戶籍制度改革背景下中國(guó)社保統(tǒng)籌層次提高的路徑選擇研究

董擁軍

摘 要：回顧了中國(guó)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次提高的現(xiàn)行路徑，分析了取消城鄉(xiāng)戶籍差異的戶籍制度改革對(duì)社會(huì)保障制度的新要求、新目標(biāo)。并據(jù)此提出，中國(guó)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次的提高路徑選擇，必須適應(yīng)戶籍制度改革的發(fā)展方向；中國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)籌層次的提高，必須實(shí)現(xiàn)從“全國(guó)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)”向“全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；社會(huì)保障；統(tǒng)籌層次

中圖分類號(hào)：DF842.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0152-02

一、中國(guó)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次提高的現(xiàn)行路徑選擇

就中國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)籌層次發(fā)展的水平而言，依據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)條件，中國(guó)各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在社會(huì)保障統(tǒng)籌層次提高的路徑上出現(xiàn)了兩種模式：即“陜西模式”和“浙江模式”。

“陜西模式”是首先實(shí)行全省城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的省級(jí)統(tǒng)籌，在此基礎(chǔ)上實(shí)行全國(guó)城鎮(zhèn)居民的全面統(tǒng)籌。這種模式是以城鎮(zhèn)居民為統(tǒng)籌對(duì)象，因此也稱作“城居?！?。從2000年下半年起，陜西省養(yǎng)老保險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)了“政策全省一致、機(jī)構(gòu)垂直管理、基金統(tǒng)收統(tǒng)支”，“一個(gè)體系、兩級(jí)管理、三級(jí)服務(wù)”。全省做到了“六個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一政策規(guī)定、統(tǒng)一繳費(fèi)費(fèi)率、統(tǒng)一統(tǒng)籌項(xiàng)目、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金和統(tǒng) 一養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物、事省級(jí)垂直管理。其基本運(yùn)行模式為“政府定點(diǎn)子、社保開單子、稅務(wù)收票子、財(cái)政補(bǔ)空子、銀行發(fā)票子”的“五子模式”。

另一方面，浙江省首先實(shí)行了全省社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，也就是全民社保的定位：“大社?！迸c“全覆蓋”。在很多地方還在為能否實(shí)現(xiàn)“全民低?！倍腔驳臅r(shí)候，浙江省已經(jīng)將目光放在了包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)等涵蓋內(nèi)容的全民社保體系建設(shè)上，這在浙江省內(nèi)被稱為“大社?！斌w系。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)就業(yè)方面，浙江省初步形成了政府促進(jìn)就業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、勞動(dòng)者自主就業(yè)相結(jié)合的就業(yè)機(jī)制：浙江在全國(guó)率先推行市場(chǎng)化取向的就業(yè)制度改革。與此相適應(yīng)，1997年1月起，在全國(guó)率先出臺(tái)并實(shí)施了《浙江省職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》，并將應(yīng)建立失業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)的范疇拓展至全省所有企業(yè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度在浙江迅速建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力平臺(tái)已經(jīng)搭建。同時(shí)，為打通城鄉(xiāng)勞動(dòng)力交流渠道，浙江省還采取了取消地域、戶籍、行業(yè)等對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的限制性政策，重點(diǎn)加強(qiáng)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，落實(shí)被征地農(nóng)民免費(fèi)培訓(xùn)政策等措施。

陜西省的全省統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展步伐較快，可以在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全省城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障統(tǒng)籌，但是這種模式的社會(huì)保障統(tǒng)籌卻將農(nóng)村人口特別是農(nóng)民工排除在外，在完成省級(jí)城鎮(zhèn)統(tǒng)籌之后使得社會(huì)保障城鄉(xiāng)之間的差異繼續(xù)拉大，這對(duì)今后進(jìn)一步實(shí)行全民社會(huì)保障加大了阻力。而“浙江模式”的統(tǒng)籌層次的縱向提高雖然發(fā)展較慢，但是它的根基更牢靠。在市縣內(nèi)實(shí)行全民城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，消除了城鄉(xiāng)差異，條件成熟直接進(jìn)入全省統(tǒng)籌，就成為解決了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全民統(tǒng)籌。這才是中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的最終目標(biāo)，即建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

二、戶籍制度改革對(duì)社會(huì)保障制度的新要求

2014年7月24日，“國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見”（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）指出了中國(guó)戶籍制度改革的發(fā)展目標(biāo)：進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。

擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；將隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇；逐步完善并落實(shí)隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)和普惠性學(xué)前教育的政策以及接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，完善并落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。

三、中國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)籌層次的提高必須選擇全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

從戶籍制度改革的內(nèi)容和發(fā)展方向來看，這一制度改革旨在取消城鄉(xiāng)差異，在身份上首先取消城鄉(xiāng)差異，加快農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。城鄉(xiāng)居民這一身份的轉(zhuǎn)變要求逐步、快速縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差異，使得城鄉(xiāng)人口無論在身份上還是在政府福利方面都不再存在差異。這就要求社會(huì)保障制度首先取消城鄉(xiāng)差異，無論在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一覆蓋、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的全民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。但是，目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障無論在保障水平、保障程度、保障覆蓋面都存在較大差距，而戶籍制度改革以及城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)、大背景，要求必須盡快縮小、彌合社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度下的社會(huì)保障統(tǒng)籌提高層次路徑，即全國(guó)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)的“陜西模式”不再適應(yīng)新的戶籍制度的要求，因?yàn)檫@種模式必然會(huì)進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)在社會(huì)保障方面的差異，使得城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障壁壘更加難以彌合，阻礙戶籍制度改革的進(jìn)程。因此，應(yīng)當(dāng)選擇全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“浙江模式”。與全國(guó)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)的“陜西模式”相比，全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“浙江模式”在統(tǒng)籌層次的縱向提高方面將比較慢，因?yàn)檫@種模式首先要在縣級(jí)、市級(jí)完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。由于中國(guó)農(nóng)村戶籍人口占比還是比較大的，而且城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差異也比較大，這就使得要完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)相對(duì)比較艱巨。雖然在縱向上浙江模式劣于陜西模式，但是從統(tǒng)籌橫向上也就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)上卻有很大優(yōu)勢(shì)。endprint

