跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易及相關(guān)國(guó)際規(guī)則制定動(dòng)向

王士海+李先德+陳秧分

摘要 持續(xù)的農(nóng)業(yè)投資是確保世界糧食安全的根本措施。隨著全球糧價(jià)走高，農(nóng)業(yè)投資再次升溫，與此伴隨的跨國(guó)土地權(quán)屬交易以及相應(yīng)國(guó)際規(guī)則的制定問(wèn)題成為全球糧食安全治理的重大問(wèn)題。本文通過(guò)分析跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易現(xiàn)狀和相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定動(dòng)向來(lái)洞察跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的最新動(dòng)態(tài)，為中國(guó)參與國(guó)際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供參考依據(jù)。研究顯示，在新一輪的農(nóng)業(yè)投資熱潮中，投資主體依然是美國(guó)、歐盟和日本等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)投資國(guó)，新興國(guó)家的投資規(guī)模較小但卻備受國(guó)際社會(huì)關(guān)注。新的投資活動(dòng)中出現(xiàn)了一些侵害當(dāng)?shù)鼐用裢恋貦?quán)屬權(quán)利的現(xiàn)象，跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易面臨諸多爭(zhēng)議。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資的有序進(jìn)行，以聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為核心的國(guó)際機(jī)構(gòu)著力進(jìn)行農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬治理和交易規(guī)則的制定，并在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的國(guó)際磋商之后形成了《國(guó)家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負(fù)責(zé)任治理自愿準(zhǔn)則》。另外一部相關(guān)規(guī)則《促進(jìn)農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)任投資原則》還在磋商之中。兩套規(guī)則解決的是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，前一個(gè)針對(duì)的是國(guó)內(nèi)土地權(quán)屬治理的制度安排，后一個(gè)則針對(duì)具體的農(nóng)業(yè)投資活動(dòng)。其目標(biāo)都是要強(qiáng)化發(fā)展中國(guó)家的土地權(quán)屬治理，保護(hù)農(nóng)民尤其是小規(guī)模農(nóng)戶的權(quán)屬權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)更為全面的糧食安全。新的土地權(quán)屬交易國(guó)際規(guī)則的出臺(tái)抬高了農(nóng)業(yè)投資的準(zhǔn)入門檻，但也為農(nóng)業(yè)投資營(yíng)造更為良好的制度和法律環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)投資的不確定性。在此背景下，中國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”要做出適當(dāng)調(diào)整，以順應(yīng)新的投資環(huán)境。

關(guān)鍵詞跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易;國(guó)際規(guī)則;權(quán)屬;農(nóng)業(yè)“走出去”

中圖分類號(hào)F113.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）01-0097-06doi：103969/jissn1002-2104201501014

根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（以下簡(jiǎn)稱FAO）2009年的估計(jì)，為滿足93個(gè)發(fā)展中國(guó)家在2050年的預(yù)計(jì)農(nóng)產(chǎn)品需求，全球每年需要增加約2 090億美元的農(nóng)業(yè)投資[1]。由于大部分發(fā)展中國(guó)家資金匱乏，吸收國(guó)外農(nóng)業(yè)投資就成為他們促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資的有效途徑。然而，隨著近年跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的再次升溫，土地權(quán)屬交易活動(dòng)增加，與此相關(guān)的爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)，其相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定也成為了國(guó)際社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題。

1跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的現(xiàn)狀

1.1跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的歷史與現(xiàn)狀

（1）跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資與土地權(quán)屬的發(fā)展歷史?？鐕?guó)農(nóng)業(yè)投資并不是新鮮事物，歐洲諸國(guó)、美國(guó)和日本等國(guó)從19世紀(jì)就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資。這些投資活動(dòng)主要是為了獲取工業(yè)化所需要的棉花、橡膠、食糖等工業(yè)原料和食物[2]，或者將農(nóng)產(chǎn)品出口到其他國(guó)家，也有一些投資者的發(fā)展目標(biāo)是向本地市場(chǎng)提供農(nóng)產(chǎn)品以獲取經(jīng)濟(jì)利益，不過(guò)這樣的投資比例較低[3 - 5]。二戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家通過(guò)國(guó)有化等手段加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)資源的控制，使得外國(guó)投資者很難直接參與農(nóng)業(yè)投資。從上世紀(jì)八十年代早期開(kāi)始，外國(guó)投資者在發(fā)展中國(guó)家獲取土地的難度越來(lái)越大，他們不得不重新調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，逐漸向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游（農(nóng)資供應(yīng)和技術(shù)指導(dǎo)）或下游（貿(mào)易、加工和零售）轉(zhuǎn)移。例如，在中南美，投資企業(yè)逐漸從香蕉種植領(lǐng)域轉(zhuǎn)向技術(shù)咨詢和市場(chǎng)服務(wù)[6]。在這個(gè)階段，訂單農(nóng)業(yè)成為跨國(guó)投資者參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要形式，這種經(jīng)營(yíng)形式主要存在于高價(jià)果蔬、有機(jī)產(chǎn)品、香料、鮮花、茶葉、煙草、制種等領(lǐng)域[7]。這種變化既是東道國(guó)政策調(diào)整的結(jié)果，也是國(guó)際投資者主動(dòng)參與國(guó)際農(nóng)業(yè)分工的結(jié)果。

