云南省突破財政收入瓶頸的探討及對策設(shè)計

劉玉蘭　文偉揚　趙鴻鑫

摘要：從2000-2013年云南省財稅相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)觀察對比得出，云南省財政收入與生產(chǎn)總值總體增長趨勢保持一致，但財政收支結(jié)構(gòu)失衡，且過分依賴于煙草業(yè)的貢獻，在全國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的大趨勢下云南省財政收入將面臨較大瓶頸，尋求新的財稅增長點可謂迫在眉睫。這意味著，在未來的戰(zhàn)略規(guī)劃省云南省更應(yīng)注重突出非煙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更好的軟硬件保障，引導(dǎo)經(jīng)濟增長由“投資拉動”向“投資消費綜合拉動”過度，進行分配性努力的同時更加著眼于生產(chǎn)性努力。

關(guān)鍵詞：財政收入；增長瓶頸；非煙稅源；新財稅增長點

一、引言

地方財政收入由地方本級收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等構(gòu)成，是地方政府發(fā)揮職能的重要經(jīng)濟管理工具，是國家財政的一個重要有機架構(gòu)，對于地方以及整個國家的經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定有著相當(dāng)重要的作用。近年來，云南省財政收入隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的加快呈現(xiàn)逐步增長的良好態(tài)勢，2013年全省財政總收入完成29757億元，同比增加3513億元，增長134%。國民經(jīng)濟的快速增長，帶動了全省財政總收入、地方財政一般預(yù)算收入、稅收總收入的持續(xù)增長，財政實力的增長對本省經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、人民生活水平提高、公共服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給形成了良好的助推作用。但在發(fā)展過程中，云南省財政增收的同時也面臨許多困境。一方面來自于分稅制深化改革，財權(quán)上移事權(quán)卻增多，盡管稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上緩解地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，但是地方政府仍面臨較大的財政收入缺口。另一方面，云南省由于自身實體經(jīng)濟薄弱且主體結(jié)構(gòu)單一，財稅增收過分依賴傳統(tǒng)經(jīng)濟載體?！笆晃濉庇媱澠陂g云南省確定重大發(fā)展煙草業(yè)、旅游業(yè)、能礦產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)等國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，幾大產(chǎn)業(yè)都得到極大發(fā)展，但從財政角度看，煙草業(yè)對云南省財政收入的貢獻最為突出，近年來實現(xiàn)了煙草利稅300億元、600億元、1000億元的開創(chuàng)性突破，煙草利稅一直占云南省財政總收入的50%左右，可謂“半壁江山”，產(chǎn)業(yè)的周期性波動及長遠性衰退對云南經(jīng)濟有非常重大的影響，對本省財政收入增收也存在極大牽制作用。

云南省財政收入水平滯后于全國平均水平，且本省稅收負擔(dān)較重，煙草業(yè)造成的社會成本逐漸顯露，財政過度依賴煙草業(yè)的貢獻并非長遠之計，隨著結(jié)構(gòu)性減稅的推進以及城鎮(zhèn)化、社會保障體系等建設(shè)所增加的財政支出使得云南財政面臨發(fā)展瓶頸。為了突破這個困境需要綜合分析云南省經(jīng)濟及財政情況，研究煙草業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的悖論問題，探尋云南經(jīng)濟的新增長點，發(fā)展新興支柱產(chǎn)業(yè)，重點通過生產(chǎn)性努力增加云南省財政收入。

二、云南省財政收入增長現(xiàn)狀

云南省近年來經(jīng)濟有了較大的發(fā)展，2000年-2013年，云南省地區(qū)國民生產(chǎn)總值從201124億元上升到1172091億元，增長了482倍，云南省財政總收入由43316億元增加到29757億元，增長了587倍，全國財政收入1339523億元增加到了129143億元，增長了864倍。與云南省GDP比較，其財政收入增速明顯，但是滯后于全國財政收入增長水平。隨著對民生建設(shè)支出的巨額增加，云南財政入不敷出，有限的財政收入增長不能滿足支出的需求，詳細情況如表一所示。

通過對云南省財政收支對比分析得知，本省一般預(yù)算支出遠高于一般預(yù)算收入，也高于本省財政總收入，云南省自2001年來赤字數(shù)額總體呈上升趨勢。另一個問題是財政收入主要來源于稅收收入中的煙草利稅，煙草業(yè)是一個備受爭議的行業(yè)，在國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及增長模式革新的大背景下，其發(fā)展前景令人擔(dān)憂，云南省過度依賴煙草業(yè)的發(fā)展必將導(dǎo)致財政處入高風(fēng)險狀態(tài)。

