我國城市綠色低碳發(fā)展的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

伊文婧　楊宏偉

一、我國城市綠色低碳發(fā)展現(xiàn)狀

城市是人類社會工商業(yè)活動發(fā)展的產(chǎn)物，是人類文明的重要標志。2011年，全球52%的人口居住在城市，我國城市化率（2012年）也超過52%，達到全球平均水平。這就意味著我國經(jīng)過30多年的改革開放，開始進入以城市型社會為主體的新城市時代，在全球綠色低碳發(fā)展的背景下，我國城市化進程過程中面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

（一）我國城市化進程與趨勢

1、我國城市化發(fā)展進入新階段

城市化本質(zhì)上是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，發(fā)展過程具有客觀性，國家或地區(qū)的綜合經(jīng)濟實力、工業(yè)化水平?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化水平的高低。根據(jù)國際經(jīng)驗，50%城市化率是城市化由加速推進轉(zhuǎn)變?yōu)闇p速推進的一個重要拐點＼，一旦越過這一拐點，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、強化城市管理將成為其核心問題。

2、未來我國城市化發(fā)展重在提升質(zhì)量

城市化發(fā)展具有明顯的階段性特征。根據(jù)美國城市地理學家諾瑟姆的研究，城市化進程可分為按照S型曲線增長的三個階段。從人口城鎮(zhèn)化率來看，目前我國已經(jīng)進入初級城市化社會。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國城鎮(zhèn)化目前的發(fā)展階段，2020年前后我國城市化率將超過60%，屆時我國將整體邁進中級城市型社會。

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進城市化健康發(fā)展。隨著居民收入水平的提高和消費需求的升級，人們需要的是一個更加生態(tài)環(huán)保、宜居舒適、集約高效的現(xiàn)代化城市。為此構(gòu)建綠色經(jīng)濟，推進綠色生活和消費方式，積極推動經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護融合，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城市化道路，促進城市綠色低碳發(fā)展。

（二）我國城市環(huán)境和能源資源利用現(xiàn)狀

我國城市化快速推進過程中，在環(huán)境污染、能源結(jié)構(gòu)和資源利用效率方面遇到了一系列問題，成為阻礙城市綠色低碳發(fā)展的障礙。

1、我國城市環(huán)境污染問題嚴重

隨著我國城市化進程加快，人口向城市遷移，機動車保有量急劇增加，城市環(huán)境所承受的壓力加大，在傳統(tǒng)的可吸入顆粒物（PM10）和總懸浮顆粒物污染未全面解決的情況下，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等城市集中地區(qū)出現(xiàn)了嚴重的可入肺細顆粒物（PM2.5）污染。城市工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、商業(yè)和居民生活排放出大量的SO2、NOx、CO等有害氣體和煙塵，是污染的主要來源，這與我國以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)和機動車保有量的迅猛增加高度相關(guān)。2011年我國NOx排放量達到2404萬噸，而目前美國為1394萬噸，歐盟27國1041萬噸，日本187萬噸[5]。2011年世界衛(wèi)生組織（WHO）發(fā)布了1100個城市的空氣質(zhì)量及排名，其中我國32個城市，排名在812—1058位。

城市生態(tài)系統(tǒng)資源利用效率低，是造成城市環(huán)境質(zhì)量惡化的另一個重要原因。城市生態(tài)系統(tǒng)的分解功能不全，大量的物資和能源以廢物的形式輸出，循環(huán)利用效率低，浪費嚴重。我國城市生活垃圾分類及循環(huán)綜合利用水平低。2012年我國城市生活垃圾的清運量達到1.7億噸，已有三分之二的大中城市陷入垃圾包圍之中。城市生態(tài)環(huán)境惡化。城市自然植被覆蓋率較低，鋼筋水泥面積不斷擴大，生態(tài)超載現(xiàn)象嚴重。城市水體污染嚴重，地表水和地下水都受到嚴重污染。

