公共服務(wù)均等化視角下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可行性及發(fā)展路徑選擇

姜春雪

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的急速改變，老齡化問(wèn)題日益凸顯，如何解決養(yǎng)老問(wèn)題已然成為社會(huì)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是構(gòu)成我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架的三大養(yǎng)老方式，但由于家庭規(guī)模的小型化以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的局限性，社區(qū)養(yǎng)老逐漸成為了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的中堅(jiān)力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障均等化可以極大促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展。研究表明，找準(zhǔn)政府角色定位，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，不斷提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，最終形成多元化和多渠道投入的發(fā)展機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的均等化的有效路徑。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；社區(qū)養(yǎng)老；路徑選擇

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0148-02

一、公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及問(wèn)題提出

（一）公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

2006 年 10 月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)明確提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。所謂公共服務(wù)均等化，從政府角度來(lái)講，是指各級(jí)政府及其公共財(cái)政要為不同居住區(qū)域、不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會(huì)階層提供基本均等的財(cái)政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面的公共物品與服務(wù)；從社會(huì)公眾角度來(lái)講，是指一國(guó)范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化是要將公民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)，在公共服務(wù)領(lǐng)域中，相對(duì)平等地實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的基本權(quán)利[1]。當(dāng)前，我國(guó)公共服務(wù)均等化僅僅達(dá)到基本公共服務(wù)的相對(duì)公平合理。而實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)均等化、社會(huì)保障均等化、收入分配原則和過(guò)程公平化、基本醫(yī)療保障平等化、教育機(jī)會(huì)均等化這5個(gè)方面的公共服務(wù)均等化才是中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障逐步追求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（二）問(wèn)題提出

1.人口老齡化問(wèn)題凸顯

截至2013年我國(guó)的老年人口已達(dá)到2.02億人，老齡化水平達(dá)到14.8%。據(jù)《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)百年預(yù)測(cè)》，“預(yù)測(cè)到2050年，我國(guó)老年人口的總量將超過(guò)4億人，占總?cè)丝诘?0%。我國(guó)老年人口在今后一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都會(huì)保持著很高的遞增速度，屬于老齡化速度最快的國(guó)家?！敝袊?guó)的老齡人口迅速的增加帶來(lái)的最大挑戰(zhàn)就是養(yǎng)老問(wèn)題，怎樣相對(duì)公平合理的解決養(yǎng)老問(wèn)題已然成為一個(gè)重要的問(wèn)題。

2.《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的新要求

2013年7月l日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中明確提出：“國(guó)家建立多層次的社會(huì)保障體系，逐步提高對(duì)老年人的保障水平。國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系?！?可見(jiàn)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架是由家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成的。但是，由于家庭小型化和代際分離的狀況的的日益凸顯，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)，更難以適應(yīng)我國(guó)老年人口的高速增長(zhǎng)。養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)從家庭問(wèn)題轉(zhuǎn)變成為社會(huì)問(wèn)題，而我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著現(xiàn)有資源供給不足和不平衡的特點(diǎn)，也無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。同時(shí)，從人文關(guān)懷的角度，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然減輕了兒女們的贍養(yǎng)壓力，但卻無(wú)法滿(mǎn)足老年人在健康、安全、快樂(lè)和生活四個(gè)方面的需求，不利于提高老年人的幸福指數(shù)。不得不說(shuō)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也只能作為一種輔助養(yǎng)老模式，并不足以解決我國(guó)日益嚴(yán)重的養(yǎng)老問(wèn)題，甚至不能彌補(bǔ)居家養(yǎng)老的不足。在這樣的情況下，社區(qū)養(yǎng)老將逐步成為了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的中堅(jiān)力量。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)均等化的可行性分析

（一）社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)涵

所謂社區(qū)養(yǎng)老，是以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，以上門(mén)照料服務(wù)模式為主、托老所服務(wù)為輔的整合了社會(huì)各方力量的養(yǎng)老模式。這種模式的特點(diǎn)在于：老人可以住在自己家里，在得到家人陪伴的同時(shí)，由社區(qū)的相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人士為老人提供上門(mén)服務(wù)或托老服務(wù)。

（二）理論依據(jù)

