績效核算在政府績效評(píng)估中的應(yīng)用初探

摘要：我國的政府績效評(píng)估工作開始于20世紀(jì)90年代，隨著改革的持續(xù)深入，績效評(píng)估結(jié)果的正確與否，越來越成為各級(jí)政府部門施政工作的指南，因此建立科學(xué)的績效評(píng)估體系十分必要。本文從我國政府績效評(píng)估現(xiàn)狀出發(fā)，分析了我國目前政府績效評(píng)估工作中存在的問題，提出了開展政府績效核算的新設(shè)想，并闡述了績效核算在政府績效評(píng)估應(yīng)用中的意義，為建立科學(xué)的績效評(píng)估體系提供了參考。

關(guān)鍵詞：績效核算 績效評(píng)估 應(yīng)用

一、我國政府績效評(píng)估現(xiàn)狀

政府績效評(píng)估起源于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)，西方一些國家為了解決經(jīng)濟(jì)政治中存在的一系列問題，特別是公共管理方面存在的問題，重塑政府形象而推出了績效評(píng)估制度，并獲得了巨大的成功。90年代初期，我國在目標(biāo)管理責(zé)任制的基礎(chǔ)上，也在政府相關(guān)部門推行了績效評(píng)估工作。有的把績效與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合，有的以改善政府管理服務(wù)質(zhì)量，提高公眾滿意度為主要內(nèi)容，有的是以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容，由“第三方”專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的政府績效評(píng)估，也有引入通用模型進(jìn)行的績效評(píng)估。桑助來教授把我國政府績效評(píng)估總體分為八個(gè)評(píng)估體系，代表了我國政府績效評(píng)估的特色，也代表了我國政府績效評(píng)估發(fā)展至今所取得的主要的理論和實(shí)踐成果。

二、政府績效評(píng)估中存在的問題

目前我國政府績效評(píng)估工作無論是理論研究還是在實(shí)踐上都處于發(fā)展階段，因此存在問題也比較突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府績效評(píng)估體系不健全

1.績效評(píng)估主體單一。目前來看，績效評(píng)估依然是作為政府的一種內(nèi)部行為，只限定在各個(gè)政府部門自身開展評(píng)估，并主要以“自上而下”的方式進(jìn)行。一些政府部門從自身需要出發(fā)，很少考慮到社會(huì)公眾的利益和需求，將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的利益和自身利益凌駕于公共利益之上，大搞“形象工程”和“政績工程”，過分注重眼前利益，追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值，弱化了“以人為本”的價(jià)值理念，扭曲了價(jià)值取向，使得政府既無法建立起科學(xué)合理的績效評(píng)估體系，也不能使績效評(píng)估工作健康有序的發(fā)展。

2.績效評(píng)估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制度。目前我國地方政府在績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置、評(píng)估方法設(shè)計(jì)等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且不具有連貫性，如過分重視GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)公共服務(wù)、公共管理以及公眾滿意度等民本指標(biāo)的關(guān)注較少；每年的考核指標(biāo)變化也較大，運(yùn)用的評(píng)估方法也不一樣；由于各地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得評(píng)估結(jié)果可比性較差。同時(shí)，在評(píng)估過程中，由于主觀因素較多，使得評(píng)估結(jié)果凸顯主觀意圖大于客觀表現(xiàn)等。這不僅不利于政府績效評(píng)估結(jié)果的利用，以及查找自身工作中的不足，更不利于地方政府職能的有效發(fā)揮和轉(zhuǎn)變。

3.績效評(píng)估結(jié)果對(duì)地方政府部門難以發(fā)揮正確引領(lǐng)作用。目前的政府績效評(píng)估由于過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，導(dǎo)致許多政府官員把主要的注意力放在短期內(nèi)能夠產(chǎn)生的效益和效果上，忽視成本開支，忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)，忽視對(duì)長遠(yuǎn)發(fā)展的謀劃。

采用政府主導(dǎo)的績效評(píng)估方式，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果以領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向，下級(jí)機(jī)關(guān)為迎合上級(jí)要求，忽視社會(huì)公眾的利益和需求，“數(shù)字政績”應(yīng)運(yùn)而生。一些地方政府官員為達(dá)到升職目的，利用行政權(quán)力、信息不對(duì)稱等來降低本地、本部門信息的真實(shí)性，從中獲取利益。更為普遍的現(xiàn)象是許多地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)漠視績效評(píng)價(jià)結(jié)果，往往是一評(píng)了事，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用流于形式。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策而言，績效評(píng)價(jià)結(jié)果只是一個(gè)參考，一些官員存在“帶病”提拔升遷，使得政府績效評(píng)估結(jié)果的公信力嚴(yán)重缺失。

（二）政府績效評(píng)估缺乏真實(shí)、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐

1.績效評(píng)估內(nèi)容不全面。各級(jí)政府進(jìn)行績效評(píng)估需要大量的數(shù)據(jù)資料，而科學(xué)有效地收集、篩選、儲(chǔ)存、加工和傳遞數(shù)據(jù)信息，是保證政府績效評(píng)估順利開展的重要前提。但是目前我國政府績效評(píng)估缺乏大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的支持，使得績效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性無法得到有效保證，評(píng)估結(jié)果無法真正反映政府部門和工作人員的工作業(yè)績，績效評(píng)估的功能和作用不能得到很好的發(fā)揮，難以形成遏制腐敗和不正之風(fēng)滋生的長效機(jī)制。