四、在實(shí)施全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革的過程中還有許多具體問題需要解決

（一）剝離歷史債務(wù)，讓各地區(qū)“輕裝上陣”，把城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次統(tǒng)一定格在省級(jí)層面

各統(tǒng)籌地區(qū)的歷史隱形債務(wù)并從現(xiàn)行制度中剝離出去，并通過政府財(cái)政或是其他手段（ 如部分國(guó)有資產(chǎn)沖抵）逐漸化解，讓各地區(qū)“輕裝上陣”，不讓其在統(tǒng)籌層次提升過程中既背負(fù)歷史債務(wù)又承擔(dān)新的財(cái)政責(zé)任。這樣，就可以大大縮減各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支差距，降低統(tǒng)籌層次提高過程中的利益“爭(zhēng)奪”和再分配程度，同時(shí)也削弱地區(qū)之間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、隱形債務(wù)水平、制度撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)等情況的不同而導(dǎo)致的基金盈虧差異影響。

（二）因地制宜，爭(zhēng)取把城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次統(tǒng)一定格在省級(jí)層面

應(yīng)該說，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的資金統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的最佳目標(biāo)，也只有達(dá)到了全國(guó)統(tǒng)籌才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)間、地域間和群體間最高的公平公正與最優(yōu)的社會(huì)再分配功能。但城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展的內(nèi)部缺陷和外部制約決定了要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的全國(guó)統(tǒng)籌還有很長(zhǎng)一段路要走，而且中國(guó)目前還尚不具備實(shí)行社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌的條件，因此，把制度統(tǒng)籌層次節(jié)點(diǎn)定位在全國(guó)在當(dāng)前看來是一種不切實(shí)際的“冒進(jìn)”行為。對(duì)此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》給出了明確的方向，規(guī)定有條件的地區(qū)要把二者合并實(shí)施，并把統(tǒng)籌層次直接越過“市級(jí)”過渡到省級(jí)。特別是2014 年 2月 7 日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定在全國(guó)合并“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫?，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)保障制度。這意味著社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走出了具有實(shí)質(zhì)意義的一步，原來“新農(nóng)?！钡慕y(tǒng)籌層次將提升至與“城居?！蓖鹊膶蛹?jí)，下一步改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)將集中在“城職?！焙统青l(xiāng)居民基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌上?？梢?，選擇“省級(jí)"行政區(qū)劃作為制度統(tǒng)籌的層次單位是一種理性的做法。

（三）完善制度激勵(lì)設(shè)計(jì)，提升統(tǒng)籌層次提高的制度吸引力

在當(dāng)前財(cái)政“分灶吃飯”和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)責(zé)任逐漸“下沉”的情況下，各級(jí)地方政府的短期績(jī)效觀抬頭，地方保護(hù)主義行為盛行。尤其是在“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)保障制度模式中，經(jīng)濟(jì)狀況好的地方不愿與其他地區(qū)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌在一起，而經(jīng)濟(jì)狀況差的地區(qū)在社會(huì)保障融資方面存在極高的道德風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)的功利性動(dòng)機(jī)，地方政府自我發(fā)展利益驅(qū)使下的逆向選擇勢(shì)必導(dǎo)致制度統(tǒng)籌效益遞減。面對(duì)新問題，對(duì)各地官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)要有相應(yīng)的調(diào)整，比如可以以城鎮(zhèn)化率來考核官員的政績(jī)，各地要提高城鎮(zhèn)化率必須使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差異逐步縮小，達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障將有利于城鎮(zhèn)化率的提高。由于政績(jī)激勵(lì)各地官員將更加重視全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度建設(shè)。

（四）加快三大板塊制度的整合銜接

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化發(fā)展是提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次的終極目標(biāo)。加快建設(shè)覆蓋全民和沒有盲點(diǎn)的城鄉(xiāng)社會(huì)社會(huì)保障制度，讓全體國(guó)民能夠從不同的制度安排中獲得不同保障程度的社會(huì)保障，爭(zhēng)取從制度全覆蓋向全民全覆蓋過渡，也是目前中國(guó)應(yīng)該致力的重點(diǎn)建設(shè)工作。在城市和農(nóng)村各自整合現(xiàn)有“碎片化”社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，不能再以戶籍性質(zhì)為劃分依據(jù)、為新興社會(huì)群體單獨(dú)設(shè)置新的社會(huì)保障制度形式，這種“零敲碎打”的應(yīng)急式補(bǔ)救辦法已不適應(yīng)制度統(tǒng)籌改革的需要，最好是從簡(jiǎn)化和統(tǒng)一制度對(duì)象的身份劃分標(biāo)準(zhǔn)入手，把現(xiàn)有的社會(huì)保障制度“碎片”逐漸精簡(jiǎn)到《社會(huì)保險(xiǎn)法》定位的統(tǒng)一的“城職?！?、“城居?！焙汀靶罗r(nóng)保"三大板塊中。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint