計劃銷售、金融知識咨詢等，這其中金融消費權(quán)益保護的相關(guān)條款散見于多部法律、法規(guī)中。如《商業(yè)銀行法》第1條規(guī)定：“為保護商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為……，制定本法?！?第二章第29至33條規(guī)定了對存款人基本權(quán)利的保護，明確了存款人的基本權(quán)利?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》中第5條規(guī)定：“應(yīng)科學(xué)合理的進行客戶分類，根據(jù)客戶的風(fēng)險承受能力提供與其相適應(yīng)的理財產(chǎn)品。商業(yè)銀行應(yīng)將理財客戶劃分為有投資經(jīng)驗客戶和無投資經(jīng)驗客戶，并在理財產(chǎn)品銷售文件中標(biāo)明所適合的客戶類型……”等內(nèi)容。

（二）證券法領(lǐng)域

有關(guān)金融消費者權(quán)益保護的規(guī)定主要集中在《證券法》第1、55、67、69、76、77、79、153、171、190、191條，如第191條：“……給其他證券承銷機構(gòu)或者投資者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任……”，63至65條對上市公司持續(xù)信息公開情況進行了詳細(xì)規(guī)定，對交易活動中的欺詐、內(nèi)幕交易和操縱證券市場等行為做了禁止性規(guī)定，以及要求發(fā)行人、上市公司的信息披露或公開陳述都應(yīng)當(dāng)滿足真實性、準(zhǔn)確性、完整性的要求，否則對投資者構(gòu)成欺詐?！蹲C券投資基金法》第1、70、71條，對基金份額持有人的權(quán)利等相關(guān)內(nèi)容進行了規(guī)定?！蛾P(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》對因虛假陳述引發(fā)民事賠償?shù)陌讣M行了較為詳細(xì)的規(guī)定，以及《期貨法》、《期貨交易條例》等相關(guān)法律法規(guī)中的個別條款。

（三）保險法領(lǐng)域

有關(guān)金融消費者權(quán)益保護的規(guī)定主要集中在《保險法》第1、51、134、136條，《人身保險新型產(chǎn)品信息披露管理辦法》第1、24、25、29條、《健康保險管理辦法》第1、11、33、34條，《保險公司管理規(guī)定》、《保險專業(yè)代理機構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)中的個別條款。

總的來看，我國目前現(xiàn)有與金融消費權(quán)益保護相關(guān)的法律是按照行業(yè)分類散見于各類金融法律法規(guī)中，呈現(xiàn)出分類監(jiān)管和分類保護的特點。

二、影響我國金融消費權(quán)益保護立法路徑選擇的主要因素

（一）金融消費者定位不準(zhǔn)導(dǎo)致立法受阻

金融消費權(quán)益保護立法的重要前提是明確什么是金融消費者。目前，對金融消費者較為權(quán)威的定義是為滿足個人或家庭的生活需要，并且交易行為發(fā)生于商品或服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的自然人。但從實際情況來看，這里的金融消費者很大一部分不是為了滿足個人或家庭生活的需要，實際是個人投資者，但這里的投資者又與傳統(tǒng)意義上的投資者不同，使立法者陷入兩難選擇的困擾，導(dǎo)致金融消費權(quán)益保護立法受阻。

（二）多頭保護導(dǎo)致出現(xiàn)保護漏洞

目前，我國的金融消費權(quán)益保護呈現(xiàn)出多頭保護和監(jiān)管的情況。從金融消費者權(quán)益保護的設(shè)立機構(gòu)來看，最早的是保監(jiān)會于2011年4月成立保險消費者權(quán)益保護局，主要負(fù)責(zé)與保險業(yè)相關(guān)的金融消費者權(quán)益保護工作；證監(jiān)會于同年5月成立投資者保護局，主要負(fù)責(zé)與證券業(yè)相關(guān)的金融消費者權(quán)益保護工作；2012年3月中國人民銀行和銀監(jiān)會在同一時間各自成立了金融消費權(quán)益保護局和銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局。銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局主要負(fù)責(zé)與銀行業(yè)相關(guān)的金融消費權(quán)益保護工作。人民銀行設(shè)立的金融消費權(quán)益保護局主要職責(zé)是綜合研究我國金融消費者保護工作的重大問題，會同有關(guān)方面擬定金融消費者保護政策法規(guī)草案；會同有關(guān)方面研究擬定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；對交叉性金融工具風(fēng)險進行監(jiān)測，協(xié)調(diào)促進消費者保護相關(guān)工作；依法開展中國人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費者保護具體工作?？梢?，四者各自的保護和職能范圍有所交叉。分業(yè)監(jiān)管帶來的多頭保護和監(jiān)管現(xiàn)狀，導(dǎo)致無法適應(yīng)當(dāng)前金融工具多元化和金融產(chǎn)品創(chuàng)新速度快的現(xiàn)實情況，交叉性金融產(chǎn)品和金融衍生產(chǎn)品交易過程中必然出現(xiàn)金融消費者權(quán)益保護的真空地帶，導(dǎo)致金融消費者權(quán)益無法得到有效保護。

