歐盟征收航空碳稅的分析研究

雷倩　張永利

摘 要：歐盟于2012年1月1日起實(shí)行對(duì)國(guó)際航空業(yè)征收航空碳稅的舉措，引起國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。從背景、內(nèi)部原因、外部原因、京都議定書和WTO等角度對(duì)歐盟征收航空碳稅進(jìn)行了層面分析，得出此舉不合理性的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：歐盟；航空碳稅；國(guó)際社會(huì)

中圖分類號(hào)：F565；X322 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0168-02

全球變暖作為世界十大環(huán)境問題之一，近幾年正呈現(xiàn)出逐漸惡化的趨勢(shì)。其中，二氧化碳等溫室氣體的大量排放造成溫室效應(yīng)的加劇是全球變暖的基本原因。歐盟作為世界環(huán)保理念的領(lǐng)頭羊，率先提出了航空碳稅一詞，將航空業(yè)納入碳排放交易體系，對(duì)所有進(jìn)出歐洲國(guó)家機(jī)場(chǎng)的航班征收航空碳稅。雖然2013年2月27日起歐盟征收航空碳稅提案暫停1年，但仍將對(duì)歐盟境內(nèi)航班征收。這是以國(guó)際民航組織在年底前在減排方面取得突破性進(jìn)展為前提的。如果全球節(jié)能減排的實(shí)際效果不佳，歐盟將恢復(fù)征收航空碳稅。

歐盟征收航空碳稅的背景和原因究竟是什么呢？

從背景角度：首先，民航業(yè)溫室氣體的排放量雖然只占總排放量的3%，但每年卻以4%左右的速度增長(zhǎng)著，相比其他行業(yè)的增長(zhǎng)速度，民航業(yè)是最快的，而且以前有關(guān)航空業(yè)減排的雙邊與多邊談判都沒有什么有效的進(jìn)展，全球航空業(yè)的碳排放仍處于肆無忌憚、缺乏監(jiān)管的狀況。第二點(diǎn)，碳排放交易體系（ETS）始于1997年的《京都議定書》，它是指將二氧化碳作為稀缺資源量化分配給各個(gè)企業(yè)，那些采取了有效減排措施的企業(yè)可以出售多余的排放權(quán)以獲利，而那些實(shí)際排放額超過配額的企業(yè)必須購(gòu)買排放權(quán)，增加了生產(chǎn)成本。這種體系可以促使企業(yè)努力減排，從而減少二氧化碳的排放量。議定書中做出了具體規(guī)定，全球主要工業(yè)化國(guó)家的二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%，發(fā)達(dá)國(guó)家作為溫室氣體排放大戶，必須采取有效措施進(jìn)行減排。歐盟承諾減排比例為8%，美國(guó)為7%，日本為6%。但截至目前，各國(guó)的減排比例與其承諾的差距很大，甚至大部分國(guó)家還成增加態(tài)勢(shì)。由于歐盟在2008年到2012年第一承諾期內(nèi)需在1990年基礎(chǔ)上減排8%，而且在歐盟看來，如果不對(duì)航空公司的碳排放進(jìn)行控制，會(huì)抵消其在工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能減排所做的努力。所以，歐盟在國(guó)內(nèi)實(shí)施EU-ETS以及將全球航空業(yè)納入ETS，成為其履行議定書承諾的主要手段。

從原因來看：首先是內(nèi)部原因，為了歐盟自身的經(jīng)濟(jì)利益是最根本的原因。

第一點(diǎn)，可以開通新的稅收渠道：通過征稅增加經(jīng)濟(jì)收入，并且隨著時(shí)間推移，碳排放的拍賣水平和價(jià)格越來越高，歐盟揣進(jìn)腰包以緩解債務(wù)危機(jī)、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的資金也越來越多，歐盟“借全球氣候之公，濟(jì)歐盟經(jīng)濟(jì)之私”的征稅行為可以達(dá)到一石數(shù)鳥的效果。

第二點(diǎn)，緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)：歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)陰影下的經(jīng)濟(jì)脆弱，急需資金救助，環(huán)保是虛收錢是實(shí)。

第三點(diǎn)，維護(hù)歐盟航空業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力：在歐盟未宣布這一措施之前，歐洲國(guó)內(nèi)航空公司為了實(shí)現(xiàn)承諾減排的義務(wù)需要支付很高的成本，而盟外航空公司則不需要。亞太地區(qū)航空業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，此今蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)遇到歐盟不得不以高成本犧牲競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)期，歐盟想到以征收碳稅來將國(guó)外航空公司納入其中，以保護(hù)自己的航空公司在國(guó)際上的地位。