（2）政府間國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)前跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資形勢(shì)的判斷。進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2006年全球糧食價(jià)格上漲以來(lái)，跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資再次具有吸引力。然而，目前農(nóng)業(yè)投資規(guī)模狀況一直不夠清晰，即使是最為權(quán)威的國(guó)際機(jī)構(gòu)也無(wú)法提供準(zhǔn)確的跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資數(shù)據(jù)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布的《世界投資報(bào)告2009》顯示，2000年以來(lái)農(nóng)業(yè)投資增速加快，但其在全球資本流動(dòng)中的比重很小（除了這份報(bào)告，其后續(xù)年度報(bào)告沒(méi)有再對(duì)跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資進(jìn)行專門討論）[8]。例如2007年全球跨國(guó)農(nóng)業(yè)直接投資規(guī)模約為320億美元，僅占同期全部跨國(guó)投資的0.2%。世界糧食安全委員會(huì)糧食安全和營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題高級(jí)別專家組在2011年7月提交的報(bào)告《土地權(quán)屬與國(guó)際農(nóng)業(yè)投資》認(rèn)為全球跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資涉及到的土地規(guī)模大約為 5 000-8 000萬(wàn)hm2，不過(guò)該數(shù)據(jù)的來(lái)源并不完全可靠[9]。2013年FAO的一份報(bào)告分析顯示，在2003-2011上半年，全球跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的交易額為1 433億美元。美國(guó)是全球最大的投資國(guó)，其跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資額超過(guò)了290億美元。英國(guó)、法國(guó)、瑞士、荷蘭，日本、韓國(guó)、中國(guó)和海灣國(guó)家也是重要的投資方。主要的投資東道國(guó)有尼日利亞、南非、加納、埃及和安哥拉，美國(guó)、巴西、阿根廷、加拿大和墨西哥，俄羅斯、波蘭、英國(guó)、羅馬尼亞和西班牙[10]。

（3）土地矩陣網(wǎng)絡(luò)對(duì)當(dāng)前跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資規(guī)模的判斷。土地矩陣網(wǎng)絡(luò)（The Land Matrix）是由牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)、瑞士開(kāi)發(fā)合作署、荷蘭外交部、德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展部和歐盟委員會(huì)共同資助的一個(gè)全球土地監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)土地矩陣網(wǎng)絡(luò)最新數(shù)據(jù)，從2000-2013年可供查詢的土地權(quán)屬交易案例有1 789個(gè)，其中有1 307項(xiàng)已經(jīng)達(dá)成協(xié)議（包括口頭協(xié)議），涉及到的土地面積有4 230萬(wàn)hm2，分布在72個(gè)國(guó)家。從十幾年的變化趨勢(shì)看，2007年之前交易的土地規(guī)模相對(duì)較小，2007年開(kāi)始交易規(guī)模明顯增加，2008年達(dá)到650萬(wàn)hm2。2011年以后交易規(guī)模明顯減少。投資的東道國(guó)主要集中在非洲和中南美國(guó)家，而投資者除了來(lái)自美國(guó)和英國(guó)等傳統(tǒng)投資國(guó)外，像中國(guó)、阿聯(lián)酋、印度、新加坡、沙特和韓國(guó)等新興農(nóng)業(yè)投資國(guó)的投資活動(dòng)也明顯增多。

王士海等：跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易及相關(guān)國(guó)際規(guī)則制定動(dòng)向