（三）現(xiàn)行立法的規(guī)制主體無法實現(xiàn)有效保護

現(xiàn)行立法中均是通過對金融機構(gòu)行為的規(guī)制反向?qū)崿F(xiàn)對金融消費者權(quán)益保護的，這種立法模式無法直接、高效地對金融消費者實現(xiàn)權(quán)益保護，比如，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《關(guān)于進一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》等法律中，除個別條款明確對金融消費者給予保護外，絕大多數(shù)條款都是將金融機構(gòu)做為規(guī)制主體，通過規(guī)范金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的方式，實現(xiàn)對金融消費者權(quán)益的保護。如《證券投資基金法》第二十一條：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)對有下列情形之一的基金管理人，依據(jù)職權(quán)責(zé)令整頓，或者取消基金管理資格……”此條對基金管理人的限制非常明確，但對基金份額持有人即金融消費者是一種反向保護，沒有明確如何保護，導(dǎo)致金融消費者的權(quán)益無法得到有效保護，而這種反向保護是一種極為普遍的現(xiàn)象。

在實際糾紛處理中也是因為此點導(dǎo)致金融消費者權(quán)益無法得到有效保護。2013年來最典型的案件就是“光大烏龍指事件”，證監(jiān)會于8月30日將其定性為“內(nèi)幕交易”，并作出了給予四位相關(guān)決策責(zé)任人以終身證券市場禁入，并沒收光大證券非法所得8721萬元，并處以5倍，共計52328萬的行政處罰決定，但對該內(nèi)幕交易案件中投資者遭受的損失，始終沒有予以合理賠償，金融消費者權(quán)益未能得到有效保護，主要原因之一就是金融消費權(quán)益保護類法律欠缺。

（四）立法層級較低

如《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《關(guān)于進一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》、《進一步規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的通知》、《健康保險管理辦法》等法規(guī)中也涉及到一些對金融消費權(quán)益進行有效保護的規(guī)定，但都屬于行政法規(guī)或規(guī)范性文件，立法層級較低，不能有效保護金融消費者的權(quán)益。

（五）維權(quán)程序不健全導(dǎo)致立法路徑選擇受阻

現(xiàn)有的維權(quán)程序不能完全適應(yīng)當(dāng)前金融消費權(quán)益保護的最新情況。比如，人民銀行南京分行在金融中樞的部分地區(qū)施行涵蓋行政指導(dǎo)、勸告、調(diào)解、協(xié)商、評價、檢查措施為一體的整體性金融消費者保護制度；武漢分行在湖北施行了對金融消費申訴處理行為的評價制度；西安分行施行以人民銀行為主導(dǎo)的糾紛調(diào)解制度。這些有益嘗試雖然取得良好的成效，但呈現(xiàn)出個案解決模式，糾紛解決機制未能成體系化、結(jié)構(gòu)化，使得金融消費權(quán)益保護立法工作無法展開。

（六）金融產(chǎn)品和金融服務(wù)自身的獨特性也對立法造成了一定程度的障礙

與普通商品和服務(wù)相比，金融產(chǎn)品和服務(wù)需要消費者具備較高的文化素質(zhì)，加之，當(dāng)前很多金融產(chǎn)品和服務(wù)在銷售過程中沒有進行充分、詳細(xì)的闡述，導(dǎo)致金融消費者的權(quán)益容易受到侵犯。以“余額寶”為例，許多投資者對此并不了解，僅僅因為較高的年化收益率而盲目投資，一旦發(fā)生風(fēng)險，消費者將會受到較大的損失。再如，信貸資產(chǎn)支持證券是信貸資產(chǎn)與證券的有機結(jié)合，這類跨領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，單純依靠《證券公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無法有效保護投資者權(quán)益。隨著金融市場的發(fā)展，大量金融衍生品和新型金融服務(wù)不斷誕生，依靠制定單純的“管理規(guī)定”必然會出現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性，消費者權(quán)益將難以得到有效保護。

三、立法路徑選擇

（一）路徑選擇之一：沿用《消費者權(quán)益保護法》中的相關(guān)規(guī)定并加以完善

從節(jié)約立法成本的角度出發(fā)，對現(xiàn)有的《消費者權(quán)益保護法》修訂并進行解釋是一種路徑選擇，但這并不是最優(yōu)的選擇。雖然其具有立法成本較低的優(yōu)勢和初期維權(quán)可操作性強的優(yōu)勢，但從長遠(yuǎn)發(fā)展以及法律設(shè)立自身的運行特點來看，其弊端非常明顯：一是《消費者權(quán)益保護法》中的客體與金融消費中的客體差異性較大，《消費者權(quán)益保護法》中的客體是普通產(chǎn)品和服務(wù)，而金融消費的客體是金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，金融產(chǎn)品自身體現(xiàn)出的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險以及特殊的信息披露制度等特點，在開發(fā)、銷售、監(jiān)管等過程中都與普通商品差異巨大，直接沿用現(xiàn)有的《消費者權(quán)益保護法》難以適應(yīng)金融產(chǎn)品自身特點。二是《消費者權(quán)益保護法》中有關(guān)經(jīng)營者的業(yè)務(wù)的規(guī)定，比如保障人身安全義務(wù)、聽取合理意見義務(wù)等不適合金融消費產(chǎn)品和服務(wù)的提供者繼續(xù)沿用。三是《消費者權(quán)益保護法》中關(guān)于糾紛解決途徑的規(guī)定并不適合于金融消費糾紛的解決。四是《消費者權(quán)益保護法》中已有的知情權(quán)、自主交易選擇權(quán)、公平交易權(quán)、安全交易權(quán)、獲得賠償權(quán)、受教育權(quán)在運用到金融消費者保護的過程中，會產(chǎn)生排異反應(yīng)，不能很好對應(yīng)金融消費者所必需的各項權(quán)利要求。

