黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究

任保平 杜宇翔

摘 要：黃河中游地區(qū)是我國(guó)重要的農(nóng)牧業(yè)和能源生產(chǎn)基地，也是文化資源豐富地區(qū)。黃河流經(jīng)中游地區(qū)的黃土高原核心區(qū)域，該區(qū)域水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱，是生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中需要解決的難題。分析了黃河中游地區(qū)的地貌特征、氣候環(huán)境特點(diǎn)、水土環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本狀態(tài)，以及存在的水資源供需矛盾、水土流失、環(huán)境污染、管理機(jī)制矛盾和公眾參與治理不足問題等。從推進(jìn)綠色發(fā)展、注重協(xié)同發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)共建共享、弘揚(yáng)黃河文化和加快城市群建設(shè)六個(gè)層面做出了戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。提出黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新格局的實(shí)現(xiàn)路徑，即加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善生態(tài)保護(hù)治理機(jī)制、創(chuàng)新管理體制、構(gòu)建新發(fā)展格局和深化市場(chǎng)化改革等。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展;生態(tài)保護(hù);高質(zhì)量發(fā)展;新格局;黃河中游

Abstract：The Middle Yellow River is an important agricultural and energy production area in China and it also has rich culture. However， the Yellow River flows through the Loess Plateau， where has serious soil erosion and fragile ecology. It poses a serious challenge to the high-quality development of the Middle Yellow River. This paper briefly described the geographical feature， climate environment characteristics， soil and water environment and economic status of the Middle Yellow River. As well as， this paper described the existing problems of the contradiction between water supply and demand， soil erosion， pollution， management mechanism and imperfect public participation. Then， the strategy design was made from six aspects including promoting green development， constructing coordination development， promoting industrial development， strengthening construction and sharing， promoting the Yellow River culture and speeding up the construction of city groups. Finally， a bracing system including strengthening top-level design， improving water control mechanisms， innovating governance， constructing new development pattern and promoting market-oriented reforms was established for ecological protection and high-quality development in the Middle Yellow River. It was expected that this paper could lay a certain scientific decision-making foundation for ecological protection and high-quality development in the Middle Yellow River.

Key words： green development; ecological protection; high-quality development; new pattern; Middle Yellow River

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，為我國(guó)中西部發(fā)展描繪了發(fā)展路線?！肮餐ズ么蟊Ｗo(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的戰(zhàn)略思路，體現(xiàn)了新型區(qū)域發(fā)展理念，即綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展理念。目前黃河流域生態(tài)脆弱、環(huán)境污染嚴(yán)重，這要求必須擺脫傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，以綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)為抓手，落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。本研究中“黃河中游地區(qū)”指內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南4個(gè)省（區(qū)），黃土高原的核心區(qū)位于其中，該核心區(qū)是黃河流域生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。

1 黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基本狀態(tài)

黃河中游是從內(nèi)蒙古托克托縣河口鎮(zhèn)至河南省鄭州市桃花峪的河段，該河段長(zhǎng)1 206 km，流域面積34.4萬(wàn) km2，約占全流域面積的45.7%。該地區(qū)是我國(guó)重要的農(nóng)牧業(yè)和能源生產(chǎn)基地，也是文化資源豐富地區(qū)，但存在水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱等問題。

1.1 主體功能區(qū)劃分和地貌特征

黃河是我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實(shí)的重要載體，根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃以及中游的區(qū)位特征、生態(tài)特征和環(huán)境承載能力，對(duì)黃河中游地區(qū)大致進(jìn)行如下劃分：黃河中游的黃土高原大部分區(qū)域?qū)儆谙拗崎_發(fā)區(qū)域，陜西渭河谷地和陜南漢中地區(qū)屬于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，黃河中游的副省級(jí)中心城市和發(fā)展已經(jīng)較成熟的地市級(jí)中心城市屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域（包括西安、太原、鄭州等中心城市）[1]。黃河中游地貌特征空間差異大且支流眾多，水土流失嚴(yán)重導(dǎo)致大多地區(qū)表現(xiàn)為地形破碎的侵蝕地貌，流域內(nèi)有平原區(qū)、高原區(qū)、丘陵區(qū)以及溝壑區(qū)等[2]。

1.2 氣候環(huán)境特點(diǎn)

