破解礦產(chǎn)資源地生態(tài)詛咒的財(cái)稅政策研究

鄧曉蘭，陳寶東

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

在談霾色變的今天， 環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)變得刻不容緩。 中國30 年的增長奇跡主要依靠增加要素投入、能源消耗實(shí)現(xiàn)，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長模式越來越難以為繼， 經(jīng)濟(jì)高速增長與環(huán)境保育滯后之間的矛盾日益顯現(xiàn)，忽視生態(tài)文明建設(shè)將阻礙“中國夢”的實(shí)現(xiàn)。 尤其是礦產(chǎn)資源被大量開采，資源地在輸出資源的同時(shí)卻受植被破壞、地面塌陷、水體污染、揚(yáng)塵污染等問題困擾，礦產(chǎn)資源地面臨著更為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境修復(fù)與污染治理問題， 以榆林市為例， 地面坍塌面積以每年30～40 平方公里的速度遞增，2009～2014 年10 月共發(fā)生2.0 級以上塌陷地震56 次①以上數(shù)據(jù)來自于陜西省地震局（http：//www.eqsn.gov.cn/）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由作者自行整理。。 黨的十八大報(bào)告中指出，“要扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”。 生態(tài)環(huán)境保育是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，屬于公共品范疇，且具有明顯的外部性， 需要通過公共財(cái)政發(fā)揮職能作用來促進(jìn)， 財(cái)稅政策應(yīng)在其中扮演重要角色（鄧曉蘭，2013）。 因此，以資源地生態(tài)環(huán)境問題為解剖對象，研究如何通過調(diào)整財(cái)稅政策，建立科學(xué)的財(cái)政收支機(jī)制與管理制度， 推進(jìn)資源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)， 是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要現(xiàn)實(shí)課題之一， 也是資源地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須應(yīng)對的問題。 從目前來看，這方面已有的研究集中在以下幾個(gè)方面。

（一）以租、稅、費(fèi)為核心的環(huán)境財(cái)政收入制度

地租性質(zhì)的收益是礦業(yè)權(quán)收益， 國外通過征收權(quán)利金的形式來實(shí)現(xiàn)（李國平，2011），國內(nèi)則以礦業(yè)權(quán)價(jià)款的形式實(shí)現(xiàn)。景普秋(2010)提出我國需要建立以權(quán)利金為核心的稅費(fèi)制度， 并增加權(quán)利金的征收比例，鄧曉蘭（2014）認(rèn)為礦業(yè)權(quán)價(jià)款收益的征收標(biāo)準(zhǔn)過低， 且應(yīng)該偏重于環(huán)境保育和公共服務(wù)供給，充分考慮對資源地環(huán)境的影響，而更多的研究集中于資源的稅費(fèi)制度。 很多學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有的稅費(fèi)體系混亂， 難以完全發(fā)揮生態(tài)保育的目標(biāo)，需要重構(gòu)資源稅費(fèi)框架，研究的主要焦點(diǎn)是資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的取舍、 資源稅的歸屬以及環(huán)境稅的開征問題，如郭佩霞（2011）認(rèn)為資源稅存在征稅范圍狹窄、稅負(fù)過低等問題。 其中，近幾年討論較多的是環(huán)境稅的開征，田民利(2010)提出我國缺少專門的環(huán)境稅， 稅收規(guī)定不完善以及排污收費(fèi)不合理等；李春根（2009）認(rèn)為首先應(yīng)改革和完善現(xiàn)有與環(huán)境有關(guān)的稅種， 其次改革排污收費(fèi)制度，最后是開征生態(tài)環(huán)境稅。