中國(guó)人口·資源與環(huán)境2015年第1期

1.2新世紀(jì)跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資再次興起的動(dòng)因

跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資本來(lái)就是全球農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，特別是在一些發(fā)展中國(guó)家，外國(guó)投資者一直都是該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。新世紀(jì)以來(lái)，跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資再次升溫是多方面因素作用的結(jié)果。首先，保證本國(guó)糧食安全是投資國(guó)政府支持海外農(nóng)業(yè)土地投資的主要?jiǎng)右?。全球范圍的環(huán)境變化和干旱、洪水等自然災(zāi)害頻發(fā)，全球糧食供應(yīng)形勢(shì)已經(jīng)令糧食高度依賴進(jìn)口的海灣國(guó)家非常擔(dān)憂。在這樣的背景下，在海外購(gòu)買土地種植糧食成為沙特、阿聯(lián)酋、科威特等國(guó)的重要農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。嚴(yán)重依賴糧食進(jìn)口的沙特、巴林、科威特、卡塔爾、阿曼、約旦和阿聯(lián)酋等國(guó)家也加強(qiáng)海外農(nóng)業(yè)投資。其次加強(qiáng)本國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品供給是東道國(guó)吸引農(nóng)業(yè)土地投資的動(dòng)因。對(duì)于農(nóng)業(yè)資源豐富而又缺乏資金的國(guó)家，通過(guò)吸引海外資本進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資是其開(kāi)發(fā)本國(guó)農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)自身農(nóng)產(chǎn)品供給的有效途徑。非洲聯(lián)盟 2003 年的非洲農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展計(jì)劃（CAADP）要求各成員國(guó)政府將政府支出的10%投資于農(nóng)業(yè)，多數(shù)國(guó)家尚未達(dá)到這一目標(biāo)，很多國(guó)家通過(guò)土地交易尋求私人國(guó)際資金來(lái)填補(bǔ)資金空缺。最后，經(jīng)濟(jì)利益是私營(yíng)部門進(jìn)行跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的主要?jiǎng)恿?。雖然政府政策可以激勵(lì)海外投資，但在土地投資方面一直走在前列的還是私有部門。由于土地和農(nóng)產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格在中長(zhǎng)期預(yù)計(jì)將呈上漲態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)投資回報(bào)率也會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定，并逐步上升。一項(xiàng)對(duì)投資基金、私募基金和大型上市農(nóng)業(yè)公司的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)有138個(gè)實(shí)體在全球各地有農(nóng)業(yè)投資[11]。

2跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易引發(fā)的國(guó)際關(guān)注和爭(zhēng)議

2.1引發(fā)關(guān)注和爭(zhēng)議的原因

與以往不同，此次興起的跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資活動(dòng)不是對(duì)農(nóng)業(yè)的上游和下游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，而是主要直接投資于農(nóng)業(yè)本身。這種投資進(jìn)行的第一步就是進(jìn)行土地等農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬的交易，而這正是跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資引起國(guó)際關(guān)注和爭(zhēng)議的所在。由于很多國(guó)家不允許外國(guó)人擁有土地，因此跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資獲取土地的主要方式就是租賃，其次才是收購(gòu)?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的土地租賃期短的少于十年，長(zhǎng)的可達(dá)99年，有的甚至是永久性的[12-13]。而且租地的年租金很低，從埃塞俄比亞的不到2美元/hm2，到利比里亞的5美元/hm2，再到喀麥隆的13.8美元/hm2。有些合同規(guī)定了5年的免租金期，有些則允許隨著時(shí)間推移對(duì)租金進(jìn)行調(diào)整[14]。長(zhǎng)期租賃與買斷所有權(quán)類似，因?yàn)橥顿Y者幾乎完整擁有所有權(quán)利，包括使用權(quán)、管理權(quán)、專屬權(quán)，而且在越來(lái)越多的案例中，還擁有租約轉(zhuǎn)讓權(quán)。租期長(zhǎng)，加之租金便宜，這在一定程度上助長(zhǎng)了投機(jī)性租賃行為。證據(jù)表明，很多土地交易完成后都沒(méi)有后續(xù)的生產(chǎn)性投資，只有20%的已公布投資項(xiàng)目在后期真正進(jìn)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，投機(jī)可能就是其中原因之一[15]。在非洲、中南美洲和亞洲的不少發(fā)展中國(guó)家，土地在法律上歸國(guó)家所有或被國(guó)家實(shí)際掌控。因此，政府機(jī)構(gòu)在土地權(quán)屬交易中起著核心作用。很多情況下，政府為了吸引外國(guó)投資者會(huì)利用自己的征地權(quán)剝奪投資所在地居民的土地權(quán)益[15]。在很多小農(nóng)系統(tǒng)中，個(gè)人獲得土地完整產(chǎn)權(quán)的情況是很少見(jiàn)的。相反，土地通常具備多重權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)居民習(xí)慣性地使用社區(qū)的農(nóng)地和其他公共資源。土地征用或官方主導(dǎo)的租賃在一定程度上侵害了原居民長(zhǎng)久擁有的習(xí)慣性權(quán)益，進(jìn)而影響了他們的生計(jì)。