黃河中游地區(qū)屬于中溫帶和暖溫帶半干旱區(qū)，該地區(qū)的氣候環(huán)境特點(diǎn)是：降水從西北向東南逐漸增加，降水主要集中在夏季，并以暴雨的形式為主。黃河中游地區(qū)冬春干旱，夏秋多雨，其中6—9月的降水量約占全年降水量的70%，7—8月的降水最盛，可占全年降水總量的40%以上;冬冷夏熱，四季分明，全年日照百分率在50%～75%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜北地區(qū)多年平均大風(fēng)日數(shù)在30 d以上，沙暴日數(shù)和揚(yáng)沙日數(shù)較多，近年來(lái)隨著生態(tài)的恢復(fù)揚(yáng)沙和沙暴天氣日數(shù)有所減少?？梢哉f(shuō)，氣候環(huán)境條件是導(dǎo)致黃河中游地區(qū)水資源匱乏和生態(tài)脆弱的重要因素。

1.3 水土環(huán)境情況

黃土高原是世界上土壤侵蝕最嚴(yán)重的地區(qū)之一，其中黃土丘陵溝壑區(qū)和黃土高塬溝壑區(qū)面積約為25萬(wàn) km2，又是黃土高原地區(qū)水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)。易蝕松散的黃土物質(zhì)、植被覆蓋率低和不合理的土地利用是造成黃土高原嚴(yán)重土壤侵蝕的重要原因[2]。早在20世紀(jì)50年代，我國(guó)就開始對(duì)黃土高原進(jìn)行生態(tài)治理，水土保持理論研究和治理實(shí)踐也取得一定成效。20世紀(jì)60年代以來(lái)旱作梯田、林草種植和淤地壩建設(shè)等大規(guī)模生態(tài)工程實(shí)施，1999年以來(lái)退耕還林還草的開展，以及自然因素如氣溫升高、降水減少等，使得黃河中游地區(qū)的水土環(huán)境發(fā)生了巨大變化。目前，黃河中游地區(qū)尤其是黃土高原水土流失仍然嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。

1.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本狀態(tài)

黃河中游地區(qū)是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一，該區(qū)地域遼闊、物產(chǎn)豐富，是我國(guó)重要的能源生產(chǎn)基地，也是農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的重點(diǎn)區(qū)域，盛產(chǎn)小麥、谷物、棉花、畜牧產(chǎn)品等。畜牧業(yè)主要分布在內(nèi)蒙古中西部和陜北地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主要在中游南部的汾渭盆地和關(guān)中平原。黃河中游地區(qū)的礦產(chǎn)資源豐富、品種齊全，煤炭、石油、天然堿等的儲(chǔ)量在全國(guó)占有舉足輕重的地位，特別是煤炭資源尤為豐富，原煤產(chǎn)量多年來(lái)占全國(guó)總產(chǎn)量的40%以上，是我國(guó)重要的煤炭生產(chǎn)基地和以煤炭為原料的電力、化工工業(yè)的重要生產(chǎn)基地。2019年，黃河中游經(jīng)濟(jì)區(qū)的GDP約為11.43萬(wàn)億元，約占全國(guó)GDP的11.5%。

2 黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

黃河中游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和能源開發(fā)，長(zhǎng)期以來(lái)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。水資源短缺、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱、環(huán)境污染等成為黃河中游地區(qū)潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 水資源供需矛盾的限制

黃河的水資源總量有限且人均占有量低，水資源總量不到長(zhǎng)江的7%，人均占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%，但流域水資源開發(fā)利用率卻高達(dá)80%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)際上公認(rèn)的40%的警戒線[3]。隨著太原城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和工業(yè)化發(fā)展提速，黃河中游地區(qū)的用水需求還會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)，未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中所面臨的水資源短缺的壓力會(huì)持續(xù)增大。水資源節(jié)約集約利用是黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中需要解決的突出問題。與此同時(shí)，黃河中游地區(qū)還存在水資源利用粗放、工農(nóng)業(yè)用水效率低等問題。黃河水資源總量供需矛盾明顯，據(jù)2019年《黃河水資源公報(bào)》，該年黃河流域的用水中農(nóng)田灌溉用水總量占比高達(dá)67.8%，工業(yè)生產(chǎn)用水總量占比9.3%，生活用水總量占比6.0%，而生態(tài)用水總量占比僅僅為10.1%?？梢?，黃河流域農(nóng)業(yè)用水量較大、生態(tài)用水量較小，導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)修復(fù)能力較弱。