2、能源消費是引發(fā)我國城市環(huán)境問題的主要因素

我國終端能源消費絕大部分在城市里發(fā)生，城市能源消費量從1996年的12.5億噸標煤增長到2011年的32.6億噸標煤，占全國的比重從92.8%提高到93.7%。特別是城市能源消費結(jié)構(gòu)清潔化程度低，有70%以上（根據(jù)地級及以上城市數(shù)據(jù)測算）是煤炭，清潔化石能源天然氣的比重僅占4%，電力也僅占6%，而且這一問題在人口聚集度較高的中東部地區(qū)更為嚴重。在排放量一定的情況下，人口密度增大會加劇環(huán)境污染對人們健康的損害程度。

3、我國城市資源利用方式粗放

城市土地利用不夠集約。我國城市土地利用中建設(shè)用地利用粗放，注重外延擴張，不考慮實際需求。我國城市土地利用結(jié)構(gòu)長期處于不合理的狀態(tài)，表現(xiàn)為工業(yè)用地比例偏大，城市住宅、交通、環(huán)境綠化和第三產(chǎn)業(yè)比例過低。一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設(shè)寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。

城市水短缺且污染嚴重。我國水資源時空分布極不均勻，城市水資源表現(xiàn)為污染、短缺嚴重。據(jù)分析，我國660多個城市中，平均缺水率近10%。日益嚴重的水污染不僅極大地破壞了生態(tài)環(huán)境，而且進一步加劇了本已嚴重的水資源短缺矛盾，城市取水日益困難。特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于工業(yè)的粗放型發(fā)展，工業(yè)與居民日常用水的矛盾日益突出。水污染導致地表水不可利用后，地下水成為人們獲取水資源的另一渠道。地下水的大量開采導致地面沉降這一嚴重的生態(tài)問題。

二、我國城市綠色低碳發(fā)展面臨挑戰(zhàn)和改進方向

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。未來我國城市綠色低碳發(fā)展需要應對如下挑戰(zhàn)：

（一）未來人口城市化進程總量大、問題多

1、我國人口城鎮(zhèn)化進程加快

隨著我國城市人口比重超過50%，城鎮(zhèn)化進程進入加速階段，未來大約有2億多農(nóng)村人口進入城市。此外還有大量有城鎮(zhèn)戶籍的人口到其他城市工作和生活。這會給我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務帶來巨大挑戰(zhàn)。城市人口的集聚也會惡化能源供給壓力、環(huán)境污染問題等。

2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有待改善endprint

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，經(jīng)濟發(fā)展的核心問題是傳統(tǒng)部門的剩余勞動力向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移的問題。近年來我國城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，如果把醫(yī)療、教育和失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進去，我國城鄉(xiāng)收入差距更高。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用，也存在著社會風險隱患。

（二）城市布局與規(guī)模結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

1、東中西地區(qū)城市分布不均

根據(jù)城市社會的定義，北京、上海、天津已經(jīng)進入高級城市型社會，而中西部地區(qū)仍處于鄉(xiāng)村型社會。在我國未來城市化發(fā)展中，要注意提高東部地區(qū)城市化發(fā)展質(zhì)量，提升城市競爭力，注重創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，促進城市化和工業(yè)化、信息化良好互動。中部地區(qū)城市化發(fā)展的重點是如何協(xié)調(diào)好耕地保護的矛盾，解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，積極提高就業(yè)崗位供給能力。西部地區(qū)城市化發(fā)展過程中，要承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，再此過程中要注重新建產(chǎn)業(yè)的先進性和創(chuàng)新性，兼顧人民生活水平的提高和生態(tài)環(huán)境保護、恢復。

2、協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展

國家對于不同規(guī)模城市發(fā)展的戰(zhàn)略是，“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。但在過去的幾十年里，我國人口向特大城市過度聚集現(xiàn)象嚴重，特大城市個數(shù)和人口占比都急劇增長。特別是在一些地區(qū)，出現(xiàn)城市群現(xiàn)象或城市地帶的集群發(fā)展模式，但城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高。鑒于我國特大城市人口密度過大和資源環(huán)境問題，未來我國城市發(fā)展要限制特大城市發(fā)展規(guī)模，重點發(fā)展中小城市，合理發(fā)展小城鎮(zhèn)。

