探索體制機制創(chuàng)新推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

崔向華+王喆

區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益非均衡是京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的核心矛盾。其直接原因是區(qū)域一體化的客觀要求同行政邊界分割的矛盾，根本原因是地方政府的有限理性和市場的不完全性。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)以深化結(jié)構(gòu)性改革和體制機制創(chuàng)新為突破口和切入點，破除行政管理、資源配置、功能布局等方面存在的體制機制障礙，探索建立市場調(diào)節(jié)與政府引導(dǎo)相結(jié)合、橫向與縱向相結(jié)合、公平與效率兼顧的跨域治理機制，最終構(gòu)建優(yōu)勢互補、互利共贏的區(qū)域一體化發(fā)展制度體系。此外，還應(yīng)推出相關(guān)配套政策，為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展保駕護(hù)航。

一、京津冀區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

京津冀地域相連，經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系密切，相互依存度較高，是我國參與國際競爭、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要區(qū)域，在我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有重要的戰(zhàn)略地位。

從功能定位看，三地發(fā)展各有互補。北京市是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，科研機構(gòu)林立，人才高度密集，教育、科技實力擁有難以比擬的優(yōu)勢。天津市是北方國際航運中心、北方經(jīng)濟(jì)中心，先進(jìn)制造業(yè)、商貿(mào)物流、金融保險等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)。河北省作為原材料重化工基地、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地和重要的旅游休閑度假區(qū)域，是京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化重要基地。

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平看，三地發(fā)展還不平衡。人均GDP、財政收入、公共服務(wù)等皆存在較大區(qū)域差距，河北省內(nèi)各城市之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象比較突出。區(qū)域首位度雖然高，但首位城市北京對周邊地區(qū)的輻射帶動作用未能充分發(fā)揮，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的格局尚未形成。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，北京市以第三產(chǎn)業(yè)為主，河北和天津以第二產(chǎn)業(yè)為主。2013年北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.8∶22.3∶76.9，已進(jìn)入后工業(yè)化階段，創(chuàng)新是發(fā)展的主要驅(qū)動力。天津市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為1.3∶50.6∶48.1，處于工業(yè)化中后期階段，正向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的階段過渡。河北省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為12.4∶52.1∶35.5，處在工業(yè)化階段，發(fā)展以投資驅(qū)動為主。

總體來看，三地發(fā)展還處于不同階段，既有互補又有差距。因此，京津冀一體化并非一樣化，而是要從更高層次、更大范圍統(tǒng)籌布局，加強協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)合作共贏。

二、協(xié)同發(fā)展存在的體制機制障礙

與長、珠三角等地區(qū)相比，京津冀合作雖然有了一定基礎(chǔ)，在一些領(lǐng)域的合作也取得了一定進(jìn)展，但總體上看合作還不夠緊密，效果還不夠明顯，發(fā)展相對緩慢。究其原因，主要是體制機制與政策領(lǐng)域還存在一些不利于協(xié)同發(fā)展的障礙。

（一）存在行政體制分割的共性障礙

從合作理念上看，現(xiàn)行分權(quán)化與政府績效考核體制下，各地都在追求地區(qū)局部收益最大化，犧牲利益來換取合作的意愿和動力不足，市場要素受到行政壁壘的限制而流動不暢。從發(fā)展規(guī)劃看，地方發(fā)展規(guī)劃往往著眼于各自行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局，對市場經(jīng)濟(jì)格局下跨行政區(qū)域空間與生產(chǎn)力布局缺乏統(tǒng)籌考慮與主動落實。從合作實踐來看，由于干部任免權(quán)、財政收入和政府投資分配權(quán)都由當(dāng)?shù)貨Q定，跨省市區(qū)域性組織活動中，利益分配的沖突在所難免。