從新《消費者權(quán)益保護法》的具體條款來看，大部分也不適合于金融消費者權(quán)益保護，除去第一章和最后一章，新《消費者權(quán)益保護法》共計52條。其中，第二章消費者權(quán)利中的第9、11、12、13條可以直接適用于金融消費者，而第7、8、10、14、15條只能部分適用于金融消費；第三章經(jīng)營者義務(wù)中的第25、29條可直接適用于金融消費者，而第三章中其余十二條均只能部分適用于金融消費者；第四章國家對消費者合法權(quán)益保護中第34、35條可直接適用于金融消費者，而其余四條為部分適用；第五、六、七章幾乎均為部分適用于金融消費者或完全不適用于金融消費者?？芍苯舆m用于金融消費者權(quán)益保護的約為8條，部分適用或不適用的為44條，這都說明沿用《消費者權(quán)益保護法》不能滿足金融消費權(quán)益保護。

（二）路徑選擇之二：漸進式地制定《金融消費權(quán)益保護法》

1、明確金融消費者的概念。根據(jù)目前較為權(quán)威的金融消費者的定義，個人認(rèn)為對該定義進行改良較為合理，即將金融消費者定義為：非行業(yè)或職業(yè)目的而購買金融產(chǎn)品的自然人投資者和接受金融服務(wù)的自然人消費者。

2、將金融消費權(quán)益保護作為金融監(jiān)管的目標(biāo)之一，明確寫入《中國人民銀行法》。在我國現(xiàn)有法律框架體系內(nèi)，宏觀金融監(jiān)管目標(biāo)的法律依據(jù)主要是體現(xiàn)在《中國人民銀行法》中，因此建議對其進行修訂，將“金融消費權(quán)益保護”明確列為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)之一，為制定《金融消費權(quán)益保護法》提供支撐和法律依據(jù)。

3、漸進式、分步驟地制定《金融消費權(quán)益保護法》。分步驟制定的同時，幾個步驟可以重疊式同步展開。第一步，對《消費者權(quán)益保護法》中的相關(guān)條款進行擴大解釋，滿足短期內(nèi)金融消費權(quán)益保護的需求，作為制定《金融消費權(quán)益保護法》的過渡階段；第二步，依托人民銀行作為金融消費權(quán)益保護牽頭單位的重要地位，結(jié)合人民銀行在解決金融消費權(quán)益糾紛過程中的有益經(jīng)驗，形成“牽頭+經(jīng)驗+創(chuàng)新”的模式，配套出臺專門性行政法規(guī)和規(guī)范性文件；第三步，選取金融發(fā)展水平較高、市場化水平完備的地區(qū)，試點開展《金融消費權(quán)益保護法》的立法工作；第四步，適時制定單獨的《金融消費權(quán)益保護法》。

（三）完善之路：健全相關(guān)配套法律、法規(guī)

賦予《金融消費權(quán)益保護法》在該領(lǐng)域基本法的地位。與《消費者權(quán)益保護法》第二條中的“本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護”有機銜接，形成普通商品、服務(wù)和金融產(chǎn)品、服務(wù)相互協(xié)調(diào)配合的完整消費者權(quán)益保護法律體系。同時建立、健全相關(guān)配套法律、法規(guī)。通過對金融產(chǎn)品的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、盈利方式、收益率、投資方向、設(shè)計成本、設(shè)計機構(gòu)、產(chǎn)品銷售、宣傳等方面進行評估，制定“金融產(chǎn)品和服務(wù)評價類”法律法規(guī)，作為《金融消費權(quán)益保護法》的配套法律法規(guī)，為《金融消費權(quán)益保護法》中的金融產(chǎn)品質(zhì)量判斷提供法律依據(jù)。

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The Choice of Chinas Legislation on Financial Consumer Protection

SHI Bo

（Xining Provincial Capital Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The paper describes the present situation of legislation on financial consumer protection， analyzes the main factors which obstruct the legislation on financial consumer protection， and provides the choices of Chinas legislation on financial consumer protection. The first is to follow and improve the relevant provisions in Law on the Protection of the Rights and Interests of Consumers； the second is to gradually constitute Law on Financial Consumer Protection； and the third is to improve relevant laws and regulations.

Keywords： financial consumer protection； legislation

責(zé)任編輯、校對：申建文