北京：11部門共管“一支煙”

丁筱凈+劉曉宇

《北京市控制吸煙條例》有望年內(nèi)出臺。7月25日，北京市十四屆人大常委會第十二次會議首次網(wǎng)絡(luò)直播審議《北京市控制吸煙條例（草案）》全過程。條例預(yù)計9月提交市人大常委會二審，或在年內(nèi)出臺，明年正式施行。

1995年，北京市人大常委會通過《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》。2008年，市政府頒布《北京市禁止吸煙場所范圍若干規(guī)定》（市政府令第204號），進(jìn)一步擴(kuò)大禁止吸煙公共場所的范圍?！艾F(xiàn)有規(guī)定在控制吸煙、創(chuàng)造無煙環(huán)境、保障公眾健康方面發(fā)揮了一定作用，但仍然存在政府與社會責(zé)任不清、執(zhí)法監(jiān)督體制不順、禁煙范圍有待調(diào)整等問題，需要通過制定新法予以規(guī)范?！北本┦行l(wèi)生和計劃生育委員會相關(guān)人士表示。

“煙草危害已成為當(dāng)今最嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題之一。一方面，煙草給吸煙者健康造成直接影響;另一方面，二手煙對不吸煙人群的合法權(quán)益間接造成影響，特別是在公共場所吸煙的行為直接影響了不吸煙者的健康、自由等權(quán)益?！痹凇稐l例（草案）》說明中，北京市衛(wèi)計委這樣表述。

廣受社會關(guān)注的“控?zé)煑l例”被提上北京市地方立法日程已有3年。2011年，北京市人大常委會對控?zé)熯M(jìn)行立法調(diào)研，并公開征求意見，九成網(wǎng)友贊同進(jìn)一步擴(kuò)大控?zé)煼秶Ｔ诒敬螌徸h中，禁煙范圍“一刀切”成為最大亮點(diǎn)，也成為審議中的最大爭議點(diǎn)。

室內(nèi)公共場所全面禁煙

北京衛(wèi)生事業(yè)“十二五”規(guī)劃力爭在全市所有室內(nèi)公共場所、工作場所和公共交通工具實(shí)現(xiàn)100%無煙目標(biāo)。《條例（草案）》中“公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”的“一刀切”表述，被視為最大亮點(diǎn)，其實(shí)現(xiàn)了與《煙草控制框架公約》第八條的銜接。這也是北京市首次提出室內(nèi)公共場所全面禁煙。

2003年，我國簽訂世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》。《公約》第八條規(guī)定，我國應(yīng)在2011年1月9日前在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所實(shí)行100%禁煙，適當(dāng)時包括其他公共場所接觸煙草煙霧。目前看來，該條款在全國范圍內(nèi)均未得到很好實(shí)現(xiàn)。

“第八條其實(shí)是所有條款中實(shí)施阻力最小的一條，同時是惠及利益最大的一條。其他條款，例如實(shí)施減少煙草需求的價格和稅收措施，或?qū)煵葜破返陌b和標(biāo)簽進(jìn)行調(diào)整，面臨的阻力都相當(dāng)大?！敝袊A(yù)防科學(xué)院原副院長、新探健康研究發(fā)展中心常務(wù)副主任、控?zé)煂＜覅且巳焊嬖V《民生周刊》記者。

北京市《條例（草案）》調(diào)整了禁止吸煙場所的范圍：首先，公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙;其次，部分公共場所、工作場所的室外區(qū)域也禁止吸煙，這主要是一些人員密集、青少年集中活動的區(qū)域，包括幼兒園、中小學(xué)校、少年宮，對社會開放的文物保護(hù)單位，體育、健身場所的訓(xùn)練比賽區(qū)和觀眾席，高校和其他教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，風(fēng)景名勝區(qū)、公園、游樂園等休閑場所等。考慮到實(shí)際情況，允許體育健身訓(xùn)練比賽區(qū)和觀眾席，高校和其他教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，風(fēng)景名勝區(qū)、公園、游樂園等的室外區(qū)域設(shè)置吸煙區(qū)。