（二）缺乏區(qū)域利益分享和補償機制

區(qū)域合作的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益。但合作中總有優(yōu)勢的方和劣勢的方，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和市場中退出，另一些地區(qū)則可能乘機占領(lǐng)市場和擴(kuò)大自身的優(yōu)勢，利益與比較優(yōu)勢的區(qū)域轉(zhuǎn)移在所難免，這就需要合作優(yōu)勢方或者中央政府給予劣勢方必要的平衡性補償。目前，京津冀三地之間尚缺乏固定的、常態(tài)化的利益分享和補償機制，大部分合作以協(xié)議、項目或一事一議的形式進(jìn)行，有很大的不穩(wěn)定性。

（三）缺乏制度和法制的保障

目前，京津冀區(qū)域合作制度化程度較低，在上位規(guī)劃沒有出臺前，主要是地方政府倡導(dǎo)式的非制度性合作，合作因缺乏法制保障而穩(wěn)定性、持續(xù)性不足，一旦領(lǐng)導(dǎo)變更容易使合作架空。

（四）缺乏一體化的決策機制

隨著區(qū)域交往與交流的日益頻繁，許多問題都上升到跨行政區(qū)層次，單純依靠本地政府力量是無法解決，而目前各方合作的組織形式尚未完善，政府間合作往往采取雙方或多方集體磋商的形式，沒有形成正式、規(guī)范的協(xié)商談判決策機制，也缺少一體化的配套政策措施體系，導(dǎo)致大量涉及實質(zhì)利益問題的決策，經(jīng)常由于各方分歧太大難以達(dá)成共識。

三、有關(guān)體制機制創(chuàng)新和政策支持的建議

京津冀區(qū)域合作存在的突出問題，歸根到底還是支撐協(xié)同發(fā)展的體制機制和政策體系缺位的結(jié)果。面向未來實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，一個重要的抓手就是建立、完善和實施有效的體制機制和政策體系。

（一）改革區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機制

中央政府與京津冀三地政府須在各自范圍內(nèi)進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新，通過上下互動的構(gòu)建模式，打破區(qū)域合作的體制機制障礙。

1、完善對接協(xié)調(diào)機制

一是建立協(xié)商對話機制。改變目前地方政府倡導(dǎo)式、協(xié)商式的非制度性合作機制，借鑒歐盟談判機制的運作方式，構(gòu)建常態(tài)化、多層次的區(qū)域利益平衡、訴求表達(dá)和對話談判機制，增強區(qū)域合作的穩(wěn)定性、緊密性和硬約束。

二是強化政府對接機制。目前，國家已經(jīng)成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，三地也已設(shè)立推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。下一步，需要在國家領(lǐng)導(dǎo)小組框架下，研究建立交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、公共服務(wù)等不同領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)中央部門、三地政府及職能部門之間共同參與的日常溝通、議事決策和執(zhí)行協(xié)調(diào)機制，及時傳達(dá)中央精神、反映地方訴求、共同研究決策、協(xié)調(diào)解決難題，促進(jìn)各專項規(guī)劃編制實施，制定一體化改革方案，推動專業(yè)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展工作有效對接。

三是完善區(qū)域信息交流機制。加強三地在信用體系、技術(shù)交易、空間地理、交通管理、人口管理、生態(tài)監(jiān)測、應(yīng)急聯(lián)動等專門領(lǐng)域的信息共享，推進(jìn)地方政策、規(guī)劃、地方標(biāo)準(zhǔn)和政務(wù)信息銜接。研究建立統(tǒng)一的京津冀協(xié)同發(fā)展信息平臺，建立科學(xué)的區(qū)域合作發(fā)展監(jiān)測評價體系。

四是加強社會參與機制。盡快建立京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢機構(gòu)，舉辦各種形式的協(xié)同發(fā)展論壇，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展發(fā)展建言獻(xiàn)策，為區(qū)域重大問題形成共識提供討論空間。同時，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介組織和企業(yè)聯(lián)盟的作用，形成協(xié)同發(fā)展的社會參與機制。

