ACS系統(tǒng)上線后央行事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型探討

王進(jìn)杰

隨著中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）在全國(guó)的逐步推廣運(yùn)行，中央銀行營(yíng)業(yè)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)將實(shí)現(xiàn)全國(guó)集中，核算資金運(yùn)作方式會(huì)發(fā)生很大變化，導(dǎo)致目前的事后監(jiān)督運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制與ACS 設(shè)計(jì)理念及發(fā)展要求存在較大差異，因此，就如何構(gòu)建與ACS 相匹配的監(jiān)督機(jī)制值得深入探討。

一、ACS系統(tǒng)概述

中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）是以數(shù)據(jù)集中化、流程科學(xué)化、管理信息化、服務(wù)綜合化、監(jiān)督過程化為目標(biāo)的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。從框架的構(gòu)成來看，系統(tǒng)框架主要由賬務(wù)核算、參數(shù)管理、業(yè)務(wù)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)分析、檔案管理、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、流動(dòng)性查詢及客戶對(duì)賬等功能組成。與ABS系統(tǒng)相對(duì)比，ACS系統(tǒng)特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三方面：

（一）會(huì)計(jì)核算的縱向集中。在業(yè)務(wù)處理方面，通過業(yè)務(wù)流程再造，業(yè)務(wù)處理中心以各營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)上傳的憑證影像信息為依據(jù)，集中業(yè)務(wù)進(jìn)行錄入，然后，由賬務(wù)處理中心完成賬務(wù)記載?；鶎友胄邢喈?dāng)于分布在不同區(qū)域的業(yè)務(wù)延伸柜臺(tái)，負(fù)責(zé)完成憑證的受理審核和憑證影像信息的生成，勿需進(jìn)行獨(dú)立的賬務(wù)處理。在賬戶管理方面，ACS系統(tǒng)直接簡(jiǎn)單地實(shí)行一行一戶，不僅改變了商業(yè)銀行多頭擺放資金以保障資金清算和資金調(diào)撥的現(xiàn)狀，同時(shí)也使得央行會(huì)計(jì)核算與貨幣發(fā)行工作更加簡(jiǎn)便，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)更為可控。

（二）數(shù)據(jù)資源的橫向整合。在ACS系統(tǒng)充分利用自身集中存放數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，通過與國(guó)庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)、貨幣發(fā)行信息管理系統(tǒng)、第二代支付系統(tǒng)以及對(duì)賬系統(tǒng)等系統(tǒng)相聯(lián)，實(shí)現(xiàn)央行多部門會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的橫向整合。同時(shí)，通過提供與財(cái)務(wù)綜合管理信息系統(tǒng)、固定資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)、貨幣信貸管理信息系統(tǒng)、金融統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)、審計(jì)系統(tǒng)等系統(tǒng)的一點(diǎn)連接，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源在多個(gè)平臺(tái)的充分共享。

（三）監(jiān)督工作的縱深拓展。在ACS系統(tǒng)中，監(jiān)督子系統(tǒng)作為ACS的應(yīng)用子系統(tǒng)，直接被整合于ACS系統(tǒng)中。監(jiān)督子系統(tǒng)不僅可以對(duì)特定業(yè)務(wù)提供實(shí)時(shí)監(jiān)督，還可以對(duì)業(yè)務(wù)處理完成后的重點(diǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)督，對(duì)一般性業(yè)務(wù)進(jìn)行抽樣監(jiān)督。重點(diǎn)監(jiān)督業(yè)務(wù)參數(shù)設(shè)置與一般業(yè)務(wù)的抽取比例均可以可根據(jù)具體情況進(jìn)行自主配置，為事前審批、事中控制、事后監(jiān)督的緊密結(jié)合提供了平臺(tái)。

二、ACS上線后央行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督機(jī)制的滯后性表現(xiàn)