2.2新殖民主義評(píng)論甚囂塵上

2008年，韓國(guó)大宇集團(tuán)與馬達(dá)加斯加政府簽署合作備忘錄，馬國(guó)政府原則同意將130萬(wàn)hm2土地長(zhǎng)期出租給大宇集團(tuán)用于種植棕櫚樹(shù)及其產(chǎn)品加工和出口，租期為99年。據(jù)美國(guó)政府估計(jì)，大宇集團(tuán)在馬達(dá)加斯加租用的農(nóng)田約占其可耕地面積的一半。該租賃協(xié)議引發(fā)國(guó)內(nèi)民眾和反對(duì)派的強(qiáng)烈不滿，并由此導(dǎo)致馬達(dá)加斯加政府倒臺(tái)。此后，大規(guī)模跨國(guó)投資活動(dòng)引起了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。包括知名非政府組織如樂(lè)施會(huì)（Oxfam）在內(nèi)的批評(píng)方指出，這類交易是一種新殖民主義形式。2011年2月在達(dá)喀爾召開(kāi)的世界社會(huì)論壇期間，“農(nóng)民之路”組織和西非農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，在食為先信息及行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)國(guó)際協(xié)會(huì)（Foodfirst Information and Action Network International）等其他組織的協(xié)助下，推動(dòng)通過(guò)了《達(dá)喀爾反土地掠奪請(qǐng)?jiān)笗贰?011年2-6月，500多家民間社會(huì)組織簽署了《達(dá)喀爾反土地掠奪請(qǐng)?jiān)笗?。這些組織呼吁各國(guó)政府立即停止目前或今后的大規(guī)模土地掠奪行為，歸還所掠奪的土地，進(jìn)行重新分配式的土地改革，并請(qǐng)求“各國(guó)、各區(qū)域組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)保障人民擁有土地的權(quán)利，支持家庭農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)。”近些年像韓國(guó)、海灣諸國(guó)、中國(guó)和印度等這些新興投資國(guó)加入對(duì)歐美日等投資先行者構(gòu)成了一定的競(jìng)爭(zhēng)壓力。盡管先行者和后來(lái)者在土地獲取上的方式類似，造成的影響也類似，但當(dāng)先行者占據(jù)優(yōu)勢(shì)以后再給后行者設(shè)置進(jìn)入障礙無(wú)疑是保護(hù)既得利益的有效手段。近些年，美日歐等國(guó)肆意宣揚(yáng)新興農(nóng)業(yè)投資國(guó)所謂的“圈地”影響，給后行者設(shè)置輿論壓力，其主要考慮恐怕是上屋抽梯，限制后行者分享發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)投資利益。

2.3事實(shí)與后果

然而，大量的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，官方記錄的土地交易量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于媒體報(bào)道中提到的交易量。雖然土地轉(zhuǎn)讓的交易量可能非常大，但外國(guó)投資者通常只構(gòu)成土地投資者的小部分。舉一個(gè)較為極端的例子：2004-2009年間利比里亞出現(xiàn)大規(guī)模土地征購(gòu)，涉及全國(guó)一半以上的農(nóng)用土地，這其中只有約30%的交易涉及外國(guó)投資者，且其中大多數(shù)為美歐日等跨國(guó)投資先行者長(zhǎng)期土地特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的續(xù)約。柬埔寨和埃塞俄比亞涉及土地征購(gòu)的農(nóng)業(yè)用地比例較高，柬埔寨為18%，而埃塞俄比亞為10%，但土地買賣的投資者大部分是其國(guó)內(nèi)投資者，特別是近年來(lái)，這一趨勢(shì)更加明顯[15-16]。在大部分其他國(guó)家，大規(guī)模土地征購(gòu)涉及的農(nóng)業(yè)用地大約占所有農(nóng)業(yè)用地的1%-3%，這些交易的投資者中，外國(guó)投資者只占了少數(shù)。盡管如此，國(guó)際社會(huì)關(guān)于土地權(quán)屬交易的討論更多地還是針對(duì)所謂的“新殖民主義”，而且新興投資國(guó)最容易受到指責(zé)。在國(guó)際社會(huì)尤其是輿論媒體的高度關(guān)注下，跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資進(jìn)程受到越來(lái)越大的道義壓力，一些東道國(guó)開(kāi)始收緊跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資門檻。例如莫桑比克暫停生物燃料項(xiàng)目用地供給，阿根廷通過(guò)了限制外國(guó)人購(gòu)買土地的法案，烏拉圭也將有類似行動(dòng)。全球興起的反農(nóng)業(yè)投資浪潮不僅不符合美國(guó)、日本和歐盟等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)跨國(guó)投資大國(guó)的利益，而且減緩了全球農(nóng)業(yè)投資進(jìn)程，不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。

3跨國(guó)農(nóng)業(yè)土地交易相關(guān)國(guó)際規(guī)則制定的最新進(jìn)展

為了規(guī)范所謂的“海外屯田”和各國(guó)在農(nóng)業(yè)用地治理中的行為，國(guó)際社會(huì)發(fā)起了旨在規(guī)范各國(guó)土地權(quán)屬治理和農(nóng)業(yè)國(guó)際投資的行為準(zhǔn)則的努力，由此形成了《國(guó)家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負(fù)責(zé)任治理自愿準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《自愿準(zhǔn)則》）和《促進(jìn)農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)任投資原則》（簡(jiǎn)稱《投資原則》）兩份文件。從發(fā)起方的意圖看，《自愿準(zhǔn)則》和《投資原則》是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，一個(gè)針對(duì)國(guó)內(nèi)土地權(quán)屬管理的制度安排，另一個(gè)針對(duì)具體的農(nóng)業(yè)投資活動(dòng)。最近幾年《自愿準(zhǔn)則》和《投資原則》的磋商與出臺(tái)占居了全球糧食安全治理工作的重要位置。