2.2 水土流失的制約

黃河多年平均年輸沙量達(dá)16億 t，而平均年徑流量較小，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)[4]。截至2018年年底，黃河流域累計(jì)治理水土流失面積27.5萬(wàn) km2，水土流失問題得到了改善。根據(jù)2019年全國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果，黃河流域水土流失面積占流域土地面積比例最大，為33.25%;中度及以上水土流失面積占水土流失總面積的比例最大，為37.39%。黃土高原地區(qū)植被建設(shè)、生態(tài)工程建設(shè)等體制機(jī)制仍需進(jìn)一步完善[5]。習(xí)近平總書記提出的“能不能種樹，種什么樹合適”，哪些地方“要大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩”，哪些地方“要以自然恢復(fù)為主”等問題尚未得到解決[3]。隨著黃河中游地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快等，人為水土流失防治任務(wù)更加艱巨。

2.3 環(huán)境污染的制約

傳統(tǒng)粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式給黃河中游地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染，并且該區(qū)域植被覆蓋率低、環(huán)境承載力弱，導(dǎo)致生態(tài)治理難度增大[6]。如陜北重工業(yè)區(qū)域污染物的擴(kuò)散轉(zhuǎn)移給周邊區(qū)域乃至中下游，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染溢出效應(yīng)[7]。同時(shí)，較低水平的環(huán)境規(guī)制會(huì)導(dǎo)致資源開采與土地財(cái)政擴(kuò)張，也會(huì)加劇環(huán)境污染效應(yīng)[8]。《2019中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在黃河流域監(jiān)測(cè)的137個(gè)水質(zhì)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占73.0%，比2018年上升6.6個(gè)百分點(diǎn);劣Ⅴ類占8.8%，比2018年下降3.6個(gè)百分點(diǎn)，但仍在全國(guó)平均水平之上。其中，黃河干流水質(zhì)為優(yōu)，主要支流為輕度污染，主要污染指標(biāo)為氨氮、化學(xué)需氧量和總磷，黃河流域整體仍屬于輕度污染。

2.4 “九龍治水”亂象難以在短時(shí)間內(nèi)徹底消除

我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行的流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在理論上能夠?qū)崿F(xiàn)資源的高效管理，但在實(shí)際工作中會(huì)出現(xiàn)條塊分割的問題和“九龍治水”亂象，管理主體權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致管理效果不佳。胡鞍鋼等[9]在黃河水利委員會(huì)的調(diào)查表明，在流域治理中干部評(píng)價(jià)最大的矛盾是部門沖突，其次為沿黃?。▍^(qū)）間的矛盾。2020年年初，水利部成立了推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有效建立了中央統(tǒng)籌的工作機(jī)制，但其在實(shí)際運(yùn)行中和地方的配合情況還有待觀察。當(dāng)前存在的“九龍治水”亂象在很大程度上導(dǎo)致了黃河流域整體的治理能力不強(qiáng)。

2.5 公眾參與治理不足

公眾參與公共資源治理，既是公民應(yīng)有的權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的重要途徑[10]。我國(guó)自2019年起開始實(shí)行生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，體現(xiàn)了政府對(duì)公眾參與環(huán)境治理的重視。但是，參與機(jī)制不完善、公眾缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)許多問題。社會(huì)公眾參與的不足與流域管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)封閉系統(tǒng)有關(guān)，流域管理機(jī)構(gòu)關(guān)注自身與社會(huì)的聯(lián)系較少，造成了政府對(duì)流域的壟斷管理。這也與地方政府在流域治理中未做好保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)等有關(guān)。在這種情況下，公眾參與的范圍和深度都會(huì)受到限制，導(dǎo)致政府和公眾之間協(xié)同乏力。同時(shí)，公眾參與治理不足也與民眾對(duì)政府的依賴有關(guān)，部分民眾缺乏主動(dòng)向政府部門反映環(huán)境污染問題的意識(shí)。

3 黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新格局的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