3、優(yōu)化城市內(nèi)部空間布局

我國城市無序蔓延現(xiàn)象突出。城市化的發(fā)展更多的依賴于土地、勞動力等廉價資源的投資，發(fā)展模式粗放，效益低下的現(xiàn)象依然存在。部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇。要依照國家有關(guān)主體功能區(qū)規(guī)劃的基本思路，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城市化格局，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

4、城市群功能需得到進一步發(fā)揮

目前我國主要城市群在發(fā)展過程中，中心城市的首位作用不夠突出，對周邊城市帶動作用不強。以長江三角洲為例，上海常駐人口占全國的10%左右，與發(fā)達國家相比其規(guī)模相對較大，但GDP只占全國5%左右，與發(fā)達國家首位城市占全國GDP的比重相比還有較大差距。首位城市的競爭力應不僅表現(xiàn)在人口數(shù)量上，還應表現(xiàn)在經(jīng)濟水平、人口素質(zhì)等各方面。

我國城市群內(nèi)部的空間布局存在很大優(yōu)化空間。隨著生產(chǎn)服務業(yè)的發(fā)展，工業(yè)化推進城市化的動力機制將發(fā)生質(zhì)的變化。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)經(jīng)歷從工業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向服務業(yè)，尤其轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化商業(yè)和金融服務業(yè)， 去工業(yè)化對我國城市群空間布局會有深遠影響， 尤其后工業(yè)化對我國城市群的地域空間結(jié)構(gòu)變化的影響研究尤其重要。

（三）城市經(jīng)濟粗放型發(fā)展方式難以為繼需要綠色轉(zhuǎn)型

1、用綠色轉(zhuǎn)型改變城市產(chǎn)業(yè)粗放發(fā)展方式

我國城市產(chǎn)業(yè)主要包括第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有優(yōu)化的趨勢，但調(diào)整速度較為緩慢。工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)多，新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)少;資源型工業(yè)產(chǎn)業(yè)、勞動密集型初級制造業(yè)比重高，而資金密集型、技術(shù)密集型、知識密集型工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重較低。工業(yè)是城市經(jīng)濟的命脈，城市是工業(yè)布局的載體，優(yōu)化工業(yè)空間布局，加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在工業(yè)空間轉(zhuǎn)移和工業(yè)結(jié)構(gòu)升級中獲得改善城市環(huán)境質(zhì)量的機遇和動力，是解決城市可持續(xù)發(fā)展問題的有力手段。

2、合理布局和轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建產(chǎn)城融合城市

目前我國城市工業(yè)布局集中于中心城區(qū)，或沿路、沿江，多年來形成了居住區(qū)和文教區(qū)、工業(yè)區(qū)和生活區(qū)混雜的局面，由此導致了環(huán)境污染、人口稠密、交通擁擠、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間狹小和土地使用效率低等問題，并且這種狀況對城市功能的完善也構(gòu)成了嚴重的約束。繁榮城市經(jīng)濟，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和服務業(yè)發(fā)展壯大，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)功能和居住功能。

3、推動城市化與工業(yè)化、信息化良性互動

以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化提升城市化，以城市化為基礎(chǔ)推動信息化和工業(yè)化的發(fā)展，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，努力實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。促進新型工業(yè)化發(fā)展，以信息化為依托，大力發(fā)展科技對經(jīng)濟增長的作用，實現(xiàn)集約式增長，提高資源與能源的使用效率，保護環(huán)境，達到人、自然、經(jīng)濟、社會的和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展。信息化可以完善城市的基本功能，有力推動城市現(xiàn)代化發(fā)展。

4、清潔化城市能源結(jié)構(gòu)