2、健全行政管理機制

一是推動規(guī)劃融合。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃“三規(guī)融合”，推進(jìn)三地各規(guī)劃融合，開展跨地區(qū)發(fā)展規(guī)劃合作編制，加強規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺對接，構(gòu)建三地相互銜接的協(xié)同規(guī)劃體系，著力推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃一張藍(lán)圖下協(xié)同工作，發(fā)揮好規(guī)劃的協(xié)同引領(lǐng)作用。

二是加強監(jiān)管合作。加大對現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的機構(gòu)與職能整合力度，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法體系，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和流程，共同承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，共同開展執(zhí)法行動，強化三地在市場、交通、生態(tài)、環(huán)保等重點領(lǐng)域的審批、監(jiān)管與執(zhí)法合作。

三是促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步深化區(qū)域行政審批制度改革，最大限度清理、取消、下放審批事項，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，優(yōu)化審批服務(wù)。通過簡政放權(quán)，將政府職能聚焦于完善統(tǒng)一市場體系、制定統(tǒng)一市場規(guī)則、培育跨區(qū)域市場主體、構(gòu)筑一體化的市場環(huán)境。

四是統(tǒng)一征信系統(tǒng)。逐步建立區(qū)域統(tǒng)一、高效、開放、共享的信用體系，完善信貸、納稅、合同履約等信用記錄，完善信用約束機制和信用披露制度，建立信用獎懲的區(qū)域聯(lián)動機制，提升區(qū)域市場主體的整體信用水平。

五是試點探索鎮(zhèn)域管理模式。結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化試點，擴(kuò)大河北省直管縣（市）改革試點和中小城市綜合改革試點，在環(huán)京津地區(qū)積極培育區(qū)域性中心城市，推動首都非核心功能向外疏解，并做好人口遷移相關(guān)機制的配套完善。穩(wěn)妥開展強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點，對區(qū)域內(nèi)吸納轉(zhuǎn)移人口多、經(jīng)濟(jì)實力強的小城鎮(zhèn)，探索賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。

3、構(gòu)建利益分配機制

研究京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)領(lǐng)域的利益共創(chuàng)共享機制，對區(qū)域內(nèi)跨省市的投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、科技成果落地、招商引資異地落戶等項目，探索實施地區(qū)間的稅收分享和產(chǎn)值分計機制。

稅收分享方面，對跨省市合作項目帶來的新增增值稅、所得稅等地方留成部分，可按一定比例在合作地區(qū)之間分成，或按一定比例投入京津冀協(xié)同區(qū)域發(fā)展有關(guān)基金。同時，建立區(qū)域稅收征管合作機制和稅收收入?yún)^(qū)域歸屬爭議協(xié)商解決機制，加強跨區(qū)域稅收利益分配的協(xié)調(diào)。產(chǎn)值分計方面，可以講跨省市合作項目帶來的地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資額等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)按比例分別計入?yún)⑴c合作的地區(qū)。

4、健全法制保障機制

一是規(guī)范和確定雙方合作關(guān)系。對三地協(xié)商確定的合作事項，通過會議紀(jì)要、合作協(xié)議等形式予以明確。對區(qū)域重大發(fā)展問題，及時制定出臺相關(guān)地方法規(guī)和配套政策措施。

二是清理市場壁壘。加快推進(jìn)金融、土地、技術(shù)、公共資源領(lǐng)域的市場一體化改革，建立公平開放透明的市場規(guī)則，用法律手段禁止地方政府分割市場的行為，抓緊清理和廢除地方法規(guī)和政策中妨礙區(qū)域統(tǒng)一市場形成和公平競爭、不利于區(qū)域合作的各種規(guī)定和辦法，加快構(gòu)筑統(tǒng)一開放、競爭有序、充滿活力的區(qū)域市場體系，促進(jìn)資源和要素自由流動。