結(jié)合黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基本狀態(tài)和存在問題，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有一定的特殊性和復(fù)雜性。因此，需要從流域治理的整體層面入手，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”的戰(zhàn)略思路出發(fā)，以綠色發(fā)展開辟黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略新格局。

3.1 推進(jìn)綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是開辟黃河中游地區(qū)發(fā)展新格局的必然要求，也是該地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向：一是構(gòu)建生態(tài)保護(hù)機(jī)制。首先，要求政府完善生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立地方政府生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)區(qū)位及自然稟賦特征等建立差別化的考核機(jī)制;其次，要加強(qiáng)社會(huì)宣傳教育，轉(zhuǎn)變?nèi)说陌l(fā)展意識(shí)，從之前的“先污染、后治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)優(yōu)先”;最后，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，改變消費(fèi)主體的消費(fèi)理念，形成良性互動(dòng)的綠色消費(fèi)機(jī)制。二是建立生態(tài)優(yōu)先型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在加快生態(tài)修復(fù)的同時(shí)，要持續(xù)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、用水結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)等，打造生態(tài)優(yōu)先型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，引導(dǎo)煤炭生產(chǎn)等能源行業(yè)以技術(shù)、綠色、智能化為發(fā)展方向，把發(fā)展生態(tài)優(yōu)先型經(jīng)濟(jì)作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、開辟新發(fā)展格局的重要抓手。三是培育綠色產(chǎn)業(yè)。首先，要提高煤炭等傳統(tǒng)工業(yè)對(duì)資源的循環(huán)高效利用，加強(qiáng)資源節(jié)約技術(shù)的引進(jìn)和研發(fā)，提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)要加快資源的回收體系建設(shè)以實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用;其次，要加快形成新型能源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，培育新型產(chǎn)業(yè)主體，為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ);最后，要完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，推廣能源管理新機(jī)制，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供重要支撐。

3.2 注重協(xié)同發(fā)展

協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。促進(jìn)黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，要注重問題導(dǎo)向，堅(jiān)持生態(tài)和經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，主要包括以下三點(diǎn)：一是目標(biāo)協(xié)同，即協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)施重大國(guó)家戰(zhàn)略要科學(xué)設(shè)計(jì)，不但要解決黃河中游地區(qū)的生態(tài)問題，而且要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分的問題。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，制定生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)互相協(xié)同的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步齊頭并進(jìn)。二是機(jī)制協(xié)同。應(yīng)打破現(xiàn)行區(qū)域管理機(jī)制，在保證流域發(fā)展整體性和協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、?。▍^(qū)）負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的組織機(jī)制，建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)各?。▍^(qū)）和有關(guān)部門主體責(zé)任，強(qiáng)化流域內(nèi)水環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，促進(jìn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源開發(fā)利用的平衡[11]。三是河江聯(lián)動(dòng)。與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相比，目前黃河流域在整體實(shí)力、城市群發(fā)展、中心城市實(shí)力等方面仍存在一定差距。在實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的起步階段，應(yīng)鼓勵(lì)黃河流域向長(zhǎng)江流域?qū)W習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并加強(qiáng)合作，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)分工等方面形成緊密聯(lián)系，打造河江聯(lián)動(dòng)的良好局面，增強(qiáng)長(zhǎng)江流域?qū)S河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

3.3 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的永續(xù)動(dòng)力，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)因素。目前，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)革命、產(chǎn)業(yè)革命正在加速演進(jìn)，“創(chuàng)造性破壞”現(xiàn)象正在不斷涌現(xiàn)。黃河中游地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展根據(jù)現(xiàn)階段基本狀況應(yīng)進(jìn)行如下戰(zhàn)略設(shè)計(jì)：一是科技創(chuàng)新?！?019年中國(guó)、美國(guó)、歐洲、日本、韓國(guó)五局發(fā)明專利統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》顯示，2019年西安市、太原市、鄭州市獲得的國(guó)家發(fā)明專利數(shù)量分別為9 023、1 732、2 866項(xiàng)，西安市的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄭州市和太原市的，但其與我國(guó)東南沿海的重要中心城市相比，仍有較大差距。推動(dòng)科技創(chuàng)新需要做好中長(zhǎng)期規(guī)劃，還應(yīng)將科技創(chuàng)新成果運(yùn)用于流域發(fā)展，建立生態(tài)化、系統(tǒng)化、多維度創(chuàng)新體系[12]，進(jìn)一步以科技創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。要以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)作為支撐，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)、能源結(jié)構(gòu)改善，通過(guò)新技術(shù)提高能源的利用效率和產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效率。推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)升級(jí)，加快煤炭等能源型行業(yè)的環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源型產(chǎn)品的循環(huán)利用。大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和節(jié)水技術(shù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[13]。加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展商業(yè)飲食業(yè)、物流業(yè)等。三是培育新興產(chǎn)業(yè)。培育以信息、大數(shù)據(jù)、人工智能等為核心要素的信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建黃河中游地區(qū)信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系和人工智能產(chǎn)業(yè)體系，加快建設(shè)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，吸引資金、技術(shù)和人才流入。