（二）生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)政支出政策研究

學(xué)者們認(rèn)為環(huán)境財(cái)政支出政策應(yīng)該是治理環(huán)境問題的重要措施， 但是我國環(huán)境財(cái)政支出政策缺少連續(xù)性， 近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大宗財(cái)政支出，一定程度上是“問題”導(dǎo)向的應(yīng)急投資①摘自“建立環(huán)境財(cái)政體系，增加環(huán)保投入是落實(shí)國務(wù)院《決定》的關(guān)鍵”，載《中國環(huán)境報(bào)》，2006-09-07。。 在追求經(jīng)濟(jì)增長的背景下，環(huán)境保護(hù)增加了財(cái)政壓力，現(xiàn)行財(cái)稅制度對地方政府缺乏激勵， 地方政府獲得的收益較少， 無法承擔(dān)環(huán)境保育的責(zé)任 （王振宇，2014）， 礦產(chǎn)資源地在資源收益分享中應(yīng)該享有較大的分成比例。 我國應(yīng)通過政府預(yù)算、政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼等多種政策實(shí)施環(huán)境財(cái)政支出，加大環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度（逯元堂等，2009)。

（三）生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策

轉(zhuǎn)移支付政策是政府治理環(huán)境問題的重要政策手段之一。 我國的生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付尚存在支付標(biāo)準(zhǔn)不合理的問題， 僅在水資源地展開了零星的生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)工作 （鄧曉蘭，2013）。 葛察忠（2010）提出在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，如生態(tài)補(bǔ)償因素、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理服務(wù)、污染防治等內(nèi)容。

綜上， 學(xué)者們從財(cái)稅制度的視角為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出了很多建設(shè)性的意見， 但現(xiàn)有研究還需要深入， 主要體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)收益的性質(zhì)和分享制度還存在較大的爭議、環(huán)境稅開征的爭論、環(huán)境保育中財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配關(guān)系以及生態(tài)補(bǔ)償縱、橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系的完善等等。

二、礦產(chǎn)資源地的生態(tài)環(huán)境與資源稅費(fèi)體系現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源的開采會帶來一系列的環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在對土地資源、水資源、自然景觀的破壞以及帶來的地質(zhì)災(zāi)害和三廢污染。 近年來，礦產(chǎn)資源價(jià)格不斷上漲，出于對利潤的追求，資源企業(yè)超設(shè)計(jì)能力開采成為普遍現(xiàn)象。 這種掠奪式開采，一是使較長時(shí)期內(nèi)顯現(xiàn)的環(huán)境問題在短期內(nèi)疊加，加劇了對地質(zhì)環(huán)境的破壞， 環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生；二是資源的過度開采，忽視了保水采煤、采空區(qū)防范、綜合利用等環(huán)境保護(hù)措施，增加了原來可以避免的環(huán)境破壞；三是礦區(qū)服務(wù)年限縮短，生態(tài)恢復(fù)難度增加。

資源稅費(fèi)體系是礦產(chǎn)資源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)稅政策的重要組成部分。 在稅費(fèi)體系中體現(xiàn)“租”概念的是礦業(yè)權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)，而“稅”則包括所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、資源稅等，至于“費(fèi)”則名目繁多，有礦區(qū)使用費(fèi)、排污費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金等等。 其中，在如此繁多的稅費(fèi)中，一部分是由國家規(guī)定征收，還有一部分則是由省市自己制定的收取項(xiàng)目。 分類來看，探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款在礦業(yè)權(quán)取得環(huán)節(jié)征收；探礦權(quán)、 采礦權(quán)使用費(fèi)在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)收?。?所得稅、資源稅、排污費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等在礦產(chǎn)資源開采、銷售環(huán)節(jié)收?。ū?）。

表1 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系

上述稅費(fèi)中礦業(yè)權(quán)價(jià)款、使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅屬于資源專有稅費(fèi)， 即礦山企業(yè)專有的稅費(fèi)，區(qū)別于所得稅、增值稅等所有企業(yè)都需繳納的一般性稅費(fèi)。 其中，屬于“租”性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)是對礦山企業(yè)獲得礦產(chǎn)開采權(quán)利的付費(fèi)；屬于“費(fèi)”性質(zhì)的排污費(fèi)是對資源開采造成污染物排放的補(bǔ)償， 資源補(bǔ)償費(fèi)是為了體現(xiàn)資源的稀缺性；屬于“稅”性質(zhì)的資源稅開征的主要目的是調(diào)節(jié)資源級差收入和體現(xiàn)國有資源有償使用。