5、強化生態(tài)補償機制

一是設(shè)立區(qū)域生態(tài)補償專項基金。在中央財政加大對京津冀生態(tài)保護(hù)建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，共同建立京津冀生態(tài)補償專項基金，由中央財政和三地按一定比例出資，并按出資比例組建基金理事會，建立符合環(huán)境規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基金運營規(guī)則，用于補助區(qū)域水資源使用權(quán)損失、生態(tài)林業(yè)用地使用權(quán)損失、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失、高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益損失、提高地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)地方經(jīng)濟(jì)損失、提高生態(tài)功能區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)地方經(jīng)濟(jì)損失，以及生態(tài)工程管護(hù)費用和自然保護(hù)區(qū)管護(hù)等費用。京津兩地應(yīng)統(tǒng)籌集成現(xiàn)有用于河北的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償?shù)母黝愘Y金和項目投資，統(tǒng)一納入該基金使用。

二是建立區(qū)域橫向生態(tài)補償機制，按照生態(tài)共建、資源共享、公平發(fā)展和“誰受益、誰補償”的原則，注重補償?shù)目蓽y量性、可計價性、可追溯性、可承受性、可持續(xù)性，在資金落實、量化機制、損失與補償評估機制、資源議價機制等方面進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新設(shè)計，空間范圍上以京津?qū)颖睆埑械貐^(qū)的橫向生態(tài)補償作為試點地區(qū)，分時間分地區(qū)逐步擴(kuò)展，逐步建立和完善京津冀區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制。

三是探索多元化生態(tài)補償方式。豐富間接補償形式，造血與輸血補償統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐步引導(dǎo)生態(tài)地區(qū)居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，提升內(nèi)生發(fā)展能力。如將補償定向用于保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持改善當(dāng)?shù)匦l(wèi)生、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，為保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供技能培訓(xùn)，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)型農(nóng)業(yè)項目提供小額擔(dān)保貸款或貸款補貼等。繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)帶動補償，通過技術(shù)和項目輸出、引導(dǎo)龍頭企業(yè)投資、農(nóng)超對接等方式，扶持周邊生態(tài)保護(hù)區(qū)因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)民增收發(fā)展。

探索水資源使（取）用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易、政府生態(tài)購買等市場化生態(tài)補償方式。建立京津冀流域水環(huán)境補償機制，完善流域性水資源使（?。┯脵?quán)轉(zhuǎn)讓制度。在城鎮(zhèn)污水及垃圾處理和工業(yè)園區(qū)污染治理等領(lǐng)域開展環(huán)境污染治理第三方治理試點，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺，實施跨界污染控制補償機制，組織開展跨行政區(qū)域的二氧化硫、氮氧化物的排污權(quán)交易，提升區(qū)域整體減排水平。在京津碳排放權(quán)交易試點的基礎(chǔ)上，推動將河北各地市納入交易范圍。

6、創(chuàng)新考核評價機制

采用“區(qū)域考核評價”的方式，即圍繞區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，從京津冀區(qū)域在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的貢獻(xiàn)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量和效益、三地在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中做出的努力、各自省市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r四方面進(jìn)行區(qū)域性綜合考核，落實過剩產(chǎn)能淘汰、節(jié)能降耗、幫扶聯(lián)動、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)、社會管理創(chuàng)新等與協(xié)同創(chuàng)新目標(biāo)相一致的考核指標(biāo)，創(chuàng)新和完善各級政府的考核和評價體系。

（二）創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展的支持政策

把京津冀區(qū)域整體列為國家區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)，在財稅、土地、就業(yè)和社會保障等領(lǐng)域賦予先行先試權(quán)，允許和支持試驗一些重大的、更具突破性的改革措施。