3.1《自愿準(zhǔn)則》的磋商過(guò)程與爭(zhēng)議點(diǎn)

（1）磋商過(guò)程。2009年初，F(xiàn)AO自然管理及環(huán)境司下屬土地權(quán)屬與管理處完成了一份“負(fù)責(zé)任土地及其他自然資源權(quán)屬治理自愿準(zhǔn)則”的討論文件。隨后FAO舉行了一系列區(qū)域性的磋商活動(dòng)，對(duì)該文件進(jìn)行了廣泛的討論，133個(gè)國(guó)家和近700名代表參加了相關(guān)的磋商活動(dòng)。2010年10月，在世界糧食安全委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“糧安委”）第36次會(huì)議上，土地權(quán)屬和國(guó)際農(nóng)業(yè)投資作為兩個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題得到了廣泛而深刻的討論。2011年4月，F(xiàn)AO召開(kāi)《自愿準(zhǔn)則》第一版草案（初稿）的發(fā)布會(huì)，同時(shí)在網(wǎng)站公布草案內(nèi)容。在糧安委的牽頭下，關(guān)于《自愿準(zhǔn)則》的政府間磋商分別于2011年7月和10月舉行，并在2012年3月的最后一次磋商會(huì)議中完成， 2012年5月召開(kāi)的糧安委特別會(huì)議通過(guò)了《自愿準(zhǔn)則》。

（2）參與磋商的主體特征?！蹲栽笢?zhǔn)則》一共分7部分，就《自愿準(zhǔn)則》的目標(biāo)、性質(zhì)和范圍，概要性事項(xiàng)，權(quán)屬權(quán)利及義務(wù)的認(rèn)定及分配，權(quán)屬權(quán)利及義務(wù)的轉(zhuǎn)讓及其他變更，權(quán)屬的行政管理，應(yīng)對(duì)氣候變化和緊急情況，執(zhí)行、監(jiān)測(cè)及評(píng)價(jià)等進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資活動(dòng)中出現(xiàn)的侵害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民非正式權(quán)屬權(quán)利的現(xiàn)象，《自愿準(zhǔn)則》要求各國(guó)保護(hù)沒(méi)有被納入法律體系的習(xí)慣性權(quán)屬，并規(guī)范征地行為。在磋商過(guò)程中，作為跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資的先行者，美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家積極推動(dòng)《自愿準(zhǔn)則》的出臺(tái)，并在其磋商中也發(fā)揮了核心作用。而作為土地供給方的東道國(guó)分為三種類型。一些國(guó)家需要國(guó)外投資來(lái)改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展條件和農(nóng)產(chǎn)品供給狀況，他們認(rèn)為《自愿準(zhǔn)則》的實(shí)施可能有利于改善其國(guó)內(nèi)的權(quán)屬治理，推動(dòng)解決本國(guó)的糧食安全問(wèn)題，也避免因內(nèi)外因素而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)與法律糾紛以及社會(huì)與政治動(dòng)蕩。因此，他們希望《自愿準(zhǔn)則》能夠通過(guò)。有的發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)際投資心存疑慮，尤其是在國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的壓力下對(duì)國(guó)際投資持排斥態(tài)度，但又不好直接表達(dá)。大部分非洲國(guó)家和部分拉美國(guó)家屬于這種類型。還有一些國(guó)家或許是因?yàn)榕c自身關(guān)系不太緊密而采取觀望和順從的態(tài)度。在整個(gè)磋商過(guò)程中非政府組織表現(xiàn)十分活躍，對(duì)《自愿準(zhǔn)則》的最終形成發(fā)揮了很大影響力。

（3）磋商中的主要分歧點(diǎn)。《自愿準(zhǔn)則》磋商的爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是《自愿準(zhǔn)則》的性質(zhì)。有的磋商代表力圖強(qiáng)化《自愿準(zhǔn)則》的強(qiáng)制性，傾向使用約束性和限制性較強(qiáng)的字眼，而大多數(shù)代表主張保留《自愿準(zhǔn)則》的自愿性，最后通過(guò)的文本接受了后者的建議;二是非正式權(quán)屬權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題，一些成員尤其是非政府組織主張歸還或補(bǔ)償權(quán)屬權(quán)利受侵害土著人民，這和存在土著權(quán)屬問(wèn)題的加拿大和澳大利亞等國(guó)產(chǎn)生了很大分歧，也受到一些投資先行國(guó)的反對(duì);三是農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬權(quán)利轉(zhuǎn)讓及其變更問(wèn)題?！蹲栽笢?zhǔn)則》要求各國(guó)要對(duì)征地規(guī)模予以限制，在這個(gè)問(wèn)題上主要新興農(nóng)業(yè)投資國(guó)（海灣國(guó)家和亞洲國(guó)家）與傳統(tǒng)投資國(guó)和部分非政府組織之間的分歧十分明顯;四是關(guān)于土地等農(nóng)業(yè)資源重新分配型改革問(wèn)題。部分非政府組織強(qiáng)烈要求在這些國(guó)家進(jìn)行土地資源的重新分配。但是這個(gè)提議卻嚴(yán)重危及那些早期在這些國(guó)家進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資的發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。例如，美國(guó)等國(guó)就明確提出反對(duì)進(jìn)行重新分配型改革，主張利用市場(chǎng)機(jī)制解決土地分配不公平問(wèn)題;五是關(guān)于暴力沖突問(wèn)題。該問(wèn)題在近中東的阿拉伯國(guó)家與美國(guó)和俄羅斯之間形成激烈的交鋒。前者如阿富汗、伊朗等主張?jiān)诿總€(gè)段落、甚至于標(biāo)題上都要采用“被占領(lǐng)土”（Occupation）的詞匯，而美國(guó)和俄羅斯則表示堅(jiān)決反對(duì)。

