國(guó)有財(cái)產(chǎn)公產(chǎn)、私產(chǎn)分類的意義與局限

張彪

中國(guó)擁有世界上規(guī)模最龐大的國(guó)有資產(chǎn)。這些國(guó)有資產(chǎn)分布在國(guó)家的各行各業(yè)，執(zhí)行著各不相同的職能。如何區(qū)分國(guó)有資產(chǎn)的不同性質(zhì)，并根據(jù)各類國(guó)有資產(chǎn)的不同性質(zhì)，來(lái)制定不同規(guī)范制度和管理模式，就成為國(guó)有財(cái)產(chǎn)制度構(gòu)建中的重要問(wèn)題。將國(guó)家財(cái)產(chǎn)分類國(guó)家公產(chǎn)（又稱為公物）和國(guó)家私產(chǎn)是大陸法系國(guó)家對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)和普遍的分類，亦有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者主張?jiān)谖覈?guó)亦應(yīng)該采取此分類方法并對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分類規(guī)范。因此，探究國(guó)家公產(chǎn)與國(guó)家私產(chǎn)的分類并對(duì)其意義進(jìn)行評(píng)析就成為在我國(guó)是否也應(yīng)該采取此種分類進(jìn)行規(guī)范管理所要解決的問(wèn)題。

一、公產(chǎn)與私產(chǎn)劃分的歷史起源與發(fā)展

一般認(rèn)為，公產(chǎn)私產(chǎn)的劃分起源于羅馬法公有物和私有物的基本分類。在古羅馬，人們根據(jù)物可否為個(gè)人所有將物區(qū)分為私有物和公有物。古羅馬法學(xué)家蓋尤斯在其的《法學(xué)階梯》中是這樣表述公有物和私有物的：“那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的?！薄肮形锉徽J(rèn)為不歸任何人享有，實(shí)際上它們被認(rèn)為是全體的或共同體的（拉universitatis）。私有物是歸個(gè)人所有的物品。”由此可見，公有物指的是被用于公共利益或滿足公益目的的物。公有物被認(rèn)為不歸任何人享有，實(shí)際上它們被認(rèn)為是全體羅馬人的或共同體的。正因如此，公有物被排斥于交易之外，屬于不可交易物。與此相對(duì)，私有物是歸個(gè)人所有的物品。由于私有物為所有者所支配，自然可以轉(zhuǎn)讓給其他人，因而屬于可交易物。

在羅馬法，公有物一般由公共機(jī)關(guān)（地方政府或國(guó)家）行使管理權(quán)利。公有物的最基本特性表現(xiàn)為它的不可交易性、不可查封性以及不能因時(shí)效取得三個(gè)方面，如此便徹底排除了個(gè)人獲得或轉(zhuǎn)化為私有的可能性。當(dāng)時(shí)，古羅馬國(guó)家還擁有大量的自有財(cái)產(chǎn)，屬于交易物范疇，這些國(guó)家所有的自有財(cái)產(chǎn)被納入到私法調(diào)整范疇。

法國(guó)法繼承了羅馬法關(guān)于公有物私有物的分類。1804年《法國(guó)民法典》在財(cái)產(chǎn)分類一編中“財(cái)產(chǎn)與其占有人的關(guān)系”一節(jié)，基本上區(qū)分了屬于私人的財(cái)產(chǎn)和公共所有的財(cái)產(chǎn)。但是《法國(guó)民法典》對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定較為簡(jiǎn)單（僅538條至541條），沒(méi)有進(jìn)一步把國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為國(guó)家公產(chǎn)和國(guó)家私產(chǎn)，也沒(méi)有明確公共所有的財(cái)產(chǎn)是否可以轉(zhuǎn)讓交易，僅于第537條第2款規(guī)定：“不屬于私人所有的財(cái)產(chǎn)，依關(guān)于該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的特別規(guī)定與方式處分并管理之”。也就是說(shuō)該條暗含公共財(cái)產(chǎn)被納入到與民法典（私法）規(guī)范不同的法律規(guī)范即行政法或公法規(guī)范之中的意思。將國(guó)家財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，首先是由第戎法學(xué)院院長(zhǎng)V.普魯東提出并做出系統(tǒng)的說(shuō)明，這種觀點(diǎn)在19世紀(jì)后期很快被法國(guó)的學(xué)術(shù)界和司法界所接受。這樣國(guó)家財(cái)產(chǎn)就被區(qū)分為兩類，一類為公產(chǎn)，受公法支配，并由行政法院管轄;一類為私產(chǎn)，適用私法規(guī)則，由普通法院管轄。在公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)上，1957年法國(guó)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)法典第2條規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)中，由于本身性質(zhì)或由于政府指定的用途而不能作為私有財(cái)產(chǎn)的屬于公產(chǎn)。其它的財(cái)產(chǎn)屬于私產(chǎn)。”

