農(nóng)業(yè)轉移人口市民化視角下的農(nóng)地產(chǎn)權制度改革

陳妙香

摘要：農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的重要任務，也是提升城鎮(zhèn)化質量的關鍵所在，是推動三農(nóng)問題根本解決的必然選擇。但由于中國體制改革和結構轉型是一個長期的過程，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化也面臨諸多困境。本文主要從我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度的某些缺陷分析其對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的制約，提出了堅持農(nóng)地集體所有、完善農(nóng)地產(chǎn)權制度，建立有效多樣的土地流轉機制，建立農(nóng)地保障的替代機制等突破農(nóng)地產(chǎn)權制度制約的對策建議。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)轉移人口市民化；農(nóng)地產(chǎn)權制度；制約；改革

一、我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程及存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的提出

“農(nóng)業(yè)轉移人口”稱謂的產(chǎn)生和使用，最早可以追溯到2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議：在部署2010年經(jīng)濟工作的主要任務時，會議明確提出，“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，……”。而后，“推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”在中共中央和國務院有關文件以及國家部分領導講話中多次出現(xiàn)，并已經(jīng)成為我國“十二五”乃至更長一個時期積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的核心任務。

（二）農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程及面臨的困境

1我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程

（1）離土不離鄉(xiāng)階段（1978-1988年） 我國實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，進行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得到了提高，剩余的農(nóng)村勞動力為了尋找出路，開始紛紛向非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的流動。這個階段農(nóng)村剩余勞動力表現(xiàn)為“進廠不進城、離土不離鄉(xiāng)”的就地轉移。

（2）離土又離鄉(xiāng)階段（1988-1999年） 這一時期，我國經(jīng)濟進入治理整頓的新階段，農(nóng)村剩余勞動力開始進入了一個全方位、大規(guī)模轉移的高速發(fā)展的新階段。由于戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度的改革滯后，農(nóng)業(yè)轉移人口的轉移受到限制，沒有徹底離開土地，這個階段農(nóng)村剩余勞動力的轉移表現(xiàn)為“進廠既進城，離土又離鄉(xiāng)”。

（3）準備融入城市階段（2000年至今）進入21世紀以來，農(nóng)村剩余勞動力進程務工的人數(shù)也在不斷增加。據(jù)2011年第六次全國人口普查顯示，我國流動人口總量已達221億，其中農(nóng)業(yè)流動人口達到191億。中國農(nóng)村剩余勞動力的城鎮(zhèn)轉移行為進入到了一個新的階段。

2我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的困境

由于中國體制改革和結構轉型是一個長期的過程，這就決定了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化也將經(jīng)歷一個長期的過程。這個過程并非一帆風順，面臨著許多困難和障礙。

（1）城市吸納能力有限。我國大中城市曾經(jīng)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力。轉移的勞動力不僅自身獲得了收益，也推動了城市的繁榮。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和體制的改革，城市本身所存在的問題日益突出，從而難以再大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動力。

（2）城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程的核心問題，成為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的最大阻礙。正是通過戶籍制度這個載體，許多與戶籍掛鉤的公共服務供給從各個方面對農(nóng)業(yè)轉移人口在城市的工作和生活構成直接障礙，阻礙了農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化進程。

（3）住房和子女問題突出。受戶籍條件限制，農(nóng)業(yè)轉移人口只可申請公共租賃住房，不能與城鎮(zhèn)居民一樣享受廉租房、經(jīng)適房，又無力購買商品房。由于住房問題不能從根本上得到解決，導致進城務工的農(nóng)業(yè)轉移人口子女獲得優(yōu)質教育的機會少，由此產(chǎn)生的教育問題和其他社會問題十分突出。

（4）現(xiàn)行的農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的牽絆?，F(xiàn)有征地制度征地范圍廣，補償標準低，土地補償款難以彌補市民化成本，低價征地高價出售又抬高了房地產(chǎn)價格，增加了農(nóng)業(yè)轉移人口的居住成本；收回承包地的規(guī)定提高了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的機會成本；包括宅基地在內(nèi)的集體建設用地的流轉限制，不僅使農(nóng)業(yè)轉移人口無法獲得土地及房產(chǎn)的增值收益，不能為其定居城市提供財力支持，還導致農(nóng)村土地資源的嚴重浪費。

二、農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的制約分析

農(nóng)地制度從實質上說是農(nóng)地產(chǎn)權制度，這是農(nóng)村一切問題的核心。建國以后的50多年來，我國農(nóng)地制度的每一次變遷都對農(nóng)村勞動力轉移產(chǎn)生了相當大的影響，其中尤以第三次的家庭承包責任制的實行為最，這一農(nóng)地制度推行30年來所取得的巨大成就有目共睹，但是，就解決現(xiàn)階段農(nóng)村勞動力轉移這一問題而言，該制度存在的一系列問題和缺陷，已日益成為我國農(nóng)村勞動力轉移和市民化進程的客觀制約因素。

（一）現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度內(nèi)容本身對農(nóng)村勞動力轉移的制約