2.缺乏統(tǒng)一的法規(guī)指導(dǎo)。目前，我國政府績效評(píng)估工作缺乏統(tǒng)一的政策法規(guī)指導(dǎo)，使得績效評(píng)估工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在較大的盲目性。主要表現(xiàn)在：（1）缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前我國的政府績效評(píng)估工作一般由組織部門、人事部門來負(fù)責(zé)，具體到各部門、單位，既沒有專門負(fù)責(zé)人員，也沒有專門的機(jī)構(gòu)和辦公條件，沒有形成上下統(tǒng)一的工作體系和機(jī)構(gòu)。（2）缺乏統(tǒng)一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國許多地區(qū)的政府績效評(píng)估依然采用傳統(tǒng)的考核方式，以個(gè)人總結(jié)代替部門考核，用單項(xiàng)評(píng)比檢查代替綜合績效評(píng)估，績效評(píng)估的隨意性較大。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地區(qū)和部門各自為政，給政府績效考核的全面推行帶來難度。（3）缺乏統(tǒng)一的績效評(píng)估程序和評(píng)估指標(biāo)，導(dǎo)致政府績效評(píng)估不確定因素增加，不利于形成長效評(píng)估機(jī)制。

三、開展政府績效核算的設(shè)想

基于我國政府績效評(píng)估存在的問題及現(xiàn)狀，本文提出了對(duì)政府績效開展核算的設(shè)想。具體是對(duì)每一績效評(píng)估對(duì)象進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全面的核算和監(jiān)督。主要包括：設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶，采用復(fù)式績效記賬，填制績效憑證，登記績效賬簿，計(jì)算績效成本，編制績效報(bào)告。這六個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，共同組成政府績效核算體系。

（一）設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶

設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶，是對(duì)政府績效評(píng)估對(duì)象具體內(nèi)容進(jìn)行的分類反映和監(jiān)督方法。政府績效評(píng)估對(duì)象包含的內(nèi)容紛繁復(fù)雜，設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶就是根據(jù)績效對(duì)象具體內(nèi)容的不同特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)管理的不同要求，選擇一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，并事先規(guī)定分類核算指標(biāo)項(xiàng)目，開設(shè)相應(yīng)的賬戶，以取得所需要的核算指標(biāo)。

正確、科學(xué)地設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶，細(xì)化政府績效評(píng)估對(duì)象，提供績效評(píng)估核算的具體內(nèi)容，是滿足經(jīng)營管理需要，完成績效評(píng)估核算任務(wù)的基礎(chǔ)。

（二）復(fù)式績效記賬

復(fù)式績效記賬是指對(duì)每一項(xiàng)政府績效都要在兩個(gè)或兩個(gè)以上的相互聯(lián)系的績效賬戶中進(jìn)行登記。復(fù)式績效記賬一方面能全面、系統(tǒng)地反映政府行為引起績效變化的來龍去脈；另一方面通過績效賬戶之間的一種平衡關(guān)系，檢查績效記錄的正確性。例如，政府投資6 000萬元治理污染，采用復(fù)式績效記賬法就要同時(shí)在“環(huán)境治理”賬戶和“政府公共支出”賬戶分別反映環(huán)境效益增加了6 000萬元，政府公共支出增加6 000萬元。這樣就能在賬戶中全面核算并監(jiān)督績效對(duì)象。endprint

（三）填制和審核績效憑證

各單位發(fā)生的任何績效事項(xiàng)都必須取得原始憑證，證明該績效業(yè)務(wù)的發(fā)生或完成。原始憑證要送交績效核算部門進(jìn)行審核，審核手續(xù)是否齊全、業(yè)務(wù)的發(fā)生是否合理合法等，經(jīng)審核無誤后，才能編制績效記賬憑證。審核和填制績效憑證是績效核算的一種專門方法，它能保證績效核算記錄的完整、可靠，提高績效核算質(zhì)量。

（四）登記績效賬簿

績效賬簿是具有一定格式，用來記錄政府部門績效的簿籍。登記績效賬簿就是根據(jù)績效憑證，采用復(fù)式績效記賬，把部門績效發(fā)生業(yè)務(wù)分門別類、內(nèi)容連續(xù)地在有關(guān)賬簿中進(jìn)行登記的方法。借助于績效賬簿，就能將各單位分散的績效業(yè)務(wù)進(jìn)行分類匯總，同時(shí)系統(tǒng)地提供每一類績效活動(dòng)的完整資料，了解一類或全部績效業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)展變化的全過程，更加適應(yīng)績效管理的需要?？冃з~簿記錄的各種數(shù)據(jù)資料，也是編制績效報(bào)表的重要依據(jù)。

（五）計(jì)算績效成本

績效成本計(jì)算是按照一定績效對(duì)象歸集和分配績效業(yè)務(wù)過程中發(fā)生的各種費(fèi)用，以便確定各績效對(duì)象的總成本。例如政府有關(guān)部門計(jì)算治理污染的成本，就要把治理活動(dòng)過程中所耗用的材料、支付的工資、有形的和無形的費(fèi)用，以及發(fā)生的其他費(fèi)用加以歸集，計(jì)算其總成本?？冃С杀臼蔷C合反映政府部門施政活動(dòng)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。正確地進(jìn)行績效成本計(jì)算，可以考核政府部門施政活動(dòng)過程的費(fèi)用支出水平，是正確計(jì)算績效成果及效益的基礎(chǔ)，并為政府部門進(jìn)一步?jīng)Q策提供重要參考數(shù)據(jù)。

（六）編制績效報(bào)告

績效報(bào)告是指政府部門對(duì)外提供的反映政府部門某一特定日期的財(cái)務(wù)狀況和某一考核期間的績效成果等信息的文件?？冃?bào)告包括績效報(bào)表和其他應(yīng)當(dāng)在績效報(bào)告中披露的相關(guān)信息和資料。其中，績效報(bào)表是績效報(bào)告的主要構(gòu)成內(nèi)容?？冃?bào)表至少應(yīng)當(dāng)包括：（1）資產(chǎn)權(quán)益表；（2）績效成果表；（3）權(quán)益變動(dòng)表；（4）附注。

編制績效報(bào)表是根據(jù)績效賬簿記錄的數(shù)據(jù)資料，采用一定的表格形式，概括、綜合地反映各政府單位在一定時(shí)期內(nèi)施政過程和結(jié)果的一種方法。編制績效報(bào)表是對(duì)日常績效核算工作的總結(jié)，是在績效賬簿記錄基礎(chǔ)上對(duì)績效核算資料的進(jìn)一步加工整理?？冃?bào)表提供的資料是進(jìn)行績效分析、績效評(píng)估、績效檢查的重要依據(jù)。

上述績效核算的各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，密切配合，構(gòu)成了一個(gè)完整的績效核算方法體系。政府施政業(yè)務(wù)發(fā)生后，取得和填制績效憑證；按政府績效指標(biāo)科目對(duì)施政業(yè)務(wù)進(jìn)行分類核算，并運(yùn)用復(fù)式績效記賬法在有關(guān)賬簿中進(jìn)行績效登記；對(duì)政府部門施政活動(dòng)過程中各種費(fèi)用進(jìn)行成本計(jì)算；期末，根據(jù)績效賬簿記錄資料和其他資料，進(jìn)行必要的加工計(jì)算，編制績效報(bào)表和績效報(bào)告。它們之間的聯(lián)系如圖1所示。

四、績效核算在政府績效評(píng)估應(yīng)用中的意義

（一）績效核算為政府部門正確開展績效評(píng)估提供可靠的數(shù)據(jù)支撐

在政府部門開展績效核算，不僅客觀完整地記錄了政府各部門在施政過程中發(fā)生的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，也對(duì)政府行為的成本費(fèi)用進(jìn)行了系統(tǒng)計(jì)算記錄，進(jìn)而較客觀地反映了各政府部門的績效成果，為全面開展政府績效分析、績效評(píng)估提供了詳實(shí)可靠的數(shù)據(jù)。

（二）開展政府各部門績效核算，有利于查找政府各部門施政過程中存在的問題

政府績效核算記錄了政府施政行為的全過程，其施政的好壞，通過績效成果與成本費(fèi)用的對(duì)比，就可以使各個(gè)階段、各個(gè)項(xiàng)目施政業(yè)績得到反映，并能及時(shí)糾正政府管理活動(dòng)中的偏差，提高政府決策水平，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

（三）開展政府各部門績效核算，有利于改善政府部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系

政府績效核算強(qiáng)化了政府各部門執(zhí)政為民的治理理念，重塑了政府形象與角色。政府績效核算提供的真實(shí)有效的信息，不僅為廣大人民群眾所熟知、所接受，也使社會(huì)公眾參與到政府績效的核算與監(jiān)督中，極大地改善了政府部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，強(qiáng)化了政府與公眾的互動(dòng)，提升了政府公信力，重塑了政府角色，從而促進(jìn)“服務(wù)行政”的發(fā)展。

（四）開展政府各部門績效核算，增加了政府活動(dòng)的透明度，發(fā)揮績效成果的正確引領(lǐng)作用

政府績效核算為公眾正確地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)政府管理的結(jié)果提供了可能性，并在一定程度上成為社會(huì)公眾對(duì)政府部門進(jìn)行監(jiān)督的有效工具。由于績效核算增加了政府活動(dòng)的透明度，核算結(jié)果很大程度上可以辨別政府管理活動(dòng)成效，因此，它有助于擺脫政府部門管理目標(biāo)模糊和資源浪費(fèi)的弊病，并促進(jìn)政府各部門堅(jiān)定不移地推行政務(wù)公開，以公眾需求為導(dǎo)向，走有回應(yīng)性、有責(zé)任心和更富有效率之路。J

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作者簡介：

夏長會(huì)，男，碩士研究生，高級(jí)講師；研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。endprint