德國(guó)行政法上有公物的相關(guān)規(guī)定。其公物是指經(jīng)由提供公用，直接用以達(dá)成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物。公物通常分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國(guó)家或自治團(tuán)體直接間接供行政目的使用的物，法律上稱為公產(chǎn)或官產(chǎn)，包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)（亦稱收入財(cái)產(chǎn)、行政財(cái)產(chǎn)（或稱公用物）、共用財(cái)產(chǎn)（或稱公用物）。狹義上的公物則指上述行政財(cái)產(chǎn)和共用財(cái)產(chǎn)，不包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)在內(nèi)，這一點(diǎn)與法國(guó)的“公產(chǎn)”范圍相當(dāng)。但其同時(shí)還包括“廣義公物以外的物”，如，私人土地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬于公物范疇。在德國(guó)，公法人、各級(jí)行政區(qū)劃和國(guó)家對(duì)其所擁有的物均享有民法上的所有權(quán)。但是，這并不是說(shuō)，所有財(cái)產(chǎn)均可以自由處分和流轉(zhuǎn)。德國(guó)人通過(guò)物的流通能力來(lái)解決這一問(wèn)題。認(rèn)為，為公共目的的物，其流通受公法限制;它可以成為所有權(quán)客體，但轉(zhuǎn)讓卻被禁止。

日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)的公物概念引自德國(guó)的公物理論，其“公物”概念的內(nèi)涵是“國(guó)家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物”;日本的國(guó)有財(cái)產(chǎn)可以分為普通財(cái)產(chǎn)和行政財(cái)產(chǎn)，行政財(cái)產(chǎn)即屬于公物，包括公用公物與公共用公物。本國(guó)有財(cái)產(chǎn)法按財(cái)產(chǎn)用途及管理手續(xù)的不同，把國(guó)有財(cái)產(chǎn)分為行政財(cái)產(chǎn)和普通財(cái)產(chǎn)兩部分，分別規(guī)定有不同的法律制度。其中行政財(cái)產(chǎn)是指為國(guó)家立法職能、司法職能和行政職能的實(shí)現(xiàn)而使用的財(cái)產(chǎn)，是國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)手段。為了體現(xiàn)行政財(cái)產(chǎn)的公用目的，排除私法行為的干擾，讓其發(fā)揮既定的職能作用。《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》第18條規(guī)定，除“A.因國(guó)家與地方公共團(tuán)體等合建的建筑物而將有關(guān)土地租賃給地方公共團(tuán)體;B.因地方公共團(tuán)體等經(jīng)營(yíng)鐵路、上下管道等而為有關(guān)土地設(shè)定地上權(quán)”外，“不得將行政財(cái)產(chǎn)進(jìn)行租賃、交換、出售、轉(zhuǎn)讓、信托、用于出資或?qū)ζ湓O(shè)定私權(quán)”。

二、公產(chǎn)私產(chǎn)分類規(guī)范的意義

從上述國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類規(guī)范模式的有關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：

一是這些國(guó)家都不是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范并適用一致的規(guī)則，而是將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公共使用財(cái)產(chǎn)和國(guó)家私產(chǎn)，只不過(guò)在有些國(guó)家，這種區(qū)分是在民法典中完成，而有些國(guó)家是在行政法中進(jìn)行規(guī)定。二是都明確國(guó)家或公共機(jī)構(gòu)對(duì)前一種財(cái)產(chǎn)的權(quán)利及國(guó)家公產(chǎn)，不能為行政主體任意支配，其使用必須符合公共的目的，其管理應(yīng)符合公法的規(guī)范，從而使其表現(xiàn)出與私產(chǎn)不同的特征，如不能轉(zhuǎn)讓、不能時(shí)效取得等等。

這種根據(jù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的目的，進(jìn)而適用不同規(guī)則的分類方式，其意義在于：

第一，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家雙重法律人格的客觀要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的要求。國(guó)家既是政治國(guó)家，同時(shí)又存在于市民社會(huì)之中。既然國(guó)家存在于市民社會(huì)中，自然可以私法人格參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。如國(guó)家作為財(cái)產(chǎn)所有者（法律上稱為“國(guó)庫(kù)”）、以私權(quán)主體直接從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如進(jìn)行投資、商業(yè)或向私人舉債等活動(dòng)時(shí)，便體現(xiàn)出國(guó)家的私法人格一面。在國(guó)家為對(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整、干預(yù)時(shí)，必須以公法（公權(quán)）主體身份介入，在國(guó)家將國(guó)有財(cái)產(chǎn)投入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)時(shí)，由只能以私法主體身份出現(xiàn)。因此，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)私產(chǎn)是市民社會(huì)和政治國(guó)家相容協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。第二，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，使不同的國(guó)有財(cái)產(chǎn)明確不同的追求目標(biāo)，增強(qiáng)管理的針對(duì)性，也有助于協(xié)調(diào)不同的政策目標(biāo)，從而從整體上提高國(guó)有財(cái)產(chǎn)的利用效率。第三，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，賦予公有物或公共財(cái)產(chǎn)以特殊地位，賦予公有物以不能為私人獲得（不可交易性）、不能因時(shí)效取得等特殊地位，公有物就得到一種特殊保護(hù)。第四，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，對(duì)屬于公共利益或全民利益的財(cái)產(chǎn)，賦予公法上的特殊規(guī)則，防止行政機(jī)關(guān)對(duì)公產(chǎn)的任意處分，從而保障全民或國(guó)家對(duì)這些關(guān)系社會(huì)整體生活的重要資源享有永久性控制權(quán)。而對(duì)國(guó)家私產(chǎn)，則賦予行政機(jī)關(guān)充分的權(quán)利，使國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化配置，實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。endprint