第四點(diǎn)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)：歐盟擁有全球最大碳交易市場(chǎng)，近十多年來，一直致力于節(jié)能減排，在制度安排和實(shí)踐層面上，可謂優(yōu)勢(shì)突出，領(lǐng)先于中美等大國(guó)。而世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治的競(jìng)爭(zhēng)不外乎就是以本國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)去搶占市場(chǎng)，所以歐盟想要彌補(bǔ)落后的傳統(tǒng)制造業(yè)，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，低碳經(jīng)濟(jì)便成為歐盟未來在全球政治經(jīng)濟(jì)方面掌握更多話語權(quán)甚至領(lǐng)導(dǎo)權(quán)最好的選擇。另外，借掌握航空碳排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，歐盟便可以一步一步地主導(dǎo)全球碳交易市場(chǎng)，獲得航空運(yùn)輸業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)控制權(quán)。

第五點(diǎn)，擴(kuò)大出口貿(mào)易：早在之前將環(huán)保作為投射“軟實(shí)力”的領(lǐng)域，發(fā)展碳市場(chǎng)能夠使歐盟獲得引領(lǐng)世界環(huán)保領(lǐng)域的低碳經(jīng)濟(jì)的地位，增強(qiáng)其綠色技術(shù)的出口競(jìng)爭(zhēng)力，有利于謀取技術(shù)優(yōu)勢(shì)利益。

其次是外部原因，也是歐盟擬征收航空碳稅最直接的原因。

第一點(diǎn)，大量的二氧化碳排放導(dǎo)致全球氣候變暖，全球氣候變化對(duì)人類危害嚴(yán)重，排放量連年上升，減排沒有成效，控制碳排放量已刻不容緩。

第二點(diǎn)，國(guó)際民用航空組織（ICAO）尚未就二氧化碳持續(xù)增長(zhǎng)的排放削減達(dá)成一致意見，而且《京都議定書》中沒有談及航空溫室氣體減排，這是歐盟一意孤行采取單邊行動(dòng)，將航空業(yè)納入EU-ETS的外部直接因素，這樣歐盟就可以憑借自己在環(huán)保領(lǐng)域的開創(chuàng)者和先行者地位，先發(fā)制人，掌握更多領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。

歐盟作為環(huán)保領(lǐng)域的積極推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者總是會(huì)做出一些超前舉動(dòng)，而這次以對(duì)抗全球變暖、節(jié)能減排為名義的征收航空碳稅的措施卻并沒有得到各國(guó)的青睞，我們不反對(duì)環(huán)保，但考慮到經(jīng)濟(jì)成本，碳稅是否真正適合減排，還有歐盟征稅到底是出于環(huán)保的理念還是自身的利益也引起了全球的熱議，其實(shí)如果這一舉動(dòng)真得十分公平、合理、合法，那么各方又何必大動(dòng)干戈地進(jìn)行反制呢？

首先給航空業(yè)定性，它屬于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，所以應(yīng)該援引WTO中的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，條款第2、17、16條中，規(guī)定了最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入、非歧視等原則，從歐盟的碳交易體系法令的表面“各國(guó)都納入該體系”來看并沒有違反這些規(guī)定。但經(jīng)過前面的深入分析，歐盟所說的公平其實(shí)是帶有歧視性的，未從根本上符合WTO的國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入和非歧視原則。另外，WTO中有一項(xiàng)“特殊與差別待遇”條款，這一條款與《京都議定書》中的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”實(shí)屬異曲同工，可見，EU-ETS在WTO這一原則范圍內(nèi)也是說不通的。而且近些年，中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家通過飛機(jī)運(yùn)往歐盟的產(chǎn)品越來越多，征收碳稅無疑會(huì)增加產(chǎn)品的成本，這些本來附加值就比較低的產(chǎn)品根本無法與歐洲國(guó)內(nèi)的產(chǎn)品進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，這種以征收碳稅來保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)的貿(mào)易壁壘措施也違反了WTO的自由貿(mào)易原則。另外，稅收屬于主權(quán)范疇，因?yàn)檎鞫愂且揽繃?guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的，任何國(guó)家都有保護(hù)自己主權(quán)不受侵犯、內(nèi)政不受干涉的權(quán)利，歐盟在碳稅方面單方面立法，并要求將全球航空業(yè)都納入其法律制度范圍內(nèi)，這是不現(xiàn)實(shí)的，實(shí)質(zhì)上也變相地構(gòu)成了對(duì)其他國(guó)家主權(quán)的侵犯，引起各個(gè)國(guó)家的不滿與撻伐是必然的。最后，航空業(yè)作為一個(gè)全球性關(guān)聯(lián)度極高的產(chǎn)業(yè)，有其特殊性，歐盟將其ETS政策施壓到全球航空公司存在不合理性。根據(jù)ETS規(guī)定，所有經(jīng)過歐洲國(guó)家機(jī)場(chǎng)的航班都要納入其體系，也就是說，從某國(guó)跨太平洋和大西洋到達(dá)歐盟任一成員國(guó)機(jī)場(chǎng)的國(guó)際遠(yuǎn)洋航線，其間經(jīng)過的所有航程的碳排全都要計(jì)算在內(nèi)，而實(shí)際上排放在歐盟的二氧化碳屈指可數(shù)。以一架從紐約飛往倫敦的航班為例，碳排放的30%在美國(guó)領(lǐng)空，40%在加拿大領(lǐng)空，20%在公海，只有10%在歐盟領(lǐng)空，歐盟卻要在其他國(guó)和公海的領(lǐng)空行使征稅的權(quán)力，這可以說已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)他國(guó)領(lǐng)空主權(quán)的侵犯。從國(guó)際法的角度，這種超出歐盟管轄范圍的征稅行為也違反了1944年《芝加哥公約》（即《國(guó)際民用航空公約》）關(guān)于主權(quán)原則、領(lǐng)空限制和禁止對(duì)燃油征收稅的規(guī)定。endprint