1、財稅支持政策

一是改革轉(zhuǎn)移支付制度。適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步加強中央財政資金向生態(tài)建設(shè)、水源涵養(yǎng)重點地區(qū)和燕山—太行山、黑龍港流域集中連片特殊困難地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。同時，參照中西部地區(qū)政策，對中央安排的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、基層政權(quán)建設(shè)等公益性建設(shè)項目，逐步減少或免除京津冀區(qū)域內(nèi)縣及縣以下配套資金。改進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，逐步完善省際財政轉(zhuǎn)移支付機制，增加對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付。推動北京、天津、石家莊等綜合實力較強城市在扶貧開發(fā)、勞務(wù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)建設(shè)等方面給予貧困地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)更多支持。

二是研究設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展基金。以政府資金為主，地方政府按一定比例出資，爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付以及國家政策性銀行貸款，吸引社會資金參與，研究設(shè)立一系列協(xié)同發(fā)展基金，用于支持帶動力強、輻射面廣、導(dǎo)向作用明顯的重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，事關(guān)區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，以及重點支持河北欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。如圍繞京津冀區(qū)域重大產(chǎn)業(yè)項目落地、重點共建區(qū)域發(fā)展和重點企業(yè)培育等，設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金;圍繞城市建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的跨區(qū)域合作，設(shè)立生態(tài)補償基金、公共服務(wù)合作基金等。圍繞取消區(qū)域內(nèi)長途、漫游通話費等特定一體化項目，設(shè)立特殊補貼基金，補貼歷史原因造成的相關(guān)成本費用。

三是推動增值稅“擴(kuò)圍”試點。爭取國家支持，擴(kuò)大“營改增”試點區(qū)域范圍和行業(yè)范圍，加快京津冀區(qū)域服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和升級換代，推動區(qū)域制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展。

2、土地管理政策

一是實施差別化區(qū)域土地政策。爭取國家支持，探索編制京津冀區(qū)域土地利用年度計劃，在京津冀全域范圍實行建設(shè)用地總量統(tǒng)一控制和建設(shè)用地增量統(tǒng)一配置。借鑒天津市濱海新區(qū)的做法，試行京津冀全域范圍的土地利用計劃指標(biāo)“近期用地總量一次核定，用地指標(biāo)額度集中下達(dá)，供地時序階段調(diào)整”的管理制度。在符合規(guī)劃、保護(hù)耕地的前提下，推進(jìn)工業(yè)用地向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，新增建設(shè)用地向跨區(qū)域重大項目與合作共建功能區(qū)傾斜。二是探索試行跨省域耕地占補平衡政策。京津冀區(qū)域內(nèi)，北京耕地后備資源短缺，補充耕地潛力較為有限，河北省則擁有相對豐富的耕地后備資源，因而全域范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地總量平衡較兩市一省單個行政區(qū)域而言難度相對較小。應(yīng)積極爭取國家支持，以嚴(yán)格保障耕地總量和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，建立耕地占補平衡指標(biāo)統(tǒng)一交易平臺，研究通過耕地占補平衡指標(biāo)的市場化交易、地方政府磋商合作、創(chuàng)新耕地開發(fā)激勵機制等多種方式，在京津冀全域范圍探索試行跨省域、數(shù)量和質(zhì)量并重的耕地異地占補平衡政策。

3、公共服務(wù)政策

一是推動就業(yè)服務(wù)一體化。科學(xué)合理規(guī)劃京津冀區(qū)域人口及就業(yè)布局，建立統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)平臺，共建區(qū)域?qū)嶓w和網(wǎng)上人力資源市場，推動專業(yè)技術(shù)資格和職業(yè)資格名稱對應(yīng)一致、評審標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資格證書互認(rèn)，逐步開放三地人才優(yōu)惠政策，建立有利于人才流動的人事管理、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、公積金異地互貸等制度。

建立區(qū)域統(tǒng)一規(guī)范就業(yè)指導(dǎo)、崗位推薦、職位發(fā)布、就業(yè)扶持政策咨詢等就業(yè)服務(wù)對接，促進(jìn)區(qū)域勞動力規(guī)范、有序、合理地流動。加強高校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)合作，實現(xiàn)生源與需求信息共享，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生源畢業(yè)生充分就業(yè)。建立統(tǒng)一的職業(yè)技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)協(xié)作機制，強化農(nóng)民工、失業(yè)和待崗人員職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵京津在河北有一定基礎(chǔ)的地區(qū)建設(shè)農(nóng)民工培訓(xùn)基地。建立勞動監(jiān)察一體化協(xié)作執(zhí)法機制，實現(xiàn)勞動合同、社會保險征繳、勞動爭議信息共享和銜接處置。