（一）現(xiàn)行的監(jiān)督定位與ACS中的監(jiān)督定位有偏差。

從業(yè)務(wù)屬性來看，《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)基本制度》規(guī)定，會(huì)計(jì)監(jiān)督是依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和人民銀行各項(xiàng)會(huì)計(jì)規(guī)章制度，運(yùn)用審核、控制、復(fù)審、檢查和反映等手段對(duì)人民銀行資金活動(dòng)的真實(shí)性、合法性與合規(guī)性進(jìn)行的監(jiān)察和督促。在總行《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)事后監(jiān)督工作的意見》中，雖從宏觀上指出事后監(jiān)督屬于“會(huì)計(jì)核算監(jiān)督的范疇”，但又指出事后監(jiān)督工作“是會(huì)計(jì)核算過程的延續(xù)，是會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的后臺(tái)”，強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督工作的會(huì)計(jì)核算屬性遠(yuǎn)甚于其會(huì)計(jì)核算監(jiān)督的屬性。其次，從監(jiān)督層面來看，現(xiàn)行的監(jiān)督中心只是將監(jiān)督工作單純地定義為事后，而即將上線的ACS系統(tǒng)對(duì)監(jiān)督工作的要求是囊括事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。所以，將監(jiān)督工作定義為會(huì)計(jì)核算過程的延續(xù)與后臺(tái)與ACS系統(tǒng)中要求的過程監(jiān)督已顯滯后。

（二）現(xiàn)行的監(jiān)督模式與ACS存在諸多不適應(yīng)。

1監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與ACS不適應(yīng)?！吨袊?guó)人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》指出，目前監(jiān)督工作的重心主要是嚴(yán)格把好會(huì)計(jì)核算質(zhì)量關(guān)、促進(jìn)會(huì)計(jì)核算規(guī)范化，對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范沒有詳盡明確的要求。所以，各地市級(jí)監(jiān)督中心都習(xí)慣把發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)的多少作為衡量監(jiān)督工作的標(biāo)準(zhǔn)。在防范資金風(fēng)險(xiǎn)方面，大都是自行制定相關(guān)規(guī)定。ACS上線后，將更加注重風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)部位、操作程序和方式方法的監(jiān)督，增加了原始憑證的多環(huán)節(jié)審核認(rèn)證功能、系統(tǒng)自動(dòng)校驗(yàn)功能和風(fēng)險(xiǎn)提示功能。據(jù)ACS系統(tǒng)流程設(shè)計(jì)，全國(guó)賬務(wù)處理中心在處理賬務(wù)時(shí)，通過影像切片分離憑證要素、“憑證池”隨機(jī)抽取影像，記賬復(fù)核不符時(shí)，第三人介入處理等多重手段，基本上杜絕了操作中賬務(wù)差錯(cuò)的發(fā)生，監(jiān)督重心更傾向于防范會(huì)計(jì)核算的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保障資金安全。而目前這種以差錯(cuò)為衡量標(biāo)準(zhǔn)與ACS上線后要求加強(qiáng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范、保障資金安全的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)明顯不符。

2監(jiān)督模式與ACS系統(tǒng)不適應(yīng)。在現(xiàn)行的監(jiān)督模式中，是要求對(duì)前一工作日處理完畢的核算業(yè)務(wù)結(jié)果，采取“影像+人工”的監(jiān)督手段，復(fù)核查錯(cuò)的監(jiān)督方式，對(duì)照原始憑證及相關(guān)資料，逐筆進(jìn)行全面的審核和監(jiān)督，從效果來看，監(jiān)督工作存在時(shí)滯性，且監(jiān)督重點(diǎn)不突出，監(jiān)督成本較高，監(jiān)督效率較低、ACS系統(tǒng)中，通過設(shè)置實(shí)時(shí)監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督參數(shù)、抽樣監(jiān)督參數(shù)，要求將監(jiān)督工作貫穿于整個(gè)會(huì)計(jì)核算過程中，由結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)為過程監(jiān)督。同時(shí)，在監(jiān)督過程中，依據(jù)業(yè)務(wù)的資金風(fēng)險(xiǎn)，將業(yè)務(wù)劃分為特定業(yè)務(wù)、重點(diǎn)業(yè)務(wù)和普通業(yè)務(wù)，一般業(yè)務(wù)實(shí)施抽樣監(jiān)督；重點(diǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督；特定風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。監(jiān)督工作囊括了實(shí)時(shí)監(jiān)督與事后監(jiān)督。事后監(jiān)督又包括憑證影像監(jiān)督、查詢查復(fù)監(jiān)督、重要賬戶余額監(jiān)督、對(duì)賬結(jié)果確認(rèn)監(jiān)督、重新核對(duì)申請(qǐng)管理、ACS日終監(jiān)督等多方面內(nèi)容。同時(shí)，通過與其他系統(tǒng)的一點(diǎn)連接，ACS將更加注重于監(jiān)督成果的利用與信息資源的共享。現(xiàn)在這種以業(yè)務(wù)結(jié)果為核心，以規(guī)范為目的監(jiān)督模式與ACS的監(jiān)督設(shè)計(jì)理念不符。