三、化解礦產(chǎn)資源地生態(tài)詛咒的現(xiàn)行財(cái)稅政策分析

（一）財(cái)稅制度在生態(tài)保育作用方面存在問題

1.政府間稅費(fèi)收入分享機(jī)制不合理，基層政府生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金壓力巨大。在目前的資源相關(guān)稅費(fèi)中，各級政府的分成比例不同（見表2），總體來說，基層政府享有的財(cái)政收入較少。 由于資源行業(yè)所帶來的稅收主要偏向于增值稅、消費(fèi)稅和所得稅等稅種，在現(xiàn)行分配格局之下，上述三大稅種較多流向中央、省級政府，即使是除此之外的其他稅費(fèi)，也較多地流向了中央、省級政府，因此，形成了中省拿大頭市縣留小頭的收入分配格局。由于資源的持續(xù)開采會加重對生態(tài)環(huán)境的破壞，在對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理過程中，不僅要考慮進(jìn)行中的資源開采造成的生態(tài)破壞，還要考慮歷史遺留下來的生態(tài)問題。對應(yīng)于市、縣級政府巨大的事權(quán)，現(xiàn)有分享機(jī)制在一定程度上不利于基層政府履行事權(quán)，更不利于調(diào)動基層稅收系統(tǒng)的征稅努力程度。

表2 各項(xiàng)稅費(fèi)在各級政府的分享比例①對礦業(yè)權(quán)價(jià)款的分成比例各省份有自己的規(guī)定，表中數(shù)據(jù)以陜西省為例。%

能源化工基地建設(shè)、 資源開發(fā)帶來的生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境保護(hù)支出壓力很大，治理任務(wù)艱巨，除了需要對“三廢”和塌陷區(qū)等的治理，還需要用于礦區(qū)居民的飲水、修路等支出，礦區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活條件亟待改善，民生支出壓力很大，地方政府力不從心，再加上國家對GDP 考核的重視，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往放在第一位，對環(huán)境治理的投入嚴(yán)重不足，已影響到資源地城市的可持續(xù)發(fā)展。 據(jù)測算，每采1噸煤就會破壞地表水2.84 噸， 破壞和消耗與煤炭伴生的礦產(chǎn)資源8 噸， 生態(tài)環(huán)境成本總價(jià)值噸煤66.1 元； 每采1 噸原油造成的生態(tài)環(huán)境成本260元②以上數(shù)據(jù)引自榆林市“十二五”規(guī)劃綱要。。以榆林市2012 年產(chǎn)煤3.2 億噸，原油1161 萬噸測算，僅煤炭和石油兩項(xiàng)的環(huán)境代價(jià)達(dá)到241.7億元，是全年地方財(cái)政收入的1.1 倍，可見生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要的資金量之大。 因此，應(yīng)通過全面的財(cái)稅體制改革，設(shè)立專項(xiàng)基金，采取有效措施，建立生態(tài)環(huán)境長效補(bǔ)償機(jī)制。

2.稅收征管制度不合理，資源開發(fā)輸出地稅收與稅源嚴(yán)重背離的問題。 我國的資源地除了少量用于當(dāng)?shù)?，大部分會向能源使用地輸出，這樣就面臨稅收與稅源背離的問題。 央企、省企和外來資本大多占有面積大、稟賦好的資源，而地方企業(yè)則相形見絀， 資源開發(fā)產(chǎn)生的巨大利潤絕大部分流向市外。 能源企業(yè)投資主體主要為中央企業(yè)和省內(nèi)外大型企業(yè)，機(jī)構(gòu)注冊地多數(shù)在外地，屬跨區(qū)域經(jīng)營，企業(yè)按匯總繳納和注冊地繳納稅收，造成稅收大量轉(zhuǎn)移和流失。 以榆林為例，2006 年，煤炭等資源因稅收與稅源的背離，有81.93 億元稅收轉(zhuǎn)移到北京、上海、西安等地③參見http：//www.ce.cn/cysc/ny/gdxw/201312/04/t20131204_1847686.shtml。，這種現(xiàn)象一直持續(xù)至今。