3.2 《投資原則》的出臺(tái)過(guò)程與核心內(nèi)容

（1）《投資原則》前期準(zhǔn)備過(guò)程?！锻顿Y原則》作為一項(xiàng)議題被提出來(lái)與《自愿準(zhǔn)則》時(shí)間相差無(wú)幾，但從被部分國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織提出到進(jìn)入正式官方磋商的進(jìn)程要緩慢得多。2009年9月23日，由日本政府、世界銀行、FAO、國(guó)際農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)基金會(huì)和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易及發(fā)展會(huì)議共同主持的“促進(jìn)負(fù)責(zé)任國(guó)際農(nóng)業(yè)投資”圓桌會(huì)議在美國(guó)紐約市召開(kāi)，此后國(guó)際農(nóng)業(yè)投資議題被廣泛納入國(guó)際論壇。在2009年11月舉辦的世界糧食安全首腦會(huì)議上，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布宣言，同意繼續(xù)研究投資原則和良好做法，以促進(jìn)負(fù)責(zé)任的國(guó)際農(nóng)業(yè)投資。2009年12月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第二委員會(huì)向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交草案，建議對(duì)跨國(guó)公司等進(jìn)行大規(guī)模購(gòu)地行動(dòng)表示關(guān)切，并強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資的重要性。2009年世界糧食安全首腦會(huì)議后，F(xiàn)AO、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議和世界銀行便開(kāi)始共同起草負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則。2010年2月，四家組織聯(lián)合發(fā)布了7 項(xiàng)“尊重權(quán)利、生計(jì)和資源的負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則”的摘要版本，以此作為“推動(dòng)全球?qū)υ挼挠懻撐谋尽保⒔M織了一些介紹并討論這些原則的相關(guān)活動(dòng)。在2011年 10月召開(kāi)的糧安委第三十七屆會(huì)議上，各成員國(guó)“支持在糧安委內(nèi)部發(fā)起一個(gè)包容性磋商進(jìn)程，為加強(qiáng)糧食安全和營(yíng)養(yǎng)的負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資制定原則，并爭(zhēng)取擴(kuò)大對(duì)這些原則的認(rèn)同。”

（2）《投資原則》正式磋商案文的出臺(tái)。2013年4月，糧安委秘書處發(fā)布了《糧食安全與營(yíng)養(yǎng)背景下的負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則》零草案。經(jīng)過(guò)2013年5月召開(kāi)的開(kāi)放性工作組會(huì)議上的討論，糧安委秘書處于2013年7月推出包含8條原則的零草案。在經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的區(qū)域性磋商后，糧安委秘書處又在2014年4月推出《投資原則》第一稿，并將其作為開(kāi)展負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資進(jìn)一步磋商的基礎(chǔ)文件。在這個(gè)文件中，糧安委又將原則擴(kuò)充到10條。根據(jù)2014年8月最新磋商結(jié)果，負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該具有以下特點(diǎn)：要有利于改善糧食安全和營(yíng)養(yǎng)，有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、內(nèi)涵式發(fā)展并減少貧困，有利于促進(jìn)性別平等，要有利于當(dāng)?shù)啬贻p人參與投資活動(dòng)，要尊重農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬權(quán)利，要保證自然資源的可持續(xù)利用，要尊重當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)文化，要推動(dòng)建立安全健康的生產(chǎn)體系等?！锻顿Y原則》高度重視國(guó)家在負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資中的作用?！锻顿Y原則》認(rèn)為國(guó)家在實(shí)現(xiàn)糧食安全和營(yíng)養(yǎng)方面負(fù)有首要責(zé)任，國(guó)家應(yīng)該盡量確保負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資（無(wú)論是在國(guó)內(nèi)的還是在國(guó)外的）要和其在國(guó)內(nèi)法及國(guó)際法的義務(wù)相一致，符合相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易及投資協(xié)定;國(guó)家不應(yīng)該運(yùn)用原則去實(shí)行貿(mào)易壁壘或采取保護(hù)主義做法;應(yīng)鼓勵(lì)各國(guó)建立穩(wěn)定和長(zhǎng)期的國(guó)家糧食安全和營(yíng)養(yǎng)戰(zhàn)略;各國(guó)應(yīng)該努力創(chuàng)造有利于負(fù)責(zé)任投資的環(huán)境，包括立法、政策、公共行政、公共物品提供等。