二是推進(jìn)社會保障一體化。加快推進(jìn)養(yǎng)老、失業(yè)保險政策一體化，實現(xiàn)人員流動過程中養(yǎng)老保險、失業(yè)保險關(guān)系的無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)、定點醫(yī)療機構(gòu)互認(rèn)、信息共享和醫(yī)療結(jié)算系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)跨地區(qū)異地就醫(yī)即時結(jié)算。逐步縮小區(qū)域內(nèi)社會保障標(biāo)準(zhǔn)的差距，提高區(qū)域內(nèi)社會保險統(tǒng)籌層次。

建立工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定等互認(rèn)制度，協(xié)助辦理有爭議或投訴的案件。健全生育保險制度，逐步統(tǒng)一生育保險政策。加強區(qū)域養(yǎng)老合作，共建養(yǎng)老基地，探索建立區(qū)域異地養(yǎng)老補貼機制，完善跨地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，推動異地養(yǎng)老和康復(fù)療養(yǎng)。探索建立京津冀區(qū)域撫恤優(yōu)待、老人優(yōu)待異地待遇互認(rèn)機制。完善最低生活保障為基礎(chǔ)的社會救助體系，加強社會福利、優(yōu)扶安置和救災(zāi)應(yīng)急保障機制。

三是推動教育醫(yī)療一體化。加強跨域教育醫(yī)療合作政策創(chuàng)新，在高校異地辦分校、跨區(qū)域共建合作醫(yī)院等方面著力破除體制機制障礙。引導(dǎo)京津兩地一批醫(yī)療和教育資源向河北轉(zhuǎn)移，支持有條件的優(yōu)質(zhì)高等教育資源在河北辦分校，在醫(yī)療機構(gòu)功能定位合理的基礎(chǔ)上，支持優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源通過對口支援、辦分院、整體搬遷等形式向河北轉(zhuǎn)移發(fā)展。建立區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源共享機制，統(tǒng)籌區(qū)域考試招生制度改革，推進(jìn)教育醫(yī)療等公共服務(wù)均衡發(fā)展。

4、市場一體化政策

完善要素市場體系，增強區(qū)域現(xiàn)有大宗商品交易市場的集散配置能力，鼓勵京津兩地產(chǎn)權(quán)交易所、金融資產(chǎn)交易所、環(huán)境交易所等專業(yè)交易平臺開展廣泛合作，推動跨行政區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場、技術(shù)交易市場和碳排放交易市場建設(shè)。

技術(shù)市場方面，著力打破市場壁壘，建立統(tǒng)一的政府采購支持科技創(chuàng)新產(chǎn)品的政策體系，共同建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略高地。研究由三地共同出資建立科技創(chuàng)投基金，為區(qū)域中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供資金支持;建立統(tǒng)一的技術(shù)交易服務(wù)體系和科技成果庫，健全區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用交易市場，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)新技術(shù)新產(chǎn)品應(yīng)用提供高效、規(guī)范、透明的服務(wù)。

金融市場方面，著力推動三地在區(qū)域要素市場、促進(jìn)投資貿(mào)易便利化、統(tǒng)一征信體系建設(shè)、區(qū)域金融風(fēng)險防范等方面進(jìn)行深入合作。鼓勵三地金融機構(gòu)互設(shè)分支機構(gòu)，為重點合作項目和跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供聯(lián)合帶寬等金融支持。加快推動京津冀區(qū)域范圍內(nèi)支付清算、異地存儲、融資租賃等金融業(yè)務(wù)的同城化，降低跨行政區(qū)域金融交易成本。研究設(shè)立京津冀區(qū)域開發(fā)銀行，探索發(fā)行區(qū)域建設(shè)債券，對投資期限長、社會效益大的各類區(qū)域重大開發(fā)建設(shè)項目給予政策性資金支持。