城市化推進帶動了城市能源消費總量的迅速增加，給城市能源供應帶來巨大壓力。根據(jù)城市化發(fā)展理論，如果我國社會城市化率70%為接近飽和狀態(tài)，2億多農(nóng)民進城所需的大量基礎(chǔ)設(shè)施、建筑需要消耗大量的水泥、鋼鐵、玻璃等高耗能產(chǎn)品，對未來能源供應提出極大挑戰(zhàn)。城市工業(yè)能耗總量居高不下，未來城市建筑能耗和交通用能比重會逐步提高。居民生活用能總量上升結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并會保持這一發(fā)展態(tài)勢。城市優(yōu)質(zhì)能源供給還存在缺口，天然氣使用方面多個城市都會出現(xiàn)不同程度的“氣荒”。未來城市化過程中，城市能源供需結(jié)構(gòu)矛盾將成為各級政府必須要著力解決的問題。

（四）城市規(guī)劃管理體制機制亟待變革與創(chuàng)新

1、城市規(guī)劃體制綠色低碳先行

目前我國城市規(guī)劃缺乏對各主要城市的功能定位，缺乏對基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和布局，缺乏對各類空間特別是城市建設(shè)空間和工業(yè)空間的控制性規(guī)定。未來城市規(guī)劃中要注意控制城市密度，防止城市無序蔓延。重視城市形態(tài)結(jié)構(gòu)與交通體系等的結(jié)合。構(gòu)建智慧城市，重視信息化與城市化、工業(yè)化融合，借助大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)城市智能增長。endprint

2、完善城市管理體制機制

城市化直接體現(xiàn)為大量人口和經(jīng)濟活動在有限空間中的集聚。這種集聚過程，導致了城市發(fā)展中廣泛存在的外部性和公共產(chǎn)品問題，使得城市空間成為最為稀缺的公共資源。城市生態(tài)環(huán)境的改善需要一個有效的政府主導的公共治理模式加以干預協(xié)調(diào)。未來城市管理體制中需要重點完善方面主要包括：城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設(shè)、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足等。

3、針對不同城市級層進行改革

我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，城市的產(chǎn)生與發(fā)展既區(qū)別于成熟市場經(jīng)濟條件下的城市發(fā)展模式，也不同于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的城市發(fā)展模式。具體而言，市場經(jīng)濟力量（如城市的自我融資能力）和以再分配的方式獲取資源（行政級別的影響）這兩種形式都對城市的發(fā)展起作用。每一個城市都會依賴自身的資源和比較優(yōu)勢來發(fā)展。我國城市的級層大致可以分成三類：第一類是既有再分配來源，又有自我融資渠道得以發(fā)展的城市。如北京、上海等直轄市，還有沿海地區(qū)一些大城市;第二類是主要依靠自我融資得以發(fā)展的城市，這是指沿海地區(qū)一些中小城市，特別是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和三資企業(yè)得以迅速發(fā)展的新興城市;還有一類是，再分配來源枯竭，自我融資能力沒有形成從而難以發(fā)展的城市。許多中西部地區(qū)的大中城市很可能陷入這種境地。對于那些以北京、上海等特大城市為代表，則需“筑高門檻，開大城門”為特殊人才引進開綠燈。

4、改進城市垃圾管理需頂層設(shè)計推動

我國固廢管理模式與新建垃圾處理設(shè)施之間仍存在大量矛盾，管理方式落后，匹配度水平較低。垃圾源頭化減量、循環(huán)化利用、分類化管理、末端化善治是減量化、資源化和無害化的具體路徑。生活垃圾的分類管理，需要很好的頂層設(shè)計，是一個系統(tǒng)工程，所以分類推廣過程需要較長時間，歐洲等發(fā)達國家垃圾分類實施也是經(jīng)歷了數(shù)十年的時間。分類化處理還是回收利用“城市礦山”的重要步驟，全球80%以上可工業(yè)化利用的礦產(chǎn)資源已經(jīng)從地下轉(zhuǎn)到地上。城市垃圾處理需要首先優(yōu)化頂層設(shè)計，建立收運和處理處置保障體系，推動循環(huán)經(jīng)濟，打造生態(tài)綠色城市。

（本文系《中國經(jīng)濟學術(shù)基金》資助項目“我國城市綠色低碳發(fā)展研究”階段性成果）

（伊文婧，1982年生，國家發(fā)展改革委能源所助理研究員。研究方向：交通節(jié)能和城市節(jié)能政策研究）endprint