（3）《投資原則》磋商的爭(zhēng)議點(diǎn)?！锻顿Y原則》的討論和官方磋商已經(jīng)持續(xù)了4年多時(shí)間，整個(gè)過(guò)程充滿了爭(zhēng)論和妥協(xié)，主要投資國(guó)和民間社會(huì)組織、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家、投資先行國(guó)和新興投資國(guó)之間都有不一致的利益所求。就《投資原則》的性質(zhì)而言，在整個(gè)磋商的過(guò)程中總有一些代表希望增強(qiáng)《投資原則》的約束力，而這與農(nóng)業(yè)投資國(guó)和急于尋求農(nóng)業(yè)投資的國(guó)家的訴求相悖?！锻顿Y原則》強(qiáng)調(diào)了小農(nóng)在負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則中的作用，但許多發(fā)展中國(guó)家和民間社會(huì)代表依然認(rèn)為其對(duì)小農(nóng)作用強(qiáng)調(diào)得還很不夠，于是在磋商中不得不一再增加小農(nóng)作用的內(nèi)容。一些民間組織代表反對(duì)大規(guī)模土地權(quán)屬交易，提出要“避免大規(guī)模土地轉(zhuǎn)移”，主要投資國(guó)對(duì)此表示明確反對(duì)，他們認(rèn)為沒(méi)有任何證據(jù)顯示大規(guī)模農(nóng)業(yè)投資就是不負(fù)責(zé)任的。磋商過(guò)程中，土著權(quán)利問(wèn)題再次成為代表們爭(zhēng)論的核心問(wèn)題，民間社會(huì)組織與美國(guó)和加拿大等存在土著居民問(wèn)題的國(guó)家代表之間存在很大分歧。在磋商過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的一些分歧也暴露了出來(lái)。例如在氣候變化問(wèn)題上，發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)投資要“適應(yīng)氣候變化”，而發(fā)達(dá)國(guó)家則強(qiáng)調(diào)“緩解氣候變化”，而這種表述隱含著要求各國(guó)采取減排措施，對(duì)此雙方爭(zhēng)議比較大。有的發(fā)達(dá)國(guó)家代表希望將市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題引入《投資原則》中，而發(fā)展中國(guó)家對(duì)此表示反對(duì)。此外，一些國(guó)家和民間社會(huì)代表力圖將一些容易引發(fā)爭(zhēng)議的國(guó)際文書內(nèi)容引入《投資原則》，這也在一定程度上增加磋商的難度。

3.3《自愿準(zhǔn)則》和《投資原則》的總體導(dǎo)向

《自愿準(zhǔn)則》和《投資原則》是在跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資備受爭(zhēng)議的國(guó)際背景下出現(xiàn)的，也是國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)這種爭(zhēng)議的一種反饋。盡管在這兩個(gè)文件的磋商中存在一些反投資的聲音，但毫無(wú)疑問(wèn)促進(jìn)投資仍然是它們的總體導(dǎo)向。不可否認(rèn)，在以往的農(nóng)業(yè)投資中的確存在一些問(wèn)題，但國(guó)際社會(huì)更清楚，應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的方式不是放緩農(nóng)業(yè)投資步伐，而是采取有效措施限制投資帶來(lái)的負(fù)面影響。畢竟要保障全球糧食安全，增加投資是必然選擇。

作為自愿性質(zhì)的國(guó)際文件，《自愿準(zhǔn)則》和《投資原則》將在多大程度上規(guī)范未來(lái)的農(nóng)業(yè)投資行為存在很大不確定性。甚至他們能不能打消國(guó)際社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為的看法也是個(gè)未知數(shù)。因?yàn)樵缭谒募医M織聯(lián)合發(fā)布了7 項(xiàng)“尊重權(quán)利、生計(jì)和資源的負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則”的摘要版本時(shí)，就有民間團(tuán)體認(rèn)為《投資原則》只是在明修棧道暗渡陳倉(cāng)，其用意是要將“土地掠奪”正?；痆17]。他們認(rèn)為美歐等國(guó)極力推動(dòng)《農(nóng)業(yè)投資原則》出臺(tái)的本意是為土地掠奪提供支持。不管這種懷疑是不是有依據(jù)，但可以肯定的是，美歐等跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資先行國(guó)與反投資民間組織的主張有著很大分歧。其表現(xiàn)就是在其主導(dǎo)的原則案文中竭力反對(duì)有可能侵害其既得利益的內(nèi)容，如進(jìn)行再分配型改革等。當(dāng)然，他們更不可能接受《達(dá)喀爾反土地掠奪請(qǐng)?jiān)笗诽岬降摹皻w還所掠奪的土地”等要求。2011年6月23日巴黎20國(guó)集團(tuán)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議的與會(huì)者均收到了《達(dá)喀爾反土地掠奪請(qǐng)?jiān)笗?，但?qǐng)?jiān)笗峁┑男袆?dòng)并不在各國(guó)政要考慮的選項(xiàng)之內(nèi)。