3. 資源專有稅費(fèi)的設(shè)計(jì)難以發(fā)揮生態(tài)保育的功能。 第一，礦業(yè)權(quán)價(jià)款的設(shè)計(jì)未考慮生態(tài)補(bǔ)償。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)價(jià)款評估應(yīng)用指南》，礦業(yè)權(quán)價(jià)款用于前期國家勘測投入的補(bǔ)償和體現(xiàn)部分礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益。 國家作為人民的代表享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。 礦業(yè)權(quán)的取得作為礦產(chǎn)資源開采的首要環(huán)節(jié)，也是重要的一環(huán)。 由于礦山企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)是開采資源的先決條件， 而開采資源不可避免地對環(huán)境造成破壞， 因此企業(yè)在取得礦業(yè)權(quán)時(shí)理應(yīng)為生態(tài)環(huán)境“付費(fèi)”，這也是對礦區(qū)居民實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的一種體現(xiàn)。 當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源包含生態(tài)價(jià)值在內(nèi)時(shí)， 在市場價(jià)格機(jī)制中應(yīng)該體現(xiàn)其中的生態(tài)價(jià)值。 因此， 在礦業(yè)權(quán)人獲得開采資源的同時(shí)，應(yīng)該對資源包含的生產(chǎn)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等綜合考慮進(jìn)而全面定價(jià)。 在礦業(yè)權(quán)價(jià)款的繳納標(biāo)準(zhǔn)上，各省份充分考慮了礦山企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、 礦石品位、地理區(qū)位、開采條件等因素，以分礦種、分品級累進(jìn)計(jì)價(jià)的方式確定價(jià)款繳納標(biāo)準(zhǔn)， 仍是從資源本身的角度出發(fā)，未將環(huán)境因素考慮在內(nèi)。 因此，礦業(yè)權(quán)價(jià)款的設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮資源開采造成的環(huán)境破壞問題，為生態(tài)環(huán)境付費(fèi)。 第二，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收比例過低。 我國的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)于1998 年確定。 根據(jù)現(xiàn)行的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)， 一個(gè)占地100 平方公里的礦區(qū)按最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算繳納的使用費(fèi)僅僅15 萬/年，這與礦山企業(yè)的巨額利潤相比， 使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)太低已是不爭的事實(shí)。 礦產(chǎn)的開采能夠帶來巨額的利潤，而礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)過低造成了搶注礦業(yè)權(quán)、圈而不探的局面，妨礙了礦業(yè)權(quán)市場的健康發(fā)展。 依照規(guī)定， 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、 礦產(chǎn)資源保護(hù)支出及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率是1%～4%，與國外發(fā)達(dá)國家近10%的征收率相比，補(bǔ)償費(fèi)的征收比率過低， 難以反映國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)， 一方面資源性產(chǎn)品價(jià)格中本應(yīng)作為地租歸國家和地方所有的份額變成了開發(fā)商利潤， 另一方面由于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)過低又導(dǎo)致資源的過度開采。第三，資源稅的計(jì)征方式不合理。自1994 年分稅制以來，資源稅一直采用從量計(jì)征的方式，稅額難以反映礦業(yè)市場的變化，稅負(fù)水平明顯偏低，較低的資源稅額會造成開發(fā)商過多占有國家利益和資源的過度開發(fā)， 難以發(fā)揮合理利用資源和環(huán)境保護(hù)的作用。 國家在2011 年對原油和天然氣實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革， 鑒于煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比較大，在進(jìn)行充分論證后，煤炭資源稅從2014年12 月1 日改為從價(jià)計(jì)征。