3.4 加強(qiáng)共建共享

加強(qiáng)共建共享，要做到共建與共享的辯證統(tǒng)一，既追求共同享有，也要求共同參與：一是構(gòu)建多元化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。要為流域公共產(chǎn)品供給建立多元化、多途徑的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，同時(shí)建立橫向利益分享機(jī)制。二是強(qiáng)化企業(yè)主體在生態(tài)保護(hù)中的作用。政府要引導(dǎo)企業(yè)主體制定綠色發(fā)展戰(zhàn)略，以有效應(yīng)對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境的變化，并使企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)處于良性的動(dòng)態(tài)平衡，還應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)建立管理新機(jī)制。同時(shí)，政府要引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)，如可適度將重大生態(tài)建設(shè)工程承包給企業(yè)等。三是完善公眾參與制度。目前，公眾參與制度在信息公開等方面存在缺陷，只有加以改正，公眾才能有效參與政策實(shí)施等[14]。要將公眾參與的范圍擴(kuò)大并進(jìn)行分類管理，落實(shí)信息公開與公民參與的便利化等?？傊?，要讓公眾參與成為黃河中游生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

3.5 促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化協(xié)同發(fā)展

黃河流域有歷史悠久且豐富的文化，是我國(guó)早期文明的主要誕生地。在開辟黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新格局中要彰顯黃河文化魅力、突出黃河文化的地位和作用：一是要加強(qiáng)物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，延續(xù)歷史文脈。二是要深入挖掘黃河文化的時(shí)代價(jià)值。發(fā)展區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)、打造文化企業(yè)品牌、實(shí)施文化建設(shè)工程等;同時(shí)，要推動(dòng)文化弘揚(yáng)和生態(tài)旅游開發(fā)深度融合，以文化促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是打造新型文化產(chǎn)品。打造“互聯(lián)網(wǎng)+文化遺產(chǎn)”“智能+文化遺產(chǎn)”的融合型文化產(chǎn)品，建設(shè)文化劇場(chǎng)、文化商場(chǎng)等多種體驗(yàn)式消費(fèi)場(chǎng)所。

3.6 加快城市群建設(shè)

當(dāng)前，中心城市及城市群是推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)極，黃河中游地區(qū)包含以鄭州、西安和太原為中心的中原城市群、關(guān)中平原城市群和太原城市群。中原城市群是制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，關(guān)中平原城市群是引領(lǐng)西部高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)極，太原城市群是我國(guó)重要的能源、原材料和煤化工基地。這幾大城市群具有人口優(yōu)勢(shì)、能源資源優(yōu)勢(shì)、工業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)以及空間優(yōu)勢(shì)，隨著當(dāng)前國(guó)內(nèi)大循環(huán)的展開，要做好承接部分產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備，積極建立內(nèi)陸型核心城市群。要利用好絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的政策紅利疊加效應(yīng)，推動(dòng)這些城市群以新經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為載體實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

4 黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新格局的實(shí)現(xiàn)路徑與政策

黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的目的是在兼顧生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，并解決發(fā)展不平衡、不充分的問題。該地區(qū)生態(tài)脆弱，在選擇高質(zhì)量發(fā)展的方向與道路時(shí)，應(yīng)結(jié)合自身基本狀態(tài)和限制條件制定發(fā)展路徑與政策。

（1）做好頂層設(shè)計(jì)。將黃河中游地區(qū)作為一個(gè)有機(jī)整體，建立生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)良性恢復(fù)，構(gòu)建黃河中游人與自然和諧共生的良性機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中要立足區(qū)域一體化發(fā)展，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)分工體系。