4對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)“走出去”的影響及戰(zhàn)略選擇

近些年國(guó)際社會(huì)關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)走出去的報(bào)道不斷升溫，特別是在伴隨著全球糧食危機(jī)帶來(lái)恐慌情緒，關(guān)于中國(guó)新殖民主義的批評(píng)聲音也甚囂塵上。跨國(guó)農(nóng)業(yè)投資新規(guī)則的出臺(tái)可能會(huì)增加土地租用的成本以及投資的不確定性，進(jìn)而加大農(nóng)業(yè)“走出去”的難度。但是從長(zhǎng)期看，負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資有利于投資企業(yè)獲得長(zhǎng)久的穩(wěn)定利益。新的投資規(guī)則有利于東道國(guó)改善國(guó)內(nèi)的土地等資源的權(quán)屬治理，使得農(nóng)業(yè)投資擁有更為良好的制度和法律環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)投資的不確定性，也有利于投資企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用窠⒑椭C的關(guān)系。《投資原則》是一個(gè)投資促進(jìn)原則，而不是反投資原則。中國(guó)企業(yè)在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)必須尊重當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋睾退荣Y源權(quán)利，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，防止由開(kāi)發(fā)行為引起的失業(yè)和貧困。此外，中國(guó)企業(yè)應(yīng)該學(xué)會(huì)與民間組織交往，充分展示中國(guó)企業(yè)海外農(nóng)業(yè)投資對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和改善當(dāng)?shù)孛裆l(fā)揮的積極作用，以實(shí)際行動(dòng)扭轉(zhuǎn)西方媒體對(duì)中國(guó)企業(yè)的妖魔化宣傳。作為世界最大的糧食生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，中國(guó)的糧食安全狀況必然受全球糧食安全狀況的影響，相應(yīng)地，我國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)該有更為廣闊的全球視角。全球糧食安全狀況的改善，全球饑餓人口的減少將利于我國(guó)糧食國(guó)際獲取能力的增強(qiáng)，因此扎扎實(shí)實(shí)地做好農(nóng)業(yè)發(fā)展援助，幫助缺糧國(guó)提高糧食自給率也應(yīng)該是我國(guó)糧食安全國(guó)際戰(zhàn)略的內(nèi)容之一。

（編輯：劉照勝）

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Analysis of Transnational Farm Land Tenure Transactions and Trend of Formulating

Relevant International Rules

WANG Shihai1LI Xiande2CHEN Yangfen2

（1.College of Economics & Management， Shandong Agricultural University， Taian Shandong 271018，China;

2.Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081，China）

Abstract

Sustainable agricultural investment is the basic measure to ensure the worlds food security. As the global grain price goes up， agricultural investment is heating up again. The accompanying transnational land tenure transactions and the corresponding international rules have become major concerns of global food security governance. This article examines the latest dynamics in transnational agricultural investment through analyzing the status quo of transnational land tenure transactions and the trend of formulating relevant international rules， which can be the reference for China to participate in international agricultural economic activities. Studies show that in the new round of agricultural investment boom， the investment subject remains traditional agricultural investors including the U.S.， EU and Japan. Emerging countries have smaller investment scale but attract much attention from international community. New investment activities have witnessed violations of local residents land tenure rights. Thus， transnational land tenure transactions face numerous disputes. To facilitate the orderly agricultural investment， international institutions centered around FAO are striving to improve farm land tenure governance and formulate the transaction rules， and have formed the “Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land， Fisheries and Forests in the Context of National Food Security” after longtime international negotiations. Another relevant rule， “Principles for Responsible Investment in Agriculture and Food Systems”， is under negotiation. The two rules are to solve two aspects of the same problem with the former one aiming at the institutional arrangement of domestic land tenure governance and the latter one at specific agricultural investment activities. Their goal is the same： to strengthen the land tenure governance of developing countries and protect the property rights of farmers， particularly smallscale farmers， so as to ensure comprehensive food security. The newlyreleased international rule of land tenure transaction raises the access threshold to agricultural investment， but provides a sound institutional and law environment and reduces uncertainties of agricultural investment. In this context， Chinese agricultural enterprises should make proper adjustments to go out and adapt to the new investment environment.

Key wordstransnational agricultural land tenure transactions; international rule; tenure; agriculture “Going Global” strategy