1土地所有權主體界定不清，內(nèi)容不完整。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)地作為一種商品需要有明確的產(chǎn)權關系，然而現(xiàn)行的農(nóng)地制度規(guī)定凡農(nóng)民耕種的土地都屬集體所有，但是對“集體”的規(guī)定又并不清晰，這就造成了事實上的農(nóng)地產(chǎn)權主體缺位，不利于農(nóng)村勞動力的最優(yōu)流動和轉移。

2承包經(jīng)營權的內(nèi)涵不完整。事實上，我國的農(nóng)地承包經(jīng)營權只是一種耕種權，雖然一些法規(guī)條文規(guī)定了農(nóng)民的土地可以在發(fā)包方同意的情況下允許土地使用權依法有償轉讓，但這種權利在實踐中卻受到嚴格的限制，且在實際工作中，農(nóng)村集體是不能處置或買賣農(nóng)地的，而是先由地方政府征用之后（農(nóng)地由農(nóng)村集體所有轉變?yōu)閲宜校?，再由地方政府在市場上將土地出售給土地使用者，這就導致了土地使用上的隨意性以及土地流轉的困難，同樣的原因也使得農(nóng)民無法抵押土地使用權取得銀行貸款，使得農(nóng)民缺乏轉移出農(nóng)村的原始資金積累。

3土地產(chǎn)權期限不足。盡管土地使用期限是不斷延長的趨勢，但農(nóng)村土地依然要隨著人口的變動而進行不斷的調(diào)整，農(nóng)民使用土地普遍存在著隨意性和不穩(wěn)定性，這就限制著對農(nóng)村耕地在集體成員間流轉及土地向非集體成員流轉。

（二）土地的有限保障功能對農(nóng)村勞動力轉移的制約

1替代農(nóng)地保障功能的農(nóng)村社會保障缺失，農(nóng)民仍然不愿意輕意放棄對土地的依賴。由于我國農(nóng)村社會保障不完善、水平低，農(nóng)民基本生活保障的功能實際上是由土地來承擔的，即所謂土地保障功能。而勞動力轉移出農(nóng)村的行為是有風險的，比如在城市中能否就業(yè)以及再失業(yè)的風險。因此，只要沒有“市民化”，沒有一個長期穩(wěn)定的好工作，農(nóng)民一般是不愿輕易放棄自己的那份土地。農(nóng)民對土地保障功能的過強依賴降低了農(nóng)業(yè)勞動力外出就業(yè)的動力，是限制農(nóng)戶實現(xiàn)充分向外轉移的一個重要因素，風險與成本的存在使原本就無法享受完善社會保障制度的農(nóng)村勞動力被迫束縛于土地，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程。

2宅基地問題。其一，宅基地農(nóng)民只有使用權，沒有所有權，不能作為抵押物，不能交易。宅基地及其房產(chǎn)是農(nóng)民最基本財產(chǎn)，也是農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的重要財力資源，其價值的實現(xiàn)與否對農(nóng)民關系較大。其二，農(nóng)村宅基地分散、分布廣，不利于公共產(chǎn)品提供與消費。

（三）不健全的農(nóng)地流轉機制對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的制約

土地作為一項重要的生產(chǎn)要素，只有通過市場機制的作用，才能達到資源的有效配置。但是，由于農(nóng)地產(chǎn)權模糊、主體缺位、市場機制不完善等問題，農(nóng)地承包權的正常流動和利用受阻，制約了我國農(nóng)地市場化的進程，也使大量農(nóng)業(yè)勞動力不能向外快速轉移。主要表現(xiàn)在：

1土地承包經(jīng)營關系不規(guī)范、不穩(wěn)定。農(nóng)戶所持有的土地承包經(jīng)營權不是通過市場交易關系完成的，而是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間進行的，所有權可以凌駕于承包經(jīng)營權之上，所有權主體可以隨意干預土地承包經(jīng)營權流轉，并隨意分享其收益。由此嚴重影響農(nóng)戶對勞動力、土地等資源重新配置的積極性。現(xiàn)階段，因為土地產(chǎn)權邊界模糊，農(nóng)戶難以獲得一個滿意的土地使用權流轉價值，因而不愿意割舍自己承包的土地。

2流轉農(nóng)地的價格補償問題。由于我過農(nóng)村農(nóng)地分等定級與價格評估工作才剛剛起步，缺乏對轉讓農(nóng)地產(chǎn)權的合理經(jīng)濟補償之規(guī)定，被流轉出去的農(nóng)地得不到應有的價格補償，不足以維持農(nóng)戶轉入城市后的生活，從而極大地影響了農(nóng)戶流轉土地的積極性。也阻礙了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程。

三、突破農(nóng)地產(chǎn)權制度制約的對策建議

根據(jù)我國現(xiàn)階段國情，現(xiàn)行農(nóng)地制度的創(chuàng)新，既要有利于農(nóng)村人口流動和農(nóng)村勞動力的轉移，讓一部分己具備脫離土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者沒有后顧之憂地割斷與土地的聯(lián)系，以加速轉移的步伐，又要穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)村社會，促進農(nóng)村勞動力漸進有序的進行轉移，避免社會震蕩。我國的農(nóng)地制度創(chuàng)新必須在解決上述矛盾的過程中尋求出路。