（2）完善生態(tài)保護(hù)治理機(jī)制。加強(qiáng)水土保持生態(tài)工程建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)退耕還林還草、旱作梯田、淤地壩生態(tài)工程建設(shè)等。同時(shí)，要因地制宜、分類施策、尊重規(guī)律，結(jié)合不同區(qū)域的特點(diǎn)采取差別化的生態(tài)恢復(fù)措施：在黃土高原核心區(qū)域要以保護(hù)土壤、增加植被覆蓋、攔沙減沙等為主要任務(wù)，以植樹造林、退耕還林還草，以及旱作梯田、淤地壩生態(tài)工程建設(shè)等為重點(diǎn)，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，減少入黃泥沙;在關(guān)中平原以及中原地區(qū)，以城市群建設(shè)和生態(tài)恢復(fù)等為基礎(chǔ)，增強(qiáng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力等。同時(shí)，要著眼于減少水旱災(zāi)害，完善防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力，保障黃河長(zhǎng)久安瀾。

（3）創(chuàng)新管理體制。推動(dòng)中央統(tǒng)籌、?。▍^(qū)）負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制，通過(guò)流域管理部門和區(qū)域行政部門的協(xié)作管理努力建設(shè)幸福河。一是要建立黨政負(fù)責(zé)、公眾參與的工作機(jī)制，落實(shí)各省（區(qū)）和有關(guān)部門主體責(zé)任，建立新型治理及考核機(jī)制。二是要充分發(fā)揮河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確治水職責(zé)，整合流域資源，在綜合治理的過(guò)程中形成強(qiáng)大工作合力，消除“九龍治水”亂象。

（4）在開放合作中構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。開放合作是實(shí)現(xiàn)黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是促進(jìn)黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，是破解發(fā)展進(jìn)程中難題的動(dòng)力。首先，要積極參與共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶。如陜西是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的重要省份，要以絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為契機(jī)，拓寬對(duì)外開放的道路。其次，將“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”相結(jié)合。讓黃河中游地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)成為高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的主要優(yōu)勢(shì)。一方面在與世界的交流互鑒中展示黃河魅力、弘揚(yáng)黃河文化，打造文化產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高市場(chǎng)開放度;另一方面加強(qiáng)與其他國(guó)家和地區(qū)的合作交流，大力引進(jìn)高新產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金、人才以及先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)等，讓合作共贏成為黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。另外，應(yīng)重視內(nèi)陸型自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的作用。陜西自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和河南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)內(nèi)陸對(duì)外開放發(fā)展的標(biāo)志性成果，在高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中要強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)先行先試、擴(kuò)大開放的重要作用，優(yōu)化屬地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建與其他國(guó)家和地區(qū)合作發(fā)展的新平臺(tái)，培育黃河中游地區(qū)新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（5）深化市場(chǎng)化改革。首先，要充分發(fā)揮政府引導(dǎo)資金投向的積極作用。其次，要實(shí)現(xiàn)水資源的節(jié)約集約利用，加快動(dòng)態(tài)水權(quán)管理、水資源利用的市場(chǎng)化改革，在水資源利用中堅(jiān)持“有多少湯泡多少饃”的思想，把水資源作為黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中最大的剛性約束，以節(jié)水定額標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，建立反映水資源供求與供水成本的動(dòng)態(tài)水價(jià)調(diào)整機(jī)制。再次，支持企業(yè)對(duì)黃河中游地區(qū)進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，建立生態(tài)-經(jīng)濟(jì)融合的新發(fā)展模式，鼓勵(lì)地方政府適當(dāng)將流域開發(fā)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力下放給企業(yè)，企業(yè)在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的同時(shí)發(fā)展生態(tài)旅游等特色項(xiàng)目，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合，從而建立生態(tài)-經(jīng)濟(jì)融合的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。最后，在黃河中游地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程中，推動(dòng)流域管理體制市場(chǎng)化改革，開拓符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體制創(chuàng)新道路，通過(guò)制度紅利促進(jìn)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)黃河中游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。在體制改革中，需要黃河中游各?。▍^(qū)）堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革方向，加快推動(dòng)資源的自由流動(dòng)以提高資源配置效率，同時(shí)要轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

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