實(shí)際上，各國(guó)之間糾紛的根源在于國(guó)家利益之爭(zhēng)，而美國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)針對(duì)的也是碳稅僅僅落入歐盟手中。歐盟現(xiàn)在以“航空公司利益均沾，美國(guó)分一杯羹”抓住了矛盾的軟肋，企圖贏得更多的支持，從而確立在世界環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。當(dāng)然，歐盟的“野心”可以算是其暫緩征稅的最深層的原因，也有很多的外部因素促使歐盟不得不在此時(shí)以“退一步海闊天空”的心態(tài)來調(diào)停眾多糾紛。首先，先從歐盟內(nèi)部來說，擁有全球最大的碳市場(chǎng)已瀕臨破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)使碳市場(chǎng)免費(fèi)配額呈現(xiàn)飽和，企業(yè)不愿意參與到碳交易中，造成碳價(jià)從每噸30歐元到現(xiàn)在7歐元的持續(xù)低迷，碳市場(chǎng)流動(dòng)性喪失，根本無法正常運(yùn)行，碳交易問題重重。歐盟正在進(jìn)行的提高能效的環(huán)保事業(yè)也使得總排放量下降，碳價(jià)持續(xù)低迷。歐盟碳市場(chǎng)的“后院起火”，使其面向全球的航空碳稅計(jì)劃步履維艱。歐洲要想在本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)“去碳化”的抱負(fù)，首先得使碳市場(chǎng)正常運(yùn)行。另外，歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，財(cái)政危機(jī)，市場(chǎng)恐慌等因素也在遏制著歐盟各項(xiàng)進(jìn)程的發(fā)展，征收航空碳稅本來就是在歐盟政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的時(shí)候推出，將內(nèi)部壓力訴諸歐盟之外以開辟新財(cái)源的渠道，而如今內(nèi)部政治協(xié)調(diào)能力差，外部圍攻形勢(shì)嚴(yán)峻，內(nèi)憂外患使歐盟不得不退一步暫緩實(shí)施。其次，歐盟這次一意孤行的單邊主義引發(fā)了全球范圍的外交大合唱，以中國(guó)、美國(guó)、俄國(guó)為首的國(guó)家堅(jiān)決抵制實(shí)行征收碳稅，并都在不同程度上采取了反制措施，貿(mào)易威脅、貿(mào)易戰(zhàn)蠢蠢欲動(dòng)，而債務(wù)危機(jī)陰影下的歐盟經(jīng)濟(jì)急需中國(guó)等大國(guó)的救助，若繼續(xù)執(zhí)迷不悟，得不到資金援助，又受到貿(mào)易威脅，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇陷入尷尬境地，就太不值得了，此次松口也是歐盟審時(shí)度勢(shì)的必然之舉。

從歐盟征收的動(dòng)機(jī)來看，它是打著環(huán)保的旗號(hào)以自己的經(jīng)濟(jì)和政治利益為主導(dǎo)的。以遭到幾乎全世界的反對(duì)和貿(mào)易制裁開端的碳稅鬧劇，到現(xiàn)在為止，歐盟以暫緩為名扭轉(zhuǎn)了局勢(shì)，變被動(dòng)為主動(dòng)。歐盟暫緩征稅，利用國(guó)際民航組織的廣泛約束力給自己找了個(gè)臺(tái)階，希望通過ICAO制定的全球性國(guó)際多邊協(xié)定來解決麻煩。究竟未來歐盟還將怎樣繼續(xù)深入推行航空碳稅和碳排放交易體系，我們都應(yīng)該理性對(duì)待，在保證各國(guó)平等利益的公平前提下，實(shí)現(xiàn)世界環(huán)保利益的最大化。

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[責(zé)任編輯 安 琪]endprint