非共用辦公場所爭議

“我覺得，新的送審稿對禁煙范圍定得很好。不僅全部室內(nèi)工作場所、交通工具全面禁煙，而且在部分室外區(qū)域禁煙，這是很難得的。但一審時出現(xiàn)的一些現(xiàn)象，讓我們擔(dān)心有后退苗頭，個別代表提了一些不好的建議?！?吳宜群說。

她舉例，北京市人大教科文衛(wèi)體委員會意見中有一條，將草案中的“工作場所”限定為“共用的工作場所”，同時規(guī)定“鼓勵非共用的工作場所實(shí)行全面禁止吸煙，有其他人進(jìn)入時不得吸煙”等相關(guān)內(nèi)容。并表示，要照顧吸煙者利益，不能不給煙民空間，只要指定區(qū)域不對他人造成影響即可，比如領(lǐng)導(dǎo)的單人辦公室可吸煙。

“我個人認(rèn)為這條建議很惡劣，要是真的放進(jìn)來的話，我都要對北京控?zé)熓バ判牧耍@不是給吸煙的領(lǐng)導(dǎo)開后門嗎？”去年底，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳（“兩辦”）聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場所禁煙有關(guān)事項的通知》。吳宜群認(rèn)為，“非共用的工作場所”可以是領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立辦公室，有違“兩辦”禁煙令精神?！笆覂?nèi)辦公室不可能就他一個人，秘書、進(jìn)來辦事的工作人員都會受到二手煙的侵害。另外，如果單人辦公室可以吸煙的話，那豈不是鼓勵吸煙的公務(wù)員都去爭取單人辦公室了？這一條是當(dāng)時很多人都反對的?！?/p>

8中旬，環(huán)保組織自然大學(xué)曾試圖在北京繁華的商場舉辦去掉該條建議的簽名征集活動，但被公安部門以安全為由臨時取消?！氨本?yīng)該首當(dāng)其沖落實(shí)控?zé)煿ぷ??！枪灿棉k公場所不禁煙，是與中央精神相違背的?！枪灿棉k公場所一般是領(lǐng)導(dǎo)或企業(yè)高管的辦公室，即使如此，也不可能沒有他人進(jìn)入。若該條通過，北京市將起到負(fù)面帶頭作用?！弊匀淮髮W(xué)健康學(xué)院的謝新源對《民生周刊》記者表示。

據(jù)了解，在審議時也有代表提出要在酒店、賓館等公共場所設(shè)置專門的吸煙樓層，在娛樂場所設(shè)置吸煙包間等反對“一刀切”的聲音。這些建議是否得到采納，目前還不得而知。

有反對“一刀切”的人提出，太過嚴(yán)苛的禁煙場所規(guī)定可能會導(dǎo)致條例出臺后難以操作，成為一紙空文。對此，吳宜群認(rèn)為，新的法規(guī)都要經(jīng)歷幾年的磨合期，但法律不僅是執(zhí)法的依據(jù)，也可以起到警示、倡導(dǎo)的作用，因此嚴(yán)格規(guī)定是有很大意義的。

11部門共管 單部門執(zhí)法

《條例（草案）》規(guī)定，禁止吸煙場所的經(jīng)營者、管理者違反條例規(guī)定的，可以處1000元至10000元不等的罰款;個人違反條例吸煙的，可以處50元或200元的罰款。然而，誰來監(jiān)督，誰來執(zhí)法，成為我國多個城市控?zé)熋媾R的共同難題。