（二）財(cái)稅制度存在問題的原因

1.財(cái)政分權(quán)制度的不完善。財(cái)政收入分享中地方政府享有的比例過低和環(huán)境治理資金壓力巨大都與我國的財(cái)政分權(quán)制度有關(guān)， 主要體現(xiàn)在財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等。 1994 年確立的分稅制造成了地方政府“小財(cái)權(quán)大事權(quán)”的局面，地方政府享有的收入難以支撐支出。 公共財(cái)政的績效導(dǎo)向，使得公共財(cái)政在礦區(qū)居民福利和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上缺位。我國的各級政府公共財(cái)政支出， 在很大程度上受限于政府的行政績效目標(biāo)。 從現(xiàn)實(shí)情況看，公共財(cái)政收入的配置目標(biāo)一般不是礦區(qū)， 而是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的城鎮(zhèn)化和相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共財(cái)政支出難以滿足礦區(qū)居民的利益訴求。 對于地方政府，由于承擔(dān)了巨大的諸如交通設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會保障等公共產(chǎn)品供給任務(wù)，在財(cái)政支出上無力承擔(dān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的責(zé)任。

2. 產(chǎn)權(quán)界定不清與權(quán)利與責(zé)任不對等。 一方面，在礦業(yè)權(quán)的許可之下，礦產(chǎn)資源開采企業(yè)可以獲得驚人的礦產(chǎn)資源銷售收益， 充分享受礦業(yè)權(quán)使用帶來的收益權(quán)。 另一方面，由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)并未清晰界定， 礦產(chǎn)資源開采企業(yè)并不需要完全承擔(dān)對地下水污染、 地質(zhì)結(jié)構(gòu)破壞以及礦區(qū)環(huán)境破壞進(jìn)行彌補(bǔ)的責(zé)任。 放置在煤炭開采的歷史進(jìn)程中， 可以認(rèn)為正是因?yàn)橐恢币詠淼牡V業(yè)權(quán)相關(guān)產(chǎn)權(quán)安排并沒有界定清楚環(huán)境、地表土地、地表建筑、地下土地屬于誰，從而導(dǎo)致了相關(guān)主體在利益受到侵害時(shí)， 并沒有合理的依據(jù)對破壞者實(shí)施制裁或者索取補(bǔ)償。

3.尚未建立合理的資源稅費(fèi)體系。我國在所得稅、 增值稅等重要稅種的改革上取得了長足的進(jìn)步， 對資源開采相關(guān)的稅費(fèi)體系改革卻遲遲未進(jìn)行。 礦業(yè)權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)的征收和分享最早的依據(jù)是1996 年的《礦產(chǎn)資源法》，對兩權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)性質(zhì)的界定的爭議一直持續(xù)到今天。 隨著公民對生存環(huán)境質(zhì)量要求的提高， 礦區(qū)居民開始意識到所處環(huán)境日益遭到破壞， 他們也有權(quán)力爭取獲得礦業(yè)權(quán)的收益。 但現(xiàn)狀卻是我國的相關(guān)法規(guī)中并沒有明確規(guī)定礦區(qū)居民也是利益分享者之一，在征收標(biāo)準(zhǔn)上也就忽略了生態(tài)環(huán)境的因素。 我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分迅速， 原來規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)太低，不能跟礦產(chǎn)資源形成的巨大收益相比，也使各個(gè)利益團(tuán)體的收益受到了很大的影響， 從一定程度上減少了環(huán)境保育資金、 技術(shù)等的投入。 總之， 計(jì)征方法不合理等諸多問題以及資源稅的征收過程中與礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、 礦業(yè)權(quán)費(fèi)用等存在租稅費(fèi)混淆的狀況都有待去分析解決， 而煤炭資源稅的改革使清費(fèi)立稅的改革邁出了重要的一步，但資源稅費(fèi)體系重構(gòu)、建立環(huán)保稅體系將是一項(xiàng)重要的任務(wù)。

四、促進(jìn)資源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)稅政策調(diào)整思路

（一）明確中央與地方環(huán)保責(zé)任，完善環(huán)境財(cái)政機(jī)制

礦產(chǎn)資源開采過程中一個(gè)不可回避的問題就是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)， 這就需要清晰界定中央政府與地方政府以及地方政府間在行使所有權(quán)過程中的權(quán)責(zé)利關(guān)系。 政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任， 應(yīng)當(dāng)遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級權(quán)益”的原則。 對于地方性的環(huán)境污染，應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)治理工作，對于區(qū)域性的污染治理，則需要地方政府和中央政府共同完成， 并且可能需要地方政府之間的通力合作， 對全國范圍內(nèi)的污染則需由中央政府治理。 但考慮到礦產(chǎn)資源地面臨更為嚴(yán)重環(huán)境污染問題， 因此中央與地方應(yīng)在財(cái)權(quán)上達(dá)到協(xié)調(diào)一致， 資源的收益上應(yīng)該更多向地方政府傾斜。 生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是一個(gè)龐大而復(fù)雜的工程，需要中央政府、地方政府、企業(yè)和居民的共同維護(hù)，而治理資金則是其中的關(guān)鍵。 因此，在深化財(cái)稅體制改革的過程中應(yīng)該更多地將環(huán)境治理的事權(quán)上移，而地方政府的財(cái)權(quán)應(yīng)該適當(dāng)下移。

轉(zhuǎn)移支付制度是解決資源地生態(tài)環(huán)境問題的另一項(xiàng)重要制度，依舊需要政府間的配合，中央政府與地方政府之間存在的縱向轉(zhuǎn)移支付和地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。 因此，在解決地方政府環(huán)境治理投入缺口問題上， 中央政府應(yīng)該加大對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保支出的比重， 并在中央有效監(jiān)督下開展橫向轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)和推廣工作， 尤其是建立資源輸出地和資源使用地之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

完善稅收征管體制解決資源地稅收與稅源背離。 稅收與稅源背離問題的解決需要堅(jiān)持稅收與稅源一致的原則， 充分考慮資源輸出地的資源利益和環(huán)境代價(jià)。 具體來講，一方面，對跨區(qū)經(jīng)營的礦山企業(yè)，可以考慮就地納入當(dāng)?shù)貒鴰?，類似“西氣東輸”的管道運(yùn)輸，營業(yè)稅的征收可以考慮按照區(qū)域內(nèi)的管道長度合理分配稅額；另一方面，需要建立區(qū)域間的協(xié)商機(jī)制，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間收益分配的相對公平。

（二）明晰礦業(yè)產(chǎn)權(quán)，改革礦業(yè)權(quán)收益分享制度

礦業(yè)權(quán)價(jià)款分享制度的改革應(yīng)該在礦業(yè)權(quán)價(jià)款性質(zhì)明晰的前提下進(jìn)行。 礦業(yè)權(quán)價(jià)款的改革從以下兩個(gè)方面展開：首先，全面征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款。凡是申請登記采礦權(quán)、探礦權(quán)，無論是國家出資勘查探明的可供開采的礦產(chǎn)地、 自行出資勘查探明的可供開采的礦產(chǎn)地還是原有礦業(yè)權(quán)滅失的礦產(chǎn)地或主管部門規(guī)定無需勘查即可直接開采的礦產(chǎn)地，都需要繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，避免資源所有權(quán)收益的流失。 其次，將生態(tài)補(bǔ)償納入礦業(yè)權(quán)價(jià)款的征收標(biāo)準(zhǔn)。 現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度設(shè)計(jì)忽視了對環(huán)境的補(bǔ)償， 在礦業(yè)權(quán)價(jià)款的計(jì)算公式中需要納入環(huán)境因素，可以考慮將生態(tài)環(huán)境作為調(diào)整系數(shù)，在原有價(jià)款的基礎(chǔ)上， 依據(jù)礦區(qū)資源開采可能造成的生態(tài)問題設(shè)定調(diào)整系數(shù)， 調(diào)整系數(shù)的調(diào)整可由環(huán)保部門設(shè)定，主要考慮環(huán)境污染的種類、范圍和治理難度等。