1.公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化理論側(cè)重于服務(wù)主體的多元化，以政府在基本公共服務(wù)中承擔(dān)最終責(zé)任為前提，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)各界力量參與其中，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的公共服務(wù)機(jī)制，建立多層次、廣覆蓋的社會(huì)保障體系和完善的社會(huì)事業(yè)體系。公共服務(wù)均等化大大地促進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。

2.代際倫理

代際理論就是人類(lèi)代與代之間倫理關(guān)系和倫理規(guī)范的總稱(chēng)，是社會(huì)倫理關(guān)系和倫理形態(tài)的重要組成部分。雖然現(xiàn)代社會(huì)的家庭養(yǎng)老正在逐漸被社會(huì)養(yǎng)老職能所取代，但在中國(guó)，根深蒂固的孝文化和有限的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件制約著這一過(guò)程。從代際關(guān)系的角度來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老模式正好兼顧二者，這也是社區(qū)養(yǎng)老深受老年人歡迎的原因。

（三）客觀基礎(chǔ)

社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)中起著重要的作用。社區(qū)有著豐富的社會(huì)服務(wù)資源，不僅能夠滿(mǎn)足老年人的養(yǎng)老需求，充分合理利用社會(huì)、家庭和社區(qū)養(yǎng)老資源，而且也符合社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，真正的做到“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂(lè)、老有所學(xué)”。目前，我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)具備了一定的條件。

1.社區(qū)養(yǎng)老符合我國(guó)的傳統(tǒng)家庭觀念，得到我國(guó)傳統(tǒng)文化的大力支持

在傳統(tǒng)的親情和孝道的文化環(huán)境下，家庭意義重大，具有不可取代的地位，社區(qū)養(yǎng)老與我國(guó)的傳統(tǒng)家庭觀念相符，家庭不但是老年人生活居所，更是老人情感的主要寄托。我國(guó)大多數(shù)老年人希望可以在家里生活，熟悉的環(huán)境，家人的陪伴，還能維持老人原有的人際網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)養(yǎng)老不僅能使老人享受到養(yǎng)老服務(wù)，而且能讓老人在一個(gè)熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境，獲得精神上的安慰和心理上的滿(mǎn)足。

2.我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)有一定的物質(zhì)載體，這對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的開(kāi)展有很大的支持

近年來(lái)，我國(guó)頒布了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》等一系列政策文件，使得社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施不斷得以改善。早在2001年，我國(guó)便開(kāi)始實(shí)施的連續(xù)三年星光計(jì)劃。該計(jì)劃是關(guān)于社區(qū)老年福利服務(wù)設(shè)施的改善，總投資134億元，建成星光老年之家3.2萬(wàn)個(gè)，涵蓋老年人入戶(hù)服務(wù)、緊急救助、日間照料、保健康復(fù)和文體娛樂(lè)等多項(xiàng)服務(wù)[2]。根據(jù)民政部發(fā)布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2012年底，全國(guó)共有各類(lèi)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)20萬(wàn)個(gè)，覆蓋率達(dá)到29.5%。其中，社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心809個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心15 497個(gè)，社區(qū)服務(wù)站87 931個(gè)，其他社區(qū)專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)設(shè)施9.6萬(wàn)個(gè)。城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率72.5%，社區(qū)志愿服務(wù)組織9.3萬(wàn)個(gè)。隨著中國(guó)社區(qū)設(shè)施的不斷完善，社區(qū)養(yǎng)老將更方便可行。endprint

3.社區(qū)養(yǎng)老的資金來(lái)源逐漸得到拓寬，資金保障逐漸得到完善

我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展主要依靠政府財(cái)政。近年來(lái)，政府積極擴(kuò)大資金來(lái)源：福利彩票收入成為強(qiáng)大的資本補(bǔ)充。2001年5月，民政部出臺(tái)《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案》中明確規(guī)定，民政部及省級(jí)民政部門(mén)控制的福利金的80%要集中用于“星光計(jì)劃”；社區(qū)企業(yè)稅后利潤(rùn)也是重要的資金補(bǔ)充。民政部2005年發(fā)布的《全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，要求示范城區(qū)的居委會(huì)，至少將其經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值的2%用于社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，區(qū)、街道、居委會(huì)所屬社區(qū)服務(wù)單位，至少將其年產(chǎn)值的6%用于自身社區(qū)服務(wù)業(yè)和再發(fā)展。此外，還有社會(huì)慈善捐贈(zèng)等。