下面通過折線圖分析云南省生產(chǎn)總值和財政收入增長情況。

由圖1可以得知，財政收入與生產(chǎn)總值增長率波動總體一致，但財政總收入增長曲線隨著生產(chǎn)總值增長曲線起伏波動較大，多數(shù)年份的財政收入增長均快于GDP的增長，而在經(jīng)濟波動年份，財政收入的下降幅度也快于GDP的下降，從2011年開始，云南省財政收入和生產(chǎn)總值增長下滑趨勢明顯，說明經(jīng)濟運行情況不容樂觀，財政增收難的問題亟待解決。

三、云南省財政稅收困境分析

（一）云南省稅收貢獻低

一般來講，稅收收入是財政收入的主要來源，也是推動財政收入增長的主要動力。2009-2012年，云南省稅收收入為54811億元、87119億元、88195億元、10639億元，分別占當(dāng)年一般預(yù)算收入的78%、84%、79%、795%，稅收收入對云南省財政收入的增長起決定性作用，但是云南省稅收收入低于全國平均水平，2012年，云南省為10639億元，而全國平均稅收收入為15773億元，云南與全國平均水平差距較大。另外，從云南省人均稅收貢獻角度分析，人均稅收貢獻可以衡量個人對地方稅收的貢獻程度，且在經(jīng)濟同質(zhì)、稅收質(zhì)量無差異、稅收努力程度相同等假設(shè)條件下，也是衡量征管績效的重要指標(biāo)。2012年，全國人均稅收平均水平為161945萬元/人，而云南省為109418萬元/人，其中，有煙草工廠的地區(qū)如昆明、玉溪、曲靖等的人均稅收貢獻在云南省各地區(qū)中排名較前，昆明市為20622萬元/人，玉溪為144839萬元/人，煙草業(yè)對稅收的貢獻較大，但云南省整體水平遠遠落后于全國平均水平，與較為發(fā)達地區(qū)的稅后收入差距更甚，重慶為258312萬元/人，是云南省人均稅收貢獻的24倍。從以上數(shù)據(jù)對比分析可以得知云南省稅收貢獻處于全國低水平階位，在這種現(xiàn)狀背后主要存在兩方面的因素，一方面，是稅收征管質(zhì)量和效率存在一定問題，另一方面也是最主要的則歸因于云南省綜合經(jīng)濟實力較弱，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，經(jīng)濟發(fā)展空間廣闊潛在產(chǎn)能的釋放受到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的束縛。

（二）云南省稅收負擔(dān)重

宏觀稅負指一個地區(qū)在一定期間（一般以年為單位）內(nèi)的稅收收入占當(dāng)期生產(chǎn)總值的比重，是反映稅收的總體負擔(dān)水平的重要指標(biāo)，云南省2006-2012年宏觀稅負均值為21%，四川省為1184%，湖南省為974%，相比之下，云南省稅收負擔(dān)非常重。此外，與重慶、廣西相比，云南稅負也偏高，2012年，云南GDP比重慶低11492億元，比廣西低27212億元，但是稅收收入?yún)s比重慶高73365億元，比廣西高70817億元，經(jīng)濟總量與宏觀稅負明顯不匹配。對現(xiàn)有的稅源征收更多的稅收，短期內(nèi)可以保障財政收入，解決政府的財政負擔(dān)。但是，從拉弗曲線得知，高稅賦會增加納稅人的負擔(dān)進而影響納稅人的積極性，不利于經(jīng)濟的良性發(fā)展，從而導(dǎo)致稅收減少，本省經(jīng)濟發(fā)展負擔(dān)沉重壓力，會增加“稅負焦慮”和“民生痛感”，且高稅負不利于企業(yè)持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟后續(xù)支撐力量在一定程度上將被削弱。而導(dǎo)致高稅負這種情況主要有幾種原因：一是稅源結(jié)構(gòu)單一，煙草稅收占稅收收入很大比例，稅收對煙草業(yè)過度依賴導(dǎo)致“煙草財政”。二是現(xiàn)代制造業(yè)、金融業(yè)稅收、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)支撐乏力，產(chǎn)業(yè)層次較低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為薄弱，新的經(jīng)濟增長點尚未形成。三是民營經(jīng)濟起步晚發(fā)展緩慢，具有總體實力弱且整體規(guī)模小的特點，因而比重偏低稅收貢獻不高。四是偏重于投資拉動經(jīng)濟增長，需求結(jié)構(gòu)不合理。