農(nóng)產(chǎn)品市場方面，著力發(fā)揮京津兩地農(nóng)業(yè)科技化水平高、本地農(nóng)產(chǎn)品需求量大的優(yōu)勢，在河北農(nóng)業(yè)區(qū)大力發(fā)展服務(wù)京津和區(qū)域的菜籃子生產(chǎn)基地和供銷體系，促進(jìn)河北現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷一體化。

5、先行先試政策

一是穩(wěn)妥推進(jìn)中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、濱海新區(qū)國家綜合配套改革試驗區(qū)等國家級改革試點區(qū)建設(shè)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，探索將示范區(qū)的先行先試政策在區(qū)域內(nèi)延伸擴(kuò)展和交叉覆蓋。

二是借鑒上海自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗，放寬投資準(zhǔn)入，促進(jìn)區(qū)域投資和貿(mào)易便利化，探索由三地共建京津冀投資與貿(mào)易便利化實驗（港）區(qū)，探索“一區(qū)多園”（北京天竺綜合保稅區(qū)、河北曹妃甸保稅區(qū)等）模式，京津冀共享改革開放紅利，形成我國北方對外開放的“試驗田”。

三是把北京新機場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要試點項目，進(jìn)一步突出區(qū)域合作，突出綜合功能提升，創(chuàng)新功能區(qū)共建和“飛地經(jīng)濟(jì)”跨域管理體制機制，探索建立適合的跨行政區(qū)合作區(qū)管理和開發(fā)建設(shè)模式，研究建立京冀共建臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會，共同協(xié)商產(chǎn)值、稅收、節(jié)能減排等方面的分配機制，探索由三方共同出資組建投資開發(fā)公司，搭建臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)平臺，有效調(diào)動各方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的共建、共管和共享，打造京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

6、功能疏解政策

可以考慮在河北選擇具有一定基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)集中建設(shè)首都非核心功能疏解的承載區(qū)，對承載區(qū)給予特殊的政策支持，分期分批規(guī)劃將部分在京行政機關(guān)、事業(yè)單位、醫(yī)療機構(gòu)、高等院校等整體向承載區(qū)遷移。

一是對遷入單位及從業(yè)人員享有北京市戶口同等待遇，給予安家補貼、子女入學(xué)、職稱評定等方面的優(yōu)惠政策支持。按北京中心城區(qū)比例和標(biāo)準(zhǔn)，高規(guī)格配置相關(guān)醫(yī)院、學(xué)校、生活服務(wù)等服務(wù)設(shè)施。

二是承載區(qū)建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行單列并予以適當(dāng)傾斜，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃需要優(yōu)先確保建設(shè)用地。

三是在重大項目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及規(guī)劃實施方面賦予承載區(qū)相對應(yīng)的管理權(quán)限及社會事務(wù)管理職能。

7、重大項目政策

爭取國家支持，優(yōu)先在京津冀布局重大產(chǎn)業(yè)項目、生態(tài)建設(shè)項目、國家大型文化設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施等國家級重大項目，吸引高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)項目。如爭取國家支持京津冀區(qū)域內(nèi)率先建設(shè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)研發(fā)示范區(qū)基地，優(yōu)先在區(qū)域內(nèi)組織實施國家重大科技專項和國家重大應(yīng)用示范工程。

〔本文為國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司與經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所聯(lián)合設(shè)立的（2013—2014年度）改革專項課題 “京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口與切入點研究”的階段性成果〕

（崔向華，北京市發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃處，博士。王喆，國家發(fā)展改革委體管所。研究方向：金融市場、產(chǎn)融結(jié)合、跨域治理）