4.社區(qū)養(yǎng)老成本低、收益高，對(duì)緩沖目前我國(guó)未富先老狀況帶來(lái)的老年人贍養(yǎng)壓力具有可行性

社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)明顯高于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的投入和收益，以上海楊浦區(qū)為例，2005年，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，建設(shè)單位投資661萬(wàn)元，而政府補(bǔ)貼250萬(wàn)元，，僅3266人老年人受益；而社區(qū)養(yǎng)老投入情況為，政府投入258萬(wàn)元，受益老人達(dá)到37400人；相比與家庭養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老成本也是相對(duì)較低的。家庭養(yǎng)老需要犧牲子女的工作時(shí)間或是雇傭人員提供日常護(hù)理，成本是比較高的。不難看出，社區(qū)養(yǎng)老是一種既經(jīng)濟(jì)，又能緩解我國(guó)未富先老狀況帶來(lái)的贍養(yǎng)壓力的養(yǎng)老消費(fèi)模式。

三、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)均等化的路徑選擇

在公共服務(wù)均等化理論指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的均等化，需要選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑和切入點(diǎn)，從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段和當(dāng)前面臨的主要矛盾出發(fā)，社區(qū)服務(wù)不僅要考慮服務(wù)的供給方和需求方的情況，也要考慮的基本公共服務(wù)體系的均衡要求。

（一）找準(zhǔn)政府角色定位

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化首先進(jìn)一步要轉(zhuǎn)變政府角色。第一，在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，政府要準(zhǔn)確定位，作為養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，而不是服務(wù)的直接提供者；第二，政府要做好整體規(guī)劃，制定相關(guān)的法律法規(guī)，宏觀把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的總體發(fā)展方向；第三，政府應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，減少對(duì)社區(qū)養(yǎng)老各項(xiàng)具體服務(wù)運(yùn)作的干預(yù)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

目前，養(yǎng)老服務(wù)供給和需求在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間存在非常明顯的差距，主要表現(xiàn)為農(nóng)村和中西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求比例高，但供給率卻低于城市和東部地區(qū)。這源于地區(qū)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象依然嚴(yán)重存在，并引起居民收入差距擴(kuò)大和福利分配非常不均衡。中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府須加大投資力度，政策上應(yīng)向農(nóng)村及中西部地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）全面提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

養(yǎng)老服務(wù)均等化不僅強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，與此同時(shí)更要保證受益人享受服務(wù)的質(zhì)量。為了提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，需要根據(jù)服務(wù)人員崗位不同進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，提高其專(zhuān)業(yè)化水平；建立健全職業(yè)資質(zhì)和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證體系，持證上崗，按培訓(xùn)技能考核的等級(jí)從事相應(yīng)級(jí)別的服務(wù)。同時(shí)，定期組織培訓(xùn)活動(dòng)，鼓勵(lì)家庭成員參加，使其科學(xué)合理的照顧老人。此外，建立完善志愿者責(zé)任制度，加強(qiáng)志愿者的組織與管理，簽訂支援協(xié)議及誠(chéng)信協(xié)議，保證志愿者服務(wù)的質(zhì)量。

（四）健全多元化和多渠道投入的發(fā)展機(jī)制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，首先要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，政府的財(cái)政支持和投入是社區(qū)養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要保障，也是養(yǎng)老服務(wù)均等化的支撐力量。國(guó)家應(yīng)設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)資金，并建立健全合理的監(jiān)管制度，保證資金的保值增值。扶持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施建設(shè)，在其用地、基建、稅收、信貸、再就業(yè)等方面給予優(yōu)惠政策和資金支持，整合養(yǎng)老服務(wù)資源，通過(guò)政府的干預(yù)使各種資源發(fā)揮出最大的作用。其次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)雖然是一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，但不能只靠政府的力量，還要社會(huì)各界力量的支持。政府應(yīng)允許、鼓勵(lì)民間力量注入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，并將服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體的力量，共同促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉厚金.我國(guó)政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的公共服務(wù)研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2007.

[2] 顧立.我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老的可行性分析[J].南方論刊，2010，（8）：35-36.

[責(zé)任編輯 安 琪]endprint