宅基地征用過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策

摘要：中國(guó)城市化的飛速發(fā)展對(duì)建設(shè)土地產(chǎn)生了巨大需求。在宅基地的征用過(guò)程中，無(wú)論是低補(bǔ)償還是高補(bǔ)償，都存在很多的問(wèn)題。宅基地置換模式和征地的留用地模式是現(xiàn)實(shí)中比較好的征地制度創(chuàng)新模式。由這些先進(jìn)的模式，可對(duì)宅基地的征用提供很多啟示：政府要統(tǒng)籌運(yùn)用多種補(bǔ)償方式，統(tǒng)籌政府與社會(huì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，統(tǒng)籌城市建設(shè)用地的使用結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌近郊和遠(yuǎn)郊分配宅基地增值收益分配。

關(guān)鍵詞：宅基地征用；宅基地置換；留用地

中圖分類(lèi)號(hào)：D207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0230-01

一、背景分析

城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、人口向城鎮(zhèn)集中的自然過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。1978—2013年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但無(wú)論從發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，還是從人均收入與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的水平來(lái)看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還遠(yuǎn)未完成。2013年末，中國(guó)人口為1.36億，如城鎮(zhèn)化率每年提高1%，以此保守推算，每年要有1300多萬(wàn)人進(jìn)城。從土地需求情況來(lái)看，按人均城市建設(shè)用地面積100㎡/人推斷，要達(dá)到常住人口80%的城市化率，至少需城市建設(shè)用地0.54億畝。要達(dá)到戶籍人口80%的城市化率，至少需0.9億畝。從土地的供給來(lái)看，近年來(lái)各省用地用地缺口在50%左右。從2003年到2012年，中國(guó)城市的數(shù)量（含縣級(jí)市）維持在660個(gè)左右，而自然村的數(shù)量則從320多萬(wàn)個(gè)減少到267萬(wàn)個(gè)，因此城市的規(guī)模性擴(kuò)張引發(fā)的缺地現(xiàn)象，在城郊結(jié)合帶表現(xiàn)得非常明顯。如何改革城郊農(nóng)村宅基地的征用制度，是快速城市化過(guò)程中迫切要解決的難題。

二、宅基地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題

征地是政府為了公共利益而依法強(qiáng)制取得他人土地，并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。宅基地征用過(guò)程中存在兩類(lèi)極端性的問(wèn)題。

第一類(lèi)是補(bǔ)償太低引發(fā)的問(wèn)題。地方政府依靠在土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷，低價(jià)征地、高價(jià)賣(mài)地的現(xiàn)象很明顯。在宅基地征用過(guò)程中，農(nóng)民的土地權(quán)利很難得到完全的保障。很多地方的宅基地征用采取了較低的、一次性補(bǔ)償，農(nóng)民的后續(xù)生活和就業(yè)得不到長(zhǎng)期保障。由此使得政府與農(nóng)民的沖突頻發(fā)，地方政府經(jīng)常陷入與征地農(nóng)民的緊張關(guān)系中而難以脫身。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)因宅基地糾紛引發(fā)的上訪問(wèn)題占到了信訪總數(shù)的60%以上。

第二類(lèi)是補(bǔ)償太高引發(fā)的問(wèn)題。有些地方政府為在短期內(nèi)拿到土地，不惜以高價(jià)補(bǔ)償宅基地被征用者。大幅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅會(huì)增加政府的支出負(fù)擔(dān)，還造就了大批的“食利者”、“地主”階層。該階層的財(cái)富狀況，與普通城市居民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民相比，優(yōu)勢(shì)非常明顯，這是新時(shí)期的“福利分化”和社會(huì)不公現(xiàn)象。

三、各地的探索

（一）宅基地置換模式

“宅基地置換”模式，即以農(nóng)村宅基地和房屋置換城市房產(chǎn)或貨幣。在大多數(shù)列入城市規(guī)劃的城郊地區(qū)，這種置換往往與承包地、自留地的置換一起進(jìn)行。城郊農(nóng)民退出承包地、宅基地和自留地的使用權(quán)，可選擇實(shí)現(xiàn)戶口的農(nóng)轉(zhuǎn)非，并換取社會(huì)保障和集聚安置的住房。如浙江省嘉興的“兩分兩換”等模式。從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，城郊宅基地置換取得了很好的成果，可節(jié)約居住建設(shè)用地50%左右。不過(guò)宅基地置換只解決了一代人的問(wèn)題，不具有可持續(xù)性。而且安置房的建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施的配套、社會(huì)福利保障、前期融資成本等支出，使得很多地區(qū)的政府難以實(shí)現(xiàn)資金平衡。

（二）征地的留用地模式

征地的留用地模式具有相對(duì)的可持續(xù)性，是對(duì)置換模式的補(bǔ)充。宅基地征用的留用地模式，是政府在征用宅基地時(shí)，按照征地面積的一定比例（10%-15%）確定用地指標(biāo)，返還給集體，用以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。留用地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)可為退出宅基地的農(nóng)民帶來(lái)長(zhǎng)期的收益和就業(yè)，還能減輕政府財(cái)政上的安置壓力。不過(guò)，存在留地指標(biāo)兌現(xiàn)難、政府在拆遷中與農(nóng)民關(guān)系惡化、留地區(qū)位差、村集體發(fā)展留用地項(xiàng)目資金不足等問(wèn)題。

針對(duì)留地指標(biāo)兌現(xiàn)難，廣州蘿崗區(qū)以“租賃留用地指標(biāo)”的方式，在留用地難落實(shí)的情況下，由政府租賃村留用地“指標(biāo)”，等有地可安排時(shí)再兌現(xiàn)“實(shí)地”。針對(duì)政府與農(nóng)民的關(guān)系惡化，廣州白云區(qū)主動(dòng)放權(quán)，將留用地政策與村里的整治違章住宅工作結(jié)合，讓農(nóng)民自行組織拆遷工作。寧波江東區(qū)則通過(guò)允許村集體經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)拆遷、建設(shè)、安置等事務(wù)，也取得了較好效果。權(quán)力下放，讓村自行組織整治工作，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)民監(jiān)督、整治違章住宅占地的積極性，又保證了整治工作的時(shí)效性和節(jié)約性。該做法將政府從與村民的緊張關(guān)系中解脫出來(lái)，理順了政府與社會(huì)的關(guān)系，使地方政府由城市化的具體實(shí)施者，轉(zhuǎn)變?yōu)橹\劃大局的規(guī)劃師和監(jiān)督者，這是城市化路徑的重大創(chuàng)新。針對(duì)留地區(qū)位差的問(wèn)題，杭州市讓村集體在符合規(guī)劃的前提下“優(yōu)先挑選”。針對(duì)資金不足問(wèn)題，杭州市通過(guò)留用地土地出入金返還，稅費(fèi)的項(xiàng)目補(bǔ)貼等，全力扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地項(xiàng)目。

四、“五個(gè)統(tǒng)籌”是改革的方向

（一）統(tǒng)籌運(yùn)用多種補(bǔ)償方式

土地財(cái)政模式不利于農(nóng)、工、商業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于內(nèi)需的啟動(dòng)，會(huì)助長(zhǎng)投機(jī)之風(fēng)，是必然不可持續(xù)的。政府為迅速征用土地而提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖會(huì)加快退出速度，但會(huì)引發(fā)社會(huì)不公。給予被征地農(nóng)民一定的貨幣補(bǔ)償和住房保障是基本的補(bǔ)償，但還需可持續(xù)性的補(bǔ)償。城郊宅基地的退出過(guò)程，不僅是合理分配土地增值收益的問(wèn)題，也是各群體共享城市化發(fā)展權(quán)的問(wèn)題，只有多方共贏的制度才具有可持續(xù)性。宅基地征用的留用地補(bǔ)償模式是可探索的方式。留用地項(xiàng)目的各種常規(guī)性稅費(fèi)，可使地方政府獲得持久的收入，緩解財(cái)政壓力。

（二）統(tǒng)籌政府與社會(huì)

政府要與社會(huì)功能互補(bǔ)，發(fā)揮好規(guī)劃引導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職能。城郊宅基地退出涉及農(nóng)民的根本性利益，要加強(qiáng)被征地農(nóng)民和基層的參與性。德國(guó)的土地整理參加者聯(lián)合會(huì)、日本的農(nóng)田整備參加者聯(lián)合會(huì)、臺(tái)灣的農(nóng)地重劃協(xié)進(jìn)會(huì)都是公眾參與土地整治的組織。這些組織在政府和農(nóng)民間建立了溝通機(jī)制，提高了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)、分享權(quán)。以宅基地退出的留用地政策為例，可下放權(quán)利給村委、集體經(jīng)濟(jì)組織，承諾留用地比例，實(shí)現(xiàn)多方利益共贏。其好處在于，可將地方政府解脫出來(lái)，激發(fā)民間支持征地的積極性，整理出的節(jié)約宅基地面積越大，農(nóng)民和村集體的留地面積越大，其可持續(xù)發(fā)展的空間就越大。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地

農(nóng)村土地的效益一般低于工商業(yè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)地的收益約為工業(yè)用地的1/10，商業(yè)用地的1/100-1/10。2004-2012年，城市建成區(qū)面積因農(nóng)村人口流入，年均增長(zhǎng)5.45%。但同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地反而大幅增加。2003-2012全國(guó)村莊住宅建筑面積年均增長(zhǎng)2.5%左右。因此要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的視野下，打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，集約利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地。要探索在合理的利益分配的前提下，充分發(fā)揮地理位置優(yōu)越的地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在全省城鄉(xiāng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“建設(shè)用地指標(biāo)”大范圍、遠(yuǎn)距離的配置。

（四）統(tǒng)籌城市建設(shè)用地的使用結(jié)構(gòu)

據(jù)一份對(duì)全國(guó)55個(gè)大城市的調(diào)查，工業(yè)用地和生活用地的比重分別為27.5%和37，而世界的平均水平一般為15%和50%，目前中國(guó)只有上海等個(gè)別城市達(dá)到了該標(biāo)準(zhǔn)。因此，城市建設(shè)用地在總量擴(kuò)張的背后，存在使用結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。城郊退出的宅基地的使用領(lǐng)域，要依靠市場(chǎng)來(lái)配置，增加商住用地?cái)?shù)量，控制工業(yè)用地的數(shù)量，提高工業(yè)用地的使用效率。

（五）統(tǒng)籌近郊和遠(yuǎn)郊分配宅基地增值收益分配

城郊宅基地的增值收益，不應(yīng)只歸近郊農(nóng)民所有，還要顧及遠(yuǎn)郊農(nóng)民。因?yàn)檫@部分因土地用途變化而產(chǎn)生的較高收益，主要是由于城市化引起的土地區(qū)位的變化。廣大遠(yuǎn)郊農(nóng)村受制于18億畝紅線的制約，發(fā)展權(quán)受到了很多的限制，它們通過(guò)為全國(guó)糧食安全的貢獻(xiàn)，也間接為城市化做出了巨大貢獻(xiàn)，因此理應(yīng)分享城市化的土地紅利。

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