礦業(yè)權(quán)價(jià)款分享制度的改革主要從價(jià)款的分成比例和使用方向兩方面進(jìn)行。 改革各級政府間礦業(yè)權(quán)價(jià)款的分成比例， 由省級或者縣級政府掌握絕大部分的價(jià)款收益， 防止在多級政府間分配產(chǎn)生的不必要浪費(fèi)。 在我國的分權(quán)財(cái)政體制下，基層政府在公共服務(wù)供給上總是捉襟見肘， 現(xiàn)今數(shù)額可觀的價(jià)款收益可以作為資源地縣級政府的重要財(cái)政收入來源， 可以將礦業(yè)權(quán)價(jià)款收益的大部分留到縣級層面，省市兩級減少留成比例。 但由于縣級政府預(yù)算執(zhí)行能力有限， 且缺乏規(guī)范使用財(cái)政資金的制度約束， 該方案需要其他的制度作為配套， 可以將省級留成的部分主要用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)， 縣級政府以環(huán)境治理項(xiàng)目申報(bào)的形式獲得省級留成的這部分資金，再加上縣本級的留成，用于生態(tài)環(huán)境的治理。

全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得制度后， 礦業(yè)權(quán)的有償取得主要由礦業(yè)權(quán)價(jià)款來體現(xiàn)。 礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)因其名不副實(shí)， 應(yīng)該還原其地面租金的本來面目。 同時(shí)， 由于現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)予以適當(dāng)提高，將其作為礦業(yè)主管部門的一個(gè)行政性收費(fèi)項(xiàng)目， 防止企業(yè)圈地而不進(jìn)行勘查和開發(fā)的現(xiàn)象。

（三）清費(fèi)立稅，適時(shí)開征能源環(huán)境稅

環(huán)境稅的提法由來已久， 但由于其設(shè)計(jì)的稅費(fèi)種類較多，開征時(shí)機(jī)尚未成熟，但資源稅改革過程中的清費(fèi)立稅為環(huán)境稅的開征奠定了良好的基礎(chǔ)。 環(huán)境稅的設(shè)計(jì)是要將生產(chǎn)與消費(fèi)過程中出現(xiàn)的污染成本內(nèi)化到企業(yè)與消費(fèi)者的成本中， 提高資源的價(jià)格，進(jìn)而通過提高資源的使用效率等，減輕對生態(tài)環(huán)境的破壞程度。 環(huán)境稅的征收對象應(yīng)為開采資源的單位或者個(gè)人， 計(jì)稅依據(jù)應(yīng)該為資源的開采量以減少資源的浪費(fèi)， 適宜采用從價(jià)計(jì)征；環(huán)境稅的稅率設(shè)計(jì)中，要綜合考慮開征前企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)和地方環(huán)境治理需要的財(cái)政投入量。此外，環(huán)境稅應(yīng)該設(shè)計(jì)為中央、地方共享稅，但稅收的分成應(yīng)該更偏向于地方政府。 因?yàn)楫?dāng)前的環(huán)境問題已然不再完全是資源地當(dāng)?shù)氐膯栴}， 環(huán)境污染的外溢性要求中央政府需要投入資金治理區(qū)域性的或全國性的環(huán)境問題， 但資源地當(dāng)?shù)爻艘媾R區(qū)域性的污染， 更重要的是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，理應(yīng)分得更多的環(huán)境稅收入。

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