三、ACS上線后如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的充分轉(zhuǎn)型

（一）對(duì)監(jiān)督角色進(jìn)行重新定位。

首先，從對(duì)監(jiān)督定義看，監(jiān)督中心應(yīng)由“事后監(jiān)督中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皶?huì)計(jì)核算監(jiān)督中心”，這也是基于ACS 系統(tǒng)監(jiān)督功能多重需求的考慮，也是由ACS 系統(tǒng)監(jiān)督子系統(tǒng)自帶功能決定。通過與會(huì)計(jì)核算過程的緊密聯(lián)系，囊括事前、事中、事后的全過程監(jiān)督與“事后監(jiān)督中心”的定義已明顯不符。其次，從央行內(nèi)部控制的實(shí)際和監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)，為充分履行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督職能，監(jiān)督中心應(yīng)作為獨(dú)立于會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)之外的監(jiān)督部門存在，其角色應(yīng)定位于“監(jiān)督”與“管理”并重，在對(duì)會(huì)計(jì)核算過程進(jìn)行“實(shí)時(shí)監(jiān)督”、“事后監(jiān)督”的同時(shí)，可以被賦予在風(fēng)險(xiǎn)防控方面的部分管理權(quán)限，揭示隱蔽于核算過程中的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)控和預(yù)警。

（二）對(duì)監(jiān)督流程進(jìn)行再設(shè)計(jì)。

在ACS的監(jiān)督子系統(tǒng)中，通過監(jiān)督流程再造，構(gòu)建了“實(shí)時(shí)監(jiān)督+事后監(jiān)督”的監(jiān)督框架，在此框架下，對(duì)監(jiān)督流程的設(shè)計(jì)，是實(shí)施監(jiān)督轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

1實(shí)時(shí)監(jiān)督?？傂邢掳l(fā)的《ACS業(yè)務(wù)操作手冊(cè)》明確，監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)于處理成功的參數(shù)類業(yè)務(wù)、符合條件的核算業(yè)務(wù)實(shí)時(shí)推送到監(jiān)督中心進(jìn)行監(jiān)督，務(wù)必當(dāng)日完成?？紤]到目前會(huì)計(jì)核算的風(fēng)險(xiǎn)性與特殊性，筆者認(rèn)為，在監(jiān)督中可以將大、小額支付往來賬業(yè)務(wù)、支付來賬掛賬轉(zhuǎn)出/退回業(yè)務(wù)、同城票據(jù)交換、同城票據(jù)交換軋差凈額清算、再貸款借款、再貸款歸還、再貼現(xiàn)借款、再貼現(xiàn)還款、存款準(zhǔn)備金考核、準(zhǔn)備金批準(zhǔn)動(dòng)用、代理轉(zhuǎn)匯業(yè)務(wù)、借記業(yè)務(wù)、上劃總行業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)提取現(xiàn)金、交存現(xiàn)金、發(fā)行基金調(diào)撥、殘損人民幣銷毀等業(yè)務(wù)作為符合條件的核算業(yè)務(wù)，以及系統(tǒng)數(shù)據(jù)恢復(fù)、系統(tǒng)參數(shù)變更、系統(tǒng)操作員管理等參數(shù)類業(yè)務(wù)，作為實(shí)時(shí)重點(diǎn)監(jiān)督業(yè)務(wù)，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。其中，對(duì)涉及資金風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，在對(duì)各網(wǎng)點(diǎn)發(fā)起的業(yè)務(wù)錄入處理過程中，由前臺(tái)核算部門通過ACS數(shù)據(jù)接口實(shí)時(shí)提交監(jiān)督中心進(jìn)行事中審核，審核通過后，才能進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)與賬務(wù)處理。對(duì)參數(shù)管理類業(yè)務(wù)，當(dāng)這些業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)，在不阻攔前臺(tái)業(yè)務(wù)處理流程的條件下，實(shí)時(shí)提交監(jiān)督中心，監(jiān)督中心通過比對(duì)、效驗(yàn)后發(fā)送業(yè)務(wù)處理中心。最后由業(yè)務(wù)處理中心歸納匯總上傳至賬務(wù)處理中心。監(jiān)督流程如下：

2事后監(jiān)督。根據(jù)業(yè)務(wù)的屬性與特點(diǎn)，事后監(jiān)督可分為重點(diǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)督與一般業(yè)務(wù)抽樣監(jiān)督。其中，重點(diǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)督科目，有總行確定的對(duì)所有監(jiān)督機(jī)構(gòu)均有效的重點(diǎn)監(jiān)督科目與特定核算主體配置的重點(diǎn)監(jiān)督科目?？紤]到實(shí)時(shí)監(jiān)督不能與事后監(jiān)督重復(fù)與業(yè)務(wù)的重要性程度，在事后監(jiān)督中，可將賬務(wù)調(diào)整業(yè)務(wù)、計(jì)息方式改變、利率與計(jì)息積數(shù)調(diào)整、開銷戶、異常掛賬和銷賬、賬戶變更、財(cái)務(wù)收支、支票轉(zhuǎn)賬、普通轉(zhuǎn)賬、繳存財(cái)政性存款、特種存款、再貸款展期、再貸款轉(zhuǎn)逾期、計(jì)息資產(chǎn)延期、以及固定資產(chǎn)折舊、發(fā)行基金、應(yīng)收未收利息、土地使用權(quán)、在建工程、重要空白憑證使用管理等表外業(yè)務(wù)，通過重點(diǎn)監(jiān)督科目/條件配置，設(shè)置為重點(diǎn)監(jiān)督業(yè)務(wù)，進(jìn)行重點(diǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)督處理。其中，對(duì)于支票轉(zhuǎn)賬、普通轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)，可以以金額為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定重點(diǎn)監(jiān)督條件，對(duì)滿足條件的業(yè)務(wù)，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督處理；對(duì)于賬務(wù)調(diào)整、計(jì)息調(diào)整、財(cái)務(wù)收支、再貸款、固定資產(chǎn)折舊等業(yè)務(wù)，可以以會(huì)計(jì)科目為依據(jù)，設(shè)定重點(diǎn)監(jiān)督科目配置，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督處理。對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)督與實(shí)時(shí)監(jiān)督以外的其他業(yè)務(wù)，如再貸款停息掛賬、某金額下的支票轉(zhuǎn)賬、普通轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)都設(shè)置為一般業(yè)務(wù)，通過抽取比例以及監(jiān)督時(shí)效設(shè)置，進(jìn)行一般業(yè)務(wù)抽樣監(jiān)督。

重要業(yè)務(wù)監(jiān)督與一般業(yè)務(wù)抽樣監(jiān)督具體做法與ABS相似，事后監(jiān)督系統(tǒng)主管在日初采集核算數(shù)據(jù)，將各網(wǎng)點(diǎn)生成的憑證影像信息從憑證影像子系統(tǒng)導(dǎo)入監(jiān)督子系統(tǒng)，監(jiān)督員依據(jù)采集的憑證影像信息錄入監(jiān)督業(yè)務(wù)要素進(jìn)行比對(duì)，完成賬務(wù)監(jiān)督。對(duì)于憑證影像監(jiān)督，由前臺(tái)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)將原始憑證資料送達(dá)事后監(jiān)督中心后，監(jiān)督員再依據(jù)重要業(yè)務(wù)憑證資料與憑證影像子系統(tǒng)中影像信息進(jìn)行核對(duì)，確保重要業(yè)務(wù)原始憑證資料與影像信息的真實(shí)一致；重要賬戶余額、ACS日志、查詢查復(fù)等內(nèi)容，亦于次日傳送監(jiān)督中心，進(jìn)行監(jiān)督處理。最后，所有事后監(jiān)督事項(xiàng)監(jiān)督完畢后，監(jiān)督主管進(jìn)行監(jiān)督結(jié)果確認(rèn)，打印監(jiān)督報(bào)表，進(jìn)行日終處理。整個(gè)事后監(jiān)督流程如下：

（三）進(jìn)一步深化監(jiān)督職能。

ACS上線后，監(jiān)督中心的角色定位應(yīng)是“監(jiān)督”與“管理”并重。如何拓展監(jiān)督中心的管理職能，是ACS上線后監(jiān)督職能深化的另一重要方面。監(jiān)督中心的管理職能主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)防控管理；另一方面是會(huì)計(jì)核算信息使用管理。在風(fēng)險(xiǎn)防控管理方面，一是進(jìn)行差錯(cuò)分析。即運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)原理及方法，對(duì)經(jīng)監(jiān)督收集的差錯(cuò)信息進(jìn)行匯總、分類、對(duì)比、歸納，并按照業(yè)務(wù)、時(shí)期的分類對(duì)前臺(tái)崗位設(shè)置、操作流程設(shè)計(jì)、內(nèi)控制度執(zhí)行、資金流動(dòng)等深層次問題進(jìn)行分析，形成會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，反饋給被監(jiān)督部門，督促其改進(jìn)工作，同時(shí)，也與ACS 系統(tǒng)的實(shí)時(shí)、事后監(jiān)督形成很好的職能互補(bǔ)。二是賦予監(jiān)督中心一定的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。作為核算行為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的主要

部門，可以賦予監(jiān)督中心開展風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)場(chǎng)檢查，以及建議其他內(nèi)控職能部門進(jìn)行專項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的權(quán)利，并要求檢查部門與監(jiān)督中心的現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果進(jìn)行共享，以彌補(bǔ)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督行為的不足。檢查內(nèi)容可以包括日常核算工作抽查、特定業(yè)務(wù)專項(xiàng)檢查、內(nèi)控核算行為專項(xiàng)檢查。在會(huì)計(jì)核算信息管理方面，監(jiān)督中心可以在ACS中利用核算業(yè)務(wù)影像信息，建立信息數(shù)據(jù)庫，不僅可以滿足自身隨時(shí)進(jìn)行查找和調(diào)閱的需要，還可以在人事、紀(jì)檢、內(nèi)審、事后監(jiān)督“四位一體”大監(jiān)督體系中，在目標(biāo)一致的前提下實(shí)現(xiàn)信息共享與協(xié)同合作。從真正意義上實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防控的監(jiān)督目標(biāo)。

（四）推進(jìn)監(jiān)督工作全面系統(tǒng)化。

隨著ACS系統(tǒng)的上線，基層央行營(yíng)業(yè)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的逐步減少，國(guó)庫會(huì)計(jì)監(jiān)督與發(fā)行會(huì)計(jì)監(jiān)督的重要性將得到逐步加強(qiáng)，且國(guó)庫會(huì)計(jì)監(jiān)督與發(fā)行會(huì)計(jì)監(jiān)督的集中將成為大勢(shì)所趨，人工逐步比對(duì)的監(jiān)督方式，以落后于趨勢(shì)發(fā)展要求。所以，ACS上線后，可以嘗試通過多重接口，將監(jiān)督系統(tǒng)整合到國(guó)庫、發(fā)行的業(yè)務(wù)流程當(dāng)中去，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的全面系統(tǒng)化。