北京市的現(xiàn)行規(guī)定將控?zé)煴O(jiān)管責(zé)任全部賦予愛衛(wèi)會?！皩?shí)踐中，受機(jī)構(gòu)定位、執(zhí)法力量、協(xié)調(diào)配合等因素影響，執(zhí)法效果并不理想?！北本┦行l(wèi)計委方面表示。所以，《條例（草案）》在政府管理責(zé)任方面增加了各級政府、衛(wèi)生計生和有關(guān)行政部門的職責(zé)，并根據(jù)實(shí)際情況，將執(zhí)法權(quán)由愛衛(wèi)會轉(zhuǎn)給了衛(wèi)生計生部門，建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、愛衛(wèi)會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、衛(wèi)生計生部門執(zhí)法、有關(guān)部門和基層組織配合”的管理體系。

根據(jù)《條例（草案）》，北京市教育、文化、體育、旅游、交通、工商、公安、園林綠化、食品藥品監(jiān)督、城市管理綜合執(zhí)法、煙草專賣等11個相關(guān)行政部門按照各自職責(zé)，落實(shí)本行業(yè)或者領(lǐng)域控制吸煙的日常管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處按照屬地管理原則，做好本轄區(qū)內(nèi)的控制吸煙工作。

這就意味著，北京市或?qū)⑦M(jìn)入11個部門共管“一支煙”、單部門執(zhí)法的控?zé)熅置?。《民生周刊》記者此前在廣州采訪時，廣州市城管委副主任趙洪曾表示，廣州控?zé)熓?5個部門共管一支煙，類似于“九龍治水”。他說，最大的癥結(jié)在于缺乏一支集中的控?zé)焾?zhí)法隊伍，“現(xiàn)行的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)難度很大，將控?zé)焾?zhí)法權(quán)授予全市15個不同的執(zhí)法主體，不一定是個明智的選擇?！?/p>

廣州市對于“九龍治水”局面的解決方案是召集一支專職控?zé)熽犖?。今?月22日，廣州市控?zé)熮k表示，100名專職控?zé)熝膊閱T將于近期開始招聘。據(jù)悉，此次招聘的控?zé)熝膊閱T沒有執(zhí)法權(quán)，身份類似城管執(zhí)法的協(xié)管員，僅起到協(xié)助執(zhí)法作用。巡查員的主要職責(zé)是進(jìn)行現(xiàn)場勸導(dǎo)并向有關(guān)部門及時反饋。為了及時取證，政府還將為這百名控?zé)熝膊閱T配備錄像、照相設(shè)備。

吳宜群表示，控?zé)燀氂烧鲗?dǎo)、多部門聯(lián)合監(jiān)督管理，并指定一個部門執(zhí)法?！霸诳?zé)煿ぷ髦校Ｅ龅叫枰嗖块T配合監(jiān)管之處，此時就需要園林、交通、教育等部門聯(lián)合完善控?zé)煿ぷ?。但為防止出現(xiàn)部門推諉情況，則需要一個部門進(jìn)行專門的執(zhí)法工作?！?/p>

吳宜群對《民生周刊》記者表示，控?zé)焾?zhí)行難還有一個很重要的原因，就是控?zé)煿ぷ鞴嫘院軓?qiáng)，“沒什么利益在里面”。“沒有利益，誰愿意出來得罪人啊？哪個部門愿意把開罰單、得罪人當(dāng)作部門的主要工作？所以，必須有法律明確規(guī)定的部門執(zhí)法，才能取得明顯效果?！?/p>

吳宜群笑稱，很多人告訴她，中國控?zé)熅褪Ｏ?位老太太。這3位老太太指的是中國控?zé)煹?個領(lǐng)軍人物——國家疾控中心原副主任、中國控?zé)焻f(xié)會常務(wù)副會長許桂華，中國疾控中心原副主任楊功煥以及吳宜群。

“很多地方控?zé)煹某醺宸浅Ｆ粒嬲ㄟ^后卻有很大變化，因為涉及多部門利益，且煙民對控?zé)煹恼J(rèn)可度也不一?！睏罟ㄔ鴮γ襟w表示，是否能實(shí)現(xiàn)“無煙北京”，還要看控?zé)煑l例最終通過的版本是什么樣以及執(zhí)行情況。在控?zé)煑l例敲定前，要經(jīng)過各個委辦局同意，還有很長的路要走。endprint