總之，公產(chǎn)與私產(chǎn)的分類使我們認(rèn)識(shí)到國(guó)有財(cái)產(chǎn)“公權(quán)力”和“私權(quán)利”雙重性質(zhì)，進(jìn)而根據(jù)不同形態(tài)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的功能，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)中區(qū)分出允許交易的財(cái)產(chǎn)和不允許交易的財(cái)產(chǎn)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種國(guó)有財(cái)產(chǎn) “不允許交易的”不是絕對(duì)的，只是其交易受到十分嚴(yán)格限制，或者稱交易受限制的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。這種分類實(shí)質(zhì)上是根據(jù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)對(duì)社會(huì)公共利益密切程度所做的區(qū)分，對(duì)于限制國(guó)家機(jī)關(guān)任意處置對(duì)人民利益攸關(guān)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)起到了很好的作用。在我國(guó)，由于沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分可交易與不可交易的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，以致一些國(guó)家機(jī)關(guān)任意處分國(guó)有財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)大量流失。同時(shí)，對(duì)于可交易的國(guó)有資產(chǎn)，明明國(guó)家已作為出資成立了公司，卻又對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)端干涉，造成這些后果，恐怕跟沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分可交易與不可交易的國(guó)有財(cái)產(chǎn)是有較大關(guān)系的。

三、國(guó)有公產(chǎn)與國(guó)有私產(chǎn)分類的局限性

筆者認(rèn)為，國(guó)有公產(chǎn)與國(guó)有私產(chǎn)分類規(guī)范至少有如下的局限，故此，我們不能全盤接受。

第一，這種分類犯了一種致命的錯(cuò)誤，那就是，并未認(rèn)識(shí)到，國(guó)有財(cái)產(chǎn)是兼具私權(quán)力、公權(quán)利的性質(zhì)，也就是說(shuō)，任何國(guó)有財(cái)產(chǎn)本身都是既具有私權(quán)利性質(zhì)，又具有公權(quán)力性質(zhì)，自然難以明確分出個(gè)公、私來(lái)。第二，公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分盡管從羅馬法中就已經(jīng)產(chǎn)生，但是關(guān)于國(guó)家公、私產(chǎn)劃分的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，卻一直是爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。最早區(qū)分公產(chǎn)私產(chǎn)的法國(guó)行政法也沒(méi)有抽象出明確統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。而隨著公產(chǎn)范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)種類繁多，性質(zhì)不同，公產(chǎn)制度的公法規(guī)則不能不加區(qū)別適用與一切公產(chǎn)，每項(xiàng)公產(chǎn)享受公產(chǎn)制度保護(hù)的程度，根據(jù)各項(xiàng)公產(chǎn)本身的性質(zhì)和法律的規(guī)定不同。因此，公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分具有相對(duì)性。第三，從國(guó)家公產(chǎn)和國(guó)家私產(chǎn)的所有者來(lái)看，二者并沒(méi)有差別，其所有權(quán)的主體都是國(guó)家這一公法人，因此，從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)家公產(chǎn)和國(guó)家私產(chǎn)實(shí)質(zhì)上都是“公產(chǎn)（公共財(cái)產(chǎn)）”。而且，我國(guó)是以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家財(cái)產(chǎn)為公有財(cái)產(chǎn)的觀念和理解已經(jīng)根深蒂固，因此，公產(chǎn)、私產(chǎn)的概念不太可能為人們所理解和接受，容易引起誤解，甚至引起意識(shí)形態(tài)上的爭(zhēng)議。因此，公產(chǎn)與私產(chǎn)的劃分，是國(guó)外的做法，盡管有一定的借鑒意義，但是，在我國(guó)并不可取。一則會(huì)落入公與私劃分的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論中，二則在我國(guó)難以被廣泛接受。第四，從公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分的目的上來(lái)說(shuō)，其目的都在于限制公物管理機(jī)關(guān)的恣意以保障公民享有利用公物的權(quán)利。此種劃分在國(guó)有財(cái)產(chǎn)主要用于非經(jīng)營(yíng)性目的的情形下確實(shí)能對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理做出較好的分類安排。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家較廣泛地采取投資于企業(yè)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)干預(yù)市場(chǎng)或者僅僅是盈利的目的，特別是在我國(guó)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)廣泛地投資于企業(yè)之中，而且這種狀況還將繼續(xù)存在。國(guó)家投資于企業(yè)之后，企業(yè)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)以國(guó)有股權(quán)的形式存在。顯然這種國(guó)有財(cái)產(chǎn)需要特殊的管理體制和管理制度，而與傳統(tǒng)的國(guó)有私產(chǎn)的管理不同。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 高富平：《中國(guó)物權(quán)立法：制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和框架》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。endprint