（三）減稅政策導(dǎo)致收入減少

為了要鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，實現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，2006年1月1日起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅已成為歷史。云南省對農(nóng)業(yè)的依賴較大農(nóng)業(yè)人口占比80%，自取消農(nóng)業(yè)稅后云南省第一產(chǎn)業(yè)的的稅收收入受到極大影響，許多依賴農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的縣鄉(xiāng)面臨財源嚴重不足的問題。另外，結(jié)構(gòu)性減稅政策的逐漸推行對稅收收入有重大影響，結(jié)構(gòu)性減稅是一種“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革方案，雖然是有增有減的稅負調(diào)整，但其核心是減稅，云南省對結(jié)構(gòu)性減稅的力度加大將會縮減稅收收入。云南省采取了多項結(jié)構(gòu)性減稅策略，如2013年8月1日實施的擴大營業(yè)稅改增值稅試點，涉及云南交通運輸業(yè)及研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)等7個服務(wù)行業(yè)的609萬戶登記納稅人，實施后，將減少全省企業(yè)稅負10億元左右，稅點降低，很多納稅人將被劃為小規(guī)模納稅人，適用稅率下降。有形動產(chǎn)租賃服務(wù)適用17%稅率，交通運輸業(yè)適用11%稅率，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)適用6%稅率，而小規(guī)模納稅人統(tǒng)一適用3%的征收率。此外，交通運輸業(yè)稅負降幅為3%。據(jù)省國稅局測算，納稅人本環(huán)節(jié)減稅191億元，下環(huán)節(jié)為納稅人原增值稅，一般納稅人抵扣增加而間接減稅235億元，“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅效果顯著，相應(yīng)的會削減云南省財政稅收。

四、解決云南省財政困境的對策設(shè)計

（一）著力培育發(fā)展非煙稅源

云南省確立了重點扶持、培育和發(fā)展的煙草業(yè)、旅游業(yè)、能礦產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)等幾大國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，各大產(chǎn)業(yè)均有重大發(fā)展，但歷年來云南省煙草業(yè)“一枝獨秀”，其他產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻度較低，但依靠煙草業(yè)拉動經(jīng)濟增長作為財政收入的后盾并非長遠之計，目前來看，在煙草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方財政創(chuàng)收的博弈中，如何實現(xiàn)二者兼顧需要尋求新的財政收入增長點。針對云南省的特殊情況，增加地方財政收入可以從稅收收入及中央稅收返還、轉(zhuǎn)移支付這兩個收入來源方面努力，一方面盡力爭取中央轉(zhuǎn)移支付、發(fā)展國家鼓勵的項目以獲得資金支持，更重要的一方面是積極發(fā)展非煙產(chǎn)業(yè)培育非煙稅源，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。前期通過煙草業(yè)的迅猛發(fā)展積累了較多財富，則應(yīng)該著力于培育“短板”非煙產(chǎn)業(yè)，增加對非煙草業(yè)的財政支持，對非煙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實施多項優(yōu)惠政策，給獲得突出發(fā)展的非煙產(chǎn)業(yè)給予相應(yīng)獎勵，鼓勵民營經(jīng)濟的發(fā)展，引導(dǎo)更多的人力物力財力資源進入非煙產(chǎn)業(yè)，為非煙產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，并且從非煙工業(yè)速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益四方面引導(dǎo)非煙工業(yè)集群發(fā)展，因地制宜發(fā)展特色工業(yè)，如機電鑄造、餐飲、醫(yī)藥等。另外，引進先進技術(shù)，拔升非煙產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，提高勞動生產(chǎn)率。隨著經(jīng)濟總量不斷擴大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，地方政府的稅源得到擴展從而稅收收入也必然增加，這可以降低宏觀稅負又可以增加財政收入。