（一）堅持農(nóng)地集體所有、完善農(nóng)地產(chǎn)權制度

農(nóng)地制度的缺陷，從內(nèi)部看，根本原因之一在于農(nóng)地財產(chǎn)權制度的不完善。凡是有效的產(chǎn)權必須是可轉讓的，不能轉讓的產(chǎn)權則是殘缺的產(chǎn)權。我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的方向應當是讓農(nóng)民獲得土地的物權性讓渡權，消除土地使用權及其流轉時間的限制，使土地可以更好地在不同產(chǎn)權主體之間進行交易。

因此，按照現(xiàn)代產(chǎn)權理論，將現(xiàn)行農(nóng)地的財產(chǎn)權松綁，構建一個以集體土地所有權、農(nóng)戶承包權、農(nóng)地經(jīng)營權三權分離為主要內(nèi)容的農(nóng)地財產(chǎn)權新框架，明確集體土地所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權并使之物權化，保護農(nóng)戶的土地經(jīng)營使用權利，確保農(nóng)地財產(chǎn)權各方法律關系清晰、權利與義務對等。一是要明確集體土地所有權主體代表，強化所有權職能。作為集體土地所有權代表，村組織比鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村民小組較為合適。村組織相對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織更貼近村民，更能代表村民的利益，它相對村民小組而言又較為規(guī)范，較有權威性。二是從法律上界定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)權性質，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權獲得法律的保護。這樣才能真正保證土地承包權的長期穩(wěn)定性。三是在上述前提下農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉過程中仍保留承包權，出讓經(jīng)營權，所有權歸集體所有。農(nóng)民轉讓經(jīng)營權可獲得相應收益，擁有承包權可部分消除農(nóng)民在向城市遷移過程中所存在的社會保障缺失心理障礙，使農(nóng)民更加自由、理性地做出轉移決策。

（二）建立有效多樣的土地流轉機制

1建立靈活的農(nóng)地流轉制度。在市場經(jīng)濟體制下，效率與公平都達到理想狀態(tài)的先決條件是，所有的要素必須充分而自由地流動。農(nóng)地產(chǎn)權的明確界定只是為農(nóng)地在市場機制作用下進行流動提供了前提條件，還需要解決培育土地市場體系、規(guī)范土地市場行為、開展農(nóng)地價格評估、擴大農(nóng)地流動范圍等一系列問題。要依靠市場的力量，通過市場轉讓，優(yōu)化土地配置，要按照“依法、自愿、有償”的原則，建立農(nóng)地的流轉制度。此外還要提倡農(nóng)地流動形式的多樣化，轉讓、轉包、出租、抵押和入股等等流動形式，要允許農(nóng)民自由選擇。

2培育以農(nóng)地承包權流轉為主體的市場運行機制。培育以農(nóng)地承包權流轉為主題的市場運行機制，使資源配置的市場機制取代傳統(tǒng)的土地行政分配方式，是一種社會生產(chǎn)進步的表現(xiàn)，當然也需要一定的途徑。一是土地流轉必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎上。農(nóng)地市場流轉的主體是農(nóng)戶，在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。二是土地流轉要堅持有償原則。農(nóng)戶的土地收益包括承包土地直接經(jīng)營的收益，也包括流轉土地的收益。土地流轉的轉包費、轉讓費、租金等收益應由流轉雙方協(xié)商確定，可以確定一個分段遞增比例，分年度補償；也可以實行使用權入股，按股分紅或保底分紅。三是要引入市場競爭機制。提倡通過公開、公平的市場競爭，選擇流轉土地的最佳經(jīng)營者，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，提高農(nóng)地的利用效率。

（三）建立農(nóng)地保障的替代機制完善農(nóng)村保障體系

我國農(nóng)村社會保障手段單一、體制建設滯后一直是制約農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的一大因素，解決這一問題的根本途徑在于建立高水平的農(nóng)村醫(yī)療保障制度和完善的養(yǎng)老保險制度，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠家庭和土地轉向依靠社會保障制度，從而切實解決農(nóng)民生活、生產(chǎn)的后顧之憂，解放土地對勞動力的束縛，進行農(nóng)地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的高效率配置。農(nóng)村社會保障體系包括建立農(nóng)村社會互助、保險救濟、合作醫(yī)療、福利基金等制度，由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各地可結合實際情況加以實施。

總之，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，必須根據(jù)我國農(nóng)村勞動力轉移的實際情況，結合農(nóng)村社會保障體系的建立，強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，建立土地的市場化推出機制，以使農(nóng)民在自愿放棄土地中得到應有的報償，為農(nóng)民實現(xiàn)向城市的穩(wěn)定轉移提供資金和“原始積累”，使農(nóng)地制度更好地發(fā)揮其內(nèi)部激勵和外部交易功能，為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化提供更好的制度保障。

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