（二）提高第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻率

云南省第一產(chǎn)業(yè)稅收呈縮減趨勢，第二產(chǎn)業(yè)比重較高且深入發(fā)展較為困難，因此大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)是我省實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和提高財政收入規(guī)模的必然選擇。在本省財政支出規(guī)模不斷擴大而財政收入增長有限的情況下，難以“節(jié)流”則必須尋找一條“開源”的途徑，注重稅收增長速度較快、發(fā)展勢頭強勁的第三產(chǎn)業(yè)以便從工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，充分挖掘第三產(chǎn)業(yè)拉動地方經(jīng)濟和充實財政的深厚潛力，且云南省第三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻低于全國平均水平，其增長空間較大。所以需要充分利用政策引導(dǎo)促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先，隨著人們對教育服務(wù)、信息服務(wù)、旅游服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)等方面的需求不斷增加，通過資金、稅收、用地等方面的優(yōu)惠政策支持新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展。特別注重對云南旅游業(yè)的強化發(fā)展，充分利用本地優(yōu)越的自然資源，吸引更多的游客，并以旅游業(yè)為龍頭產(chǎn)業(yè)帶動餐飲、住宿、娛樂、交通行業(yè)等的鏈條式發(fā)展。其次，積極引進發(fā)展金融、會計、法律服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，同時鼓勵高等院校、企業(yè)和其他社會力量建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、軟件園等，促進“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。再次，對傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進行改造和提升，推行現(xiàn)代化經(jīng)營，提高服務(wù)水平和擴大服務(wù)業(yè)總量。另外，要加強稅收征管，提高第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻率，制定稅收政策和管理制度，完善稅法體系加強稅源管理，加強對重點稅源、稅種以及主要行業(yè)、企業(yè)的審計及征管工作。同時創(chuàng)新稅收征管模式，深化稅收征管改革，加強信息化建設(shè)，嚴懲偷稅漏稅的行為。

（三）促進消費對經(jīng)濟的拉動

云南省的經(jīng)濟增長主要依靠投資拉動，需求結(jié)構(gòu)不合理，云南“消費老大是弱馬，出口老三是小馬”的現(xiàn)狀持續(xù)下去將導(dǎo)致云南投資與消費關(guān)系失衡，因此需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，使消費成為拉動經(jīng)濟增長的新動力。促進消費需要提高中低收入者的收入水平，特別注重擴大中等收入者的比例，控制城鄉(xiāng)居民收入差距，共享改革紅利保民生，提升農(nóng)民收入開發(fā)農(nóng)民的消費潛力；推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善城鄉(xiāng)社會保障體系和醫(yī)療保障體系，對城市低收入者或貧困家庭采取救助措施，為其在住房、就醫(yī)、子女入學(xué)等方面提供幫助，改善消費環(huán)境，解決人們消費的后顧之憂；擴展消費領(lǐng)域，優(yōu)化消費結(jié)構(gòu)，尋找和創(chuàng)造新的消費熱點，滿足人們多方面多層次的消費需求，提高人們生活水平；通過稅收調(diào)整，減輕低收入者的稅負壓力，合理提升對中高收入者的稅收，注重對收入的再次分配，提升消費積極性；整頓市場秩序，保護消費者權(quán)益，堅決打擊擾亂市場秩序的現(xiàn)象以及生產(chǎn)和售賣偽劣產(chǎn)品的商家，使人們放心消費安全消費。但是引導(dǎo)和促進消費的同時需要受到文明消費方式的約束，避免鋪張浪費，養(yǎng)成良好的消費的習(xí)慣，并鼓勵對綠色低耗產(chǎn)品的消費。通過一系列措施促進消費健康增長，增加需求拉動經(jīng)濟的增長，從而使得地區(qū)經(jīng)濟良性發(fā)展，財政收入也相應(yīng)得到增長。

五、總結(jié)

云南省財政收入增長的重任一直由煙草業(yè)負擔(dān)，但是隨著煙草行業(yè)受到的約束及其自身發(fā)展的乏力導(dǎo)致財政收入處于高風(fēng)險狀態(tài)，近年來，財政支出一路飆升而財政收入增長率卻下滑，隨著政府對建設(shè)的公共支出及投資增多，財政收支缺口加大，財政收入增收問題緊迫而嚴峻。經(jīng)上文對云南省財政增收的思路探討和對策設(shè)計給予以下政策性建議：

一是利用煙草業(yè)長期發(fā)展的資金積累扶持非煙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，平衡云南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，緩解對單一產(chǎn)業(yè)的過度依賴，將對煙草業(yè)的各項扶持和優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移到培育多項支柱性產(chǎn)業(yè)，增加非煙產(chǎn)業(yè)對稅收的貢獻度，壯大經(jīng)濟總量，從而減輕宏觀稅負。

二是積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，探尋新的經(jīng)濟增長點和財稅增收點。云南省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較全國平均水平來說發(fā)展薄弱，但云南省有優(yōu)越的自然資源和豐富的人力資源，可以充分調(diào)動和運用這些優(yōu)勢，改造和創(chuàng)新服務(wù)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使得產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，從而增加第三產(chǎn)業(yè)對稅收的貢獻。

三是優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)，改善由“三駕馬車”中的投資獨領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，通過采取各項政策促進人民增收，協(xié)調(diào)人民收入差距，刺激人們消費欲望，擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長，從而